九#183;七前后香港政治体制之比较，本文主要内容关键词为：香港论文,政治体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一九九七年七月一日，中国将恢复对香港行使主权，《香港特别行政区基本法》为九七年以后香港设计的政治体制届时开始运行，香港政治体制将要发生历史性的转变。当然，现行的政治体制在九七年以后也会以某种方式发挥其影响，因此，全面认识香港现行政治体制，把握《香港特别行政区基本法》设计的政治体制的实质，比较和分析两者之间的差异和历史联系，对香港九·七以后政治体制正常有序运行无疑具有重要意义。
一、香港现行政治体制架构和特色
香港现行政治体制模式来源于英国，在形式上采用行政、立法、司法三权分立制。港督是香港政府的首脑，港督下设六大机构，形成中央行政管理体系。一是以布政司为首的行政管理机构；二是以财政司为首经济管理机构；三是以律政司为首的刑事检控机关；四是处理政治、外交事务的政治顾问办事处；五是总督的行政监察机关，——特派廉政专员公署；六是政府的财政监督机关——核数署。香港的立法机关为立法局。立法局议员由委任和间接选举产生。到一九九一年，立法局又增加了直接选举产生议员的方式。一九九一年九月选举产生了新一届立法局议员60名，其中官守议员3名，委任议员18名，功能组别选举产生的21名，直选议员18名。立法局的主要职权为：(1)制定法律；(2)控制公共开支；(3)监督行政。但实际上立法局的立法职能相当薄弱。立法局行使其职权受诸多方面的限制。一是立法局自身的限制，即由于立法局议员专业知识的局限，很少能提出方案，付诸立法，因此港府的主要政策，一般由政府部门提出，经行政局讨论同意，草拟成法律条文后交由立法局审议；二是来自宗主国的限制。英国国会可以直接为香港立法，英国政府可以通过皇室特为香港制订法律，同时也可以对香港立法局通过的法律行使否决权。三是香港宪政对立法局职能行使的限制。宪法是国家的根本大法。香港作为英国的殖民地，是英国的组成部分。因此，从法理上讲，香港不具有主权国家的政治法律地位，它无权制定任何宪法意义上的法律文件。英国对香港的统治是通过英国皇室会同枢密院颁布一系列敕令来实施的。全面规定现代香港香港政治制度结构及运作方式的是英国于一九一七年二月发布、同年四月在《香港政府宪报》上公布生效的《英皇制诰》和《皇室训令》（这两个文件在以后又有多次修订）。立法局是依据《英皇制诰》而设立的。从法律地位上讲，它只是协助港督制订法律的机构。香港的司法机构，主要由各级法院组成。较低级的司法机关如裁判司署，较高级的法院包括地方法院，高等法院和上诉法院。香港现行司法体制中最高上诉法院是设于英国的枢密院司法委员会。法院的职能是将法律应用于具体案件之中。法院在应用法律的同时，可解释法律。法院是唯一权威性的法律解释机关。
香港政治体制模式来自英国，但又与其不尽相同，这种不同最明显地表现在行政、立法、司法三者的关系上。
首先，港督是行政局主席，港督的一切重要决策均是港督会同行政局制定的，即港督咨询行政局意见后，方交立法局辩论，进而成为法律；其次港督亦是立法局主席，主持立法局会议，立法局通过的法令须经港督签署同意方能生效。遇到紧急情况时，港督有不经立法局而独自立法的权力。而且，在一九九二年以前，立法局议员主要实行委任制，官守议员和委任议员占据立法局大部分议席。因而港督操纵了立法局的大多数，对立法事宜拥有最终否决权。立法局议员主要通过委任和间接选举产生，因此，缺乏广泛的社会基础，它们不可能代表民意，反映民意，这样香港立法局对港督及行政机构的制约力量不大。实质上，香港立法局的运作特点是“审”而非“立”。
与立法机构相比，香港司法机构的独立性和权威性在程度上要强一点。香港实行独立的司法制度，港督一般不干预法院的司法权，司法人员在执行审判权时，受到免受起诉的保护。司法人员在执行司法工作时，不受政府机关和立法机关的影响。因此相对独立的司法机关是对法律负责，而非对港督负责。但是，香港法院仅仅是解释法律、监督执法和审判的部门，它不具有司法审查权，不可因某一法律文件与宪制文件发生矛盾而判其无效。从各级各类法院法管的任职和免职上也可以反映出司法机构较之立法机构有较大独立性。首席按察司是香港法院首长。首席按察司、上诉庭按察司和高等法院按察司均由港督根据伦敦的旨意任命。其余各级法官由港督根据司法人员叙用委员会的意见任命。一经任命，即具独立性，在任期内，不会被辞退。但是，港督作为英皇的代表，可以运用权力对法院定罪的人进行赦免和减刑，并可透过律政司对量刑过轻的案犯提出重审或加重刑罚。
