对低水平重复建设的后果、原因和遏制对策的探讨，本文主要内容关键词为：对策论文,低水平论文,重复建设论文,后果论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
低水平重复建设，是我国经济建设中长期存在、久治不愈的一个重大病症。本文拟对它的严重后果、产生原因和遏制对策，作一些粗略的分析和探讨。
（一）严重后果
长时期的低水平重复建设，至少铸成了两个严重的后果：
（1）人为地制造了大量的无效投资，使国家损失了巨额的建设资金。所谓无效投资，就是不能形成有效产品生产能力的投资。这种投资，消耗了大量的人力、物力、财力，建成后却不能给社会增加有效供给，不能向社会提供有效产品，不能给社会带来实际利益。其表现形式是：建成了不能投产或只能半投产，投产了又没有销路或市场难觅，建成了就该淘汰或进行根本性技术改造，等等。这样的投资越多，社会的损失就越大。据统计，从1953—1995年，我国的固定资产投资总额大约是9.5万亿元。有关人士估算，其中至少有四分之一，即2.4万亿元，是无效投资。这还是比较保守的估计。有人估算得更高些，他们认为，无效投资大约占总投资的三分之一，那就是3.2万亿元。就是说，大约有2.4—3.2万亿元的建设资金，被白白浪费、糟蹋了。这个损失实在是太惨重了。我国是个穷国，建设资金十分拮据，而大量极其有限的建设资金却被大批的无效投资吞噬了，这是多么令人痛心的事啊！
（2）人为地制造了一场大规模的工业生产能力的过剩。低水平的重复建设年复一年地进行下去，日积月累，必然造成全国各地区产业结构的趋同。同样的产品，你也搞，我也搞；同样的企业，你也建，我也建。大家一涌而上，使许多工业行业和工业产品的生产能力大大超过了市场容量，积累到一定程度，就不可避免地会爆发一场大规模的工业生产的过剩。1996年，我国的一大批国有工业企业发生了严重的经营困难，就是明显的表现。例如煤炭积压1亿吨，手表积压1000万块，自行车积压2000万辆等等。据有关部门最保守的估计，1996年全国的工业产品积压金额，大约有三四千亿元。由于产品积压，企业的开工率必然大幅度下降。国际上一般认为，一个行业的开工率降到75%以下，就算是发生了生产过剩的经济危机（overproduction）。而1996年，我国的棉纺业、炼油业的开工率只有70%，普通机械、铜加工、烟酒等行业的开工率只有60%左右，家电行业（彩电、冰箱、洗衣机等）和铝加工工业更惨，开工率只有30—50%，等等。全国94种主要工业产品，有61种生产能力过剩，开工严重不足，其中，有35种的开工率不足50%。产品积压，开工不足，企业的经济效益自然也就大幅度下滑。1996年1—4月，甚至出现了全国国有工业企业净亏损34亿元这样一个新中国成立以来从未有过的困难局面。这就是长时期低水平重复建设的巨大恶果。
更令人不安的是，上述低水平重复建设的惨痛教训，至今尚未引起许多拥有投资决策权的领导干部的重视。据了解，在1996年制订的“九五”规划中，将汽车工业列为支柱产业的省、市、自治区有22个，将电子信息工业列为支柱产业的有24个；我国炼油工业的生产能力已经过剩30%，而有些地方和企业还在那里扩大炼油能力；我国已有2000万吨的小型钢材生产能力放空，而一些地方还在那里策划增加此种生产能力，等等。这种盲目建设的倾向若不有效扭转，新一轮的、更大规模的重复建设又将降临到我们的头上，使国家遭受更大的经济损失。
（二）产生原因
低水平的重复建设是谁搞的？在昔日高度集中统一的国家统制经济体制下，是中央政府及其计划机关决策失误造成的。而自80年代实行行政性地方分权的财政、经济体制以来，情况已逐渐发生了重大变化：中央的投资在全社会固定资产投资总额中所占的比重越来越小，而地方投资的比重却越来越大，更多的投资决策权日益转移到地方政府手中，于是重复建设的策源地也就逐渐转移了。一位经济界的灵通人士在报纸上发表文章指出：“重复建设大多是地方政府搞的。”（见1996年12月23日《经济参考报》评论员文章）这应该是确实无误的。当然，这并不是说中央政府及其计划机关就没有责任了。中央政府及其计划机关负有对全国国民经济体系进行宏观调控的重任，全国出现了如此大规模和长时期的低水平重复建设，中央政府及其计划机关当然负有调控不力的责任。地方政府为什么能够制造如此大规模的低水平重复建设局面呢？笔者认为，主要原因有以下四点：