总之，就香港行政、立法、司法三者关系而言，很明显地是以港督为首的行政系统处于主导地位，立法和司法系统均在较大程度上受制于行政系统。
香港政治体制的另一个颇具特色的组织部分就是建立了庞大的咨询网络。从上一特点我们知道，港府权力集中在港督为核心的行政上，其体制是一个专制的、权力来源于外力的殖民地体制。然而香港又是一个国际性大城市，这就需要一个开放的社会形态和现代文明相适应，因而造成了专制与民主的矛盾。专制是由香港殖民体制造成的，是先天缺陷。这种专制使得港府无法代表民意，民意亦无法监督政府。香港社会由于历史、政治地理的因素，存在许多不稳定因素。因而，港府若想香港能“长治久安”及在稳定的环境中发展，就必须减低其政治体制带来的负面影响，增加民主的气氛，增强政府的民意色彩。一方面疏导香港社会的不满情绪，缓和专制与民主这一不可协调的矛盾；另一方面，减以外界及国际社会的批评。为此，在不影响英国殖民统治对香港的控制的前提下，港府建立了一个庞大的行政咨询系统，以帮助政府决策。这一系统由400多个机构组成。
香港行政咨询系统可以分为两大类，一类是非政权性质的咨询机构，主要包括市政局、区域市政局和区议会；这些机构与立法局被称为香港政制的“三级架构”。市政局与区域市政局是管理香港公共环境卫生、康乐和设施以及文化体育事务的区域性咨询机构，它独立于行政局、立法局和市政司署。区议会是港府推行地方行政计划是产物，是八十年代香港政治体制的结构性局限而导致港英政府面临“合法性危机”和“效率危机”的情况下所实施的措施，是立法局、市政局、区议会三层咨询机构中的下层机构，也是培养市政局、立法局的摇篮。其主要职责就是就一些地方性问题，如影响区人士的福利问题、公共设施及服务是否充分的问题等向港府提供意见。另一类咨询机构是专业咨询组织，又可以分为两类，一是向政府提供意见法定组织，如教育统筹委员会。二是向政府提供意见的非法定组织，如交通咨询委员会。各委员会均由社会专业人士和政府人员组成，对专项政策进行研究，提出方案供港督决策。实质上，行政局、立法局也是港督的咨询机构，或可称为政权性咨询机构。根据香港有关的宪法性文件规定，行政局是一个协助港督进行决策的参谋咨询机构，它并不是一个名符其实的享有特定行政权力的行政组织实体。它的主要任务就是针对港府提出的有关治理香港事务的政策，与港督进行讨论和审议，并在全面协商与咨询基础上，建议是否继续进入立法的落实阶段。立法局也只是协助港督制订法律的机构。这一点在论述第一个特点时已评述。
香港政治体制中庞大，系统的咨询网络在这一体制运行过程中具有重要作用。这一作用主要表现在两个方面：
第一，体制中行政咨询系统能吸纳各种政治力量，并取得本地支持，从而强化其统治地位。在这里，咨询网络的功能代替了两方社会中政党的功能，成为利益汇集、角色表达的基本渠道，从一定意义讲，增加了民众参政、议政的机密与渠道，减少了政治体制的专制色彩，增强了民众对政府的认同感。
第二，体制中庞大的咨询网络，能集力思广益，减少失误，提高了政府制定政策的准确性与适应性，对于提高港府的行政效率有着重要的作用。实际上，港督的许多决策都是由咨询委员会提供主导意见的。实践证明，从效率的角度看，这个咨询制度是行之有效的。
二、一九九七年以后香港政治体制的主要变化
随一九九七年七月一日的到来，香港政治体制将会发生很大变化。根据全国人大制定的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的规定，这种变化首先是香港政治体制的宪政地位的变化，即九七年以后，以港督为标志的殖民主义政治体制将宣告结束，中华人民共和国将恢复对香港行使主权，香港是中国的一个地方行政区域，隶属于中央人民政府。中央人民政府对香港行使国防和外交事务；任命行政长官和主要官员；解释和修改基本法；特定情况下发布命令将有关的全国性法律在香港实施等等。同时，香港又是一个特别行政区，享有普通行政区域所没有的高度自治权。其次，九七年以后政治体制变化表现在政治体制模式及运作方式上。以港督为核心的行政主导立法为主要特征的港英政制将结束，而代之以行政机关与立法机关之间相互制衡，又互相配合的新的政治体制。
《香港特别行政区基本法》对九七年以后香港政治体制作了明文规定。香港特别行政区政治体制包括以下几个部分。
（一）行政长官。香港特别行政区行政长官是香港特区首长、代表香港特区；是香港特区政府首长。行政长官依照基本法的规定对中央人民政府和特区负责。作为政府首脑，对特区立法机关负责。基本法对行政长官的职权范围作了规定：领导香港特区政府；负责执行基本法和适用于香港的其他法律；鉴署立法会通过的法案，公布法律；决定政府政策和发布行政命令；提名并报请中央人民政府任命的主要官员；依法任免各级法院法官和公职人员；执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令；代表香港特区处理中央授权的对外事务和其他事务等。从这些规定可以看出，行政长官具有极为广泛的权力。
（二）政府。香港特别行政区政府是香港特别行政区行政机关。设政务司、财政司、律政司和各局、处、署。其取权是制定并执行政策，管理各项行政事务；办理有关对外事务；编制并提出财政预决算；拟定并提交法案、议案等；委派官员列席立法会并代表政府发言。律政司主管刑事检察工作，不受任何干涉。
（三）立法机关。香港特别行政区的立法机关是立法会。其职权是制定、修改和废除法律；审核、通过政府提出的财政预算；批准税收和公开支；听取行政长官施政报告并进行辩论；质询政府工作；同意终审法院和高等法院首席法官的任免等。可以说立法会是一个独立的立法机构。
（四）司法机关。香港特别行政区的司法机关是各级法院，包括终审法院、高等法院、区域法院、裁判署法庭和其它专门法庭。香港特别行政区终审权属于香港特别行政区终审法院。
（五）区域组织。基本法规定：“香港特别行政区可设立非政权性的区域组织。”这样，原来香港的市政管理活动中发挥重要作用的市政局，区域市政局、区议会等区域组织形式将继续存在。
（六）公务人员。香港特别行政区的公务人员既包括事务类公务人员，也包括政务类公务人员，即政府各部门的主要官员。
香港特别行政区政治体制，既体现了国家主权的基本原则，又保证了香港特别行政区实行高自治的法律地位，为香港的持续繁荣和稳定奠定了良好的基础。
从以上基本法的规定可以看出，香港特别行政区政治体制与现行香港政治体制无论在宪政地位还是在权力结构和运作方式上都存在较大差别。
第一，从宪政地位来看。现行香港政治体制是殖民地体制。香港最初的政治体制是根据英国皇领殖民地模式建立的。尽管这一模式有各种类别，但是有一点是相同的，即殖民地人民没有任何政治权力，权力始终集中在英国手中。在香港，尽管从1848年至今，行政、立法和司法的组成和权力结构有所变化，但委任制这一基本形式一直保持不变。英国通过委任总督，总督委任政府官员、委任立法局议员，从而掌握行政、立法权力，控制香港。二次世界大战以后，在亚、非民族解放运动浪潮的冲击下，英国在香港政制中引入非殖民化措施，逐步吸纳香港居民进入政府管理层，逐步推行选举等措施，但这也只是英国的新殖民主主义体制，改变了以掠夺为目的的旧殖民主义的统治方式，从权力来看，香港的国防、外交和组织政府权力仍由英国控制。香港特别行政区政治体制是我国单一制国家下的一种特别地方政治体制。在这种模式中，香港特别行政区的权力源于中央人民政府的授权，而中央人民政府的授权又是以基本法的形式进行。因此，授权一经完成，香港便具有高度的自治权（港、英政府的权力源于英皇，英皇以《英皇制诰》形式授予总督，但《英皇制诰》实际上是英国的行政法规，其法律效力较低，修改程序极其简易）。因此，两者的宪政地位迥异。
第二，从行政、立法与司法三者之间的关系看。现行港英政治体制在形式上是三权分立，但实质上却是专制政体。现行香港权力系统是一个行政国家的模式，采用三级科层组织。港督高踞三角形的最高峰。就香港事务而言，他可以成为一个独裁者，立法机构和司法机构甚至香港民意对他毫无约束力，总督可以完全不顾立法局的意见独立作出决策，尽管在香港政制发展过程中这种情况极少发生。九七年以后香港政治体制在行政权和立法权之间有一定的制衡关系：(1)行政长官有解散立法会的权力。当然这有严格的条件和程序限制，而且这种权力在行政长官任期内只能行使一次。(2)立法机关有使行政长官辞职的权力，并有权弹劾行政长官。(3)行政长官和行政机关对立法会负责，如执行立法会通过的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询等。当然行政和立法之间除制衡以外，还相互配合，相互配合主要体现在香港特别行政区行政会议的设立和成员结构、职能上（这一点与现行行政局有类似的地方，在后面论述）。