（1）指导思想问题。长期以来，在我国的相当一部分地方领导干部中，形成了一种不科学的指导思想，就是盲目追求工业建设的高速度。他们片面鼓吹“无工不富”的口号，主张高速度发展本地的工业，叫做“以工业产值论英雄”。上级是这样要求和考核下级的，同级之间、各地区之间也互相攀比。不仅如此，他们还把高速度与高投资相等同，认为“高速度＝高投资”。只要能够实现工业产值的高增长，他们可以不惜人力、物力、财力，盲目扩大工业固定资产投资的规模，进行高投资，甚至可以狂热到不惜血本的程度。这种盲目追求工业建设高速度的狂热冲动，加上经济信息不灵，又没有耐心去进行市场调查、市场预测，于是往往做出低水平重复建设的轻率决策，也就不足为怪了。
（2）投资体制问题。在我国目前的投资体制下，政府仍然是投资的主体，而地方政府的官员们对投资后果又不承担任何责任，所以他们敢于轻率拍板，盲目决定投资项目。不管投资项目是有效的或无效的，他们都敢贸然决定，反正投资失败了，他们也可以不受惩罚，可以照样做官，顶多检讨一句“交了学费”，易地做官。这叫做“拍脑袋上项目，拍胸脯要贷款，拍屁股溜之乎”。我国搞了40多年固定资产投资，至今还没有一部《投资法》来约束各级政府官员的投资决策行为和依法惩处那些无效投资的决策者。这是低水平重复建设久治不愈的又一个重要原因。
（3）中央的宏观调控问题。地方政府之所以频频作出低水平重复建设的盲目决策，其重要原因之一是我国的经济信息闭塞、迟滞、紊乱、粗糙，甚至失真，致使地方政府的决策者作出了错误的判断。这就导致中央政府及其计划机关的信息导向工作不完善、不得力的严重后果。自80年代以来，我国政府已致力于不断加强国家的经济信息系统，从1989年起，开始制订和颁布国家的产业政策，以期改善对整个国民经济发展的宏观调控和信息引导。然而，由于起步较晚，工作力度不够，至今我国的信息导向工作还是比较落后的：国家的指导性信息，发布得很不及时、很不细致，往往成了“马后炮”，有时甚至发生误导；国家的产业政策，至今仍然是粗线条的，而且没有与国家的财政政策、信贷政策、税收政策紧密结合起来形成一种合力，因而未能对全国各地区的投资结构、产业结构和产品结构的调整发挥有效的指导和控制作用。在国家的宏观调控和信息导向工作如此滞后的情况下，全国各个地区频频发生低水平重复建设和结构趋同的弊端，也就不难理解了。
（4）“诸侯经济”问题。从80年代开始实行的地方财政包干体制，确有调动地方发展国民经济、增加财政收入的积极性的一面，但也有不小的负面影响，那就是逐步形成了一种地区封锁、地方保护的“诸侯经济”格局。这种利益格局一旦形成，就为各式各样的低水平重复建设提供了一个巨大的生存空间和保护伞。人们也许会问：低水平的重复建设明明是一些比较落后的项目，为什么有那么多人对它趋之若鹜呢？为什么这些落后的、缺少竞争力的企业竟然能够生存呢？其奥秘就在于有“诸侯经济”为它们撑腰、保驾。当它们的落后的长线产品发生销售困难时，“诸侯”们便动用行政手段，来一个地区市场封锁：限制或禁止外地的优质产品进入本地市场，在本地市场上强制推销本地的落后产品。这样，那些在低水平重复建设中诞生的畸形儿，又可以苟延残喘一阵了；“诸侯”们也可以从这种垄断性经营中，暂时征收到一些税款，获得一点财政收入。这就是为什么低水平重复建设久治不愈的又一个深层的体制原因。
（三）遏制对策
多年的实践经验证明，由于低水平重复建设的病因比较复杂，因此采用简单的行政手段是很难制服的。而且，性急了也不行，低水平重复建设的病症已积累了多年，企图迅速将它治愈，恐怕也不现实。为了逐步治愈此种疾病，笔者认为，应采取多方面的综合措施，主要有以下五点：
（1）端正指导思想。要采取有效措施，大力矫正相当多的地方领导干部盲目追求工业建设高速度的不科学的指导思想。有些地方领导干部认为，只要是办了工业，就算是有了政绩，工业建设的速度越高，政绩就越大。其实不然。首先，工业增长的科学含义，是指有效产品的增长。所谓有效产品，是指质量合格的、品种规格符合社会需要的、成本价格合理的（符合有支付能力的社会需求，能够销出并能盈利的）产品。只有这样的产品增大，才能取得正效益，才是真速度和正速度。反之，如果生产的是质量不合格的工艺性废品、品种规格不符合社会需要的结构性废品（积压产品）和高成本的亏损产品，那就是无效产品的增长。此种产品增长越多，对社会生产力的破坏就越大，那是假速度和负速度，它的效益是负效益，是劳民伤财。其次，并非每一种工业的发展都对社会、对人民有利。有些工业的发展，能够造福于人民；有些工业的发展则相反，它会造祸于人民，例如用破坏自然资源、破坏生态环境、自毁家园的办法去发展工业生产，以及生产及社会、对人民有害的工业产品（如不安全的家用电器，对人们的身体健康有害的食品、药品、化妆品等）。再次，工业发展的速度并不是越快越好。任何一个地区的任何一种工业的增长，都受一定的自然资源和经济资源的制约，也受一定的市场容量的制约，其增长速度必然要限定在一个可能的范围内，而不可能任凭人们的主观愿望想增长多少就增长多少。只有从实际出发，冷静地选择一个最佳的（适度的）增长速度，才能取得较好的综合社会经济效益。反之，如果头脑发热，盲目追求快速增长，必然碰得头破血流。这样的苦头，我们已经吃了不少。以上几个指导思想问题若不透彻解决，要有效地遏制盲目建设、重复建设是很困难的。
（2）改革投资体制。关键是要建立起法人投资和银行信贷的“风险责任”。应尽快将经营性投资与政策性投资严格分开。经营性投资应以企业为投资主体，由企业向商业银行申请投资贷款，双方分别承担投资风险和信贷风险，承担损失责任（含经济责任和法律责任）。严格实行国家规定的“投资项目资本金制度”，凡企业的资本金比例没有达到国家规定的，商业银行不予贷款，以制止“无本项目”上马。投资贷款的形式，应尽快由信用贷款（即“拍胸脯要贷款”）转变为抵押贷款，以防止投资者赖帐。
（3）尽快制订《投资法》，建立严厉的投资法制。对那些“拍脑袋上项目”，轻率地决定投资项目（包括政策性投资项目），从而造成投资的重大损失或投资失败的责任者（含申请者、审查者、批准者、执行者），应依法严加惩处。不允许他们再用“交学费”来逃避法律责任，不允许他们在糟蹋了人民的大量血汗钱之后“拍屁股溜之乎”。
（4）尽快学会运用国家的产业政策、指导性计划和财政、信贷、税收政策，对全国的固定资产投资进行有效的信息引导和利益引导。国家要通过制订和发布细线条的产业政策和指导性计划，明确、具体地规定：哪些行业和产品应扩大再生产，哪些只能维持简单再生产，哪些应缩小再生产，哪些应停止再生产；随着国际国内经济形势和市场供求的变化，应及时发布更为具体的指导性信息。这样，就能给各地区、各部门、各企业的投资行为，提供一个明确、具体、及时的信息引导。为确保此种信息引导真正发挥作用，而不致变为一纸空文，国家还应将产业政策、指导性计划与国家的财政、信贷、税收政策有机地密切结合起来，用强有力的“利益引导”来保证“信息引导”的实现。办法是：凡符合国家产业政策和指导性计划的项目，由国家给予资金供应上的支持（包括提供银行贷款、财政贴息贷款，实行优惠利率），也给予税收上的照顾（包括实行优惠税率或减免税）；反之，凡不符合国家产业政策和指导性计划的项目，则给予资金供应上的限制（包括实行高利率，甚至不予贷款），也给予税收上的制裁（包括实行高税率，乃至惩罚性税率）。这样，就能够从资金的注入和收益的分配两端，也就是从马克思所阐述的“资本循环过程”（G—W—G’）的两端，对各地方、各部门、各企业的投资行为，形成一个“钳形”的规范力量，用利益引导的机制，把它们的投资活动纳入国家的产业政策和指导性计划的导向规范之中。
（5）逐步消除“诸侯经济”的消极影响。主要的措施有：由地方财政包干的财政体制（这是“诸侯经济”产生的经济基础），逐步过渡到比较完善的分税制财政体制（现在我国的分税制还很不完善，带有不少过渡性的不合理成分）；健全中央银行的垂直领导体制，逐步将中央银行的分支机构由按行政区设立改为按经济区设立，以排除地方政府对中央银行分支机构的行政性干预，加强中央银行的独立性和宏观调控的能力与权威；逐步形成全国统一的社会主义市场体系，打破地区封锁和市场分割；改革国家的宏观经济调控体系，由十三届七中全会决定的“建立中央与省、市、自治区两级经济调控体系”，逐步过渡到十四届五中全会决定的“宏观调控权必须集中在中央”的新轨道上来，等等。
笔者认为，低水平的重复建设虽属久治未愈的“顽症”，但并不是不能逐步治愈的绝症。随着国家经济体制改革的深入、国家宏观经济调控能力的提高、地方领导干部指导思想的转变和实践经验的积累，这个长期困扰我国经济发展的难题，是可以逐步解开的。