第三，从司法终审权的设置上，现行港英政制模式中，司法终审权在伦敦，即在枢密院司法委员会，而九七以后，司法终审权设置在香港特别行政区终审法院。司法终审权设置的不同，既表明两者之间宪政地位的差异，也表明两者的司法体制上的差异。从宪政意义上讲，司法终审权是国家主权的组成部分，从司法本身来说，现行港英政制中司法独立只是徒有虚名。
三、港英政制与香港特别行政区政治体制的历史联系
无可否认，现行的港英政制也具有许多合理的因素。因为，根据辩论唯物主义和历史唯物主义基本原理，香港在英国统治的150年期间，这一政制毕竟促进了香港经济的高速发展，尤其是自六十年代以来，港英当局通过一系列改革措施，使香港一跃而成为世界贸易、金融信息中心。九七年中国恢复对香港行使主权，建立起新的政治体制模式。但这一模式必定要有助于香港的繁荣与稳定，有助于香港贸易、金融、信息中心地位的保持。因此，香港特别行政区政治体制与现行港英政治体制必定有许多历史联系，也最大限度的借鉴香港现行政制中的合理因素。要剔除的只是现行香港政制中的殖民主义因素，这种历史联系表现在几个方面：
（一）香港特别行政区政治体制仍然是以行政主导的政制。在前面我们已分析两种政制基本架构和特点，从中可以看出在“行政主导”这一点上是相同的。香港现行政制中，行政系统是权力结构的中心，以港督为首领的行政系统拥有对香港内部事务的立法权和决策权，其他系统都是为立法和决策提供咨询的辅助机构。这一特点被香港许多政治学者所推从，认为行政主导失去了香港政府行政管理的高效化。九七年以后香港特别行政区政治体制也是以行政主导，尽管立法机关对以行政长官为首领的行政系统有一定制衡作用，但是从基本法对行政长、行政机关和立法会的职权、运行程序来看，行政系统仍然处于主导地位。基本法的这种规定有利于香港政府（特区政府）的高效运行，同时也有利于香港的平稳过渡。
（二）各种机构无论在名称还是在组成、职能及运作上也都有相似的地方，甚至有些机构直接在九七年后发挥作用。这一点我们只要对照港督和行政长官、行政局和行政会议、立法局和立法会等就十分清楚；许多原有制度得以保留，如廉政公署，除与司法终审权有关的司法制度以外的大部分司法体制、法官的任免制度等。
（三）各种咨询制度基本上予以保留。基本法对区域组织的规定，从而使香港现行的市政局、区域市政局、区议会等非政权性咨询组织可以继续存在，在九七年以后继续发挥其作用。基本法对行政会议制度规定，也借鉴了香港现行的行政局制度。即行政长官在作出任何重大决策或提交法案给立法会审议之前，都必须征询行政会议的意见，如果行政长官不采纳行政会议的多数人意见，也须将理由记录在案。而且行政会议的组成与行政局也基本相似，包括行政机关的主要官员、部分立法会议员及社会人士。行政会议既体现了香港现行的咨询制度，也反映了九七年以后香港政治体制仍然是行政主导的特色。
总之，尽管九七年以后香港特别行政区政治体制与现行港英政府政治体制在本质上有很大差别，但是，香港特别行政区政治体制也最大限度地继承和借鉴了香港现行政制的合理因素。这说明，香港现行政制中的许多制度、运作方式和规则在九七年以后将继续发挥作用。当然，香港特别行政区政体也借鉴了其它各种政体的优点，如总统制中，总统与议员内不同程序选举产生，而行政长官与立法会议员的产生也是如此；行政长官与立法会的关系又借鉴了议会制的内阁与议会的关系；行政机关对立法会负责是借鉴我国内地人民代表制的某些作法等等。这些作法既符合香港政制的发展，又适当地扩大了当今行政机关权力日益扩大集中的趋势及确保香港繁荣稳定的要求；同时克服了港英政制易造成港督独裁专制的缺点，也避免了行政机关与立法机关相互对峙，有利于果断解决矛盾，提高效率。
下面是港英政府政治体制和香港特别行政区政治体制框架图。（见图一、图二）。
图一：港英政治体制框架
图二：香港特别行政区政治体制框架
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