理想导向政策，抑或蓝海战略？——民办高职办学形式创新政策的可行性与路径选择探析，本文主要内容关键词为：政策论文,探析论文,海战论文,高职论文,可行性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G71 文献标志码：A 文章编号：1674-2311(2015)9-0042-08 新一届政府特别重视改革的顶层设计，力图理顺政府、市场和社会的关系，强化市场在资源配置中的决定性作用，着意扶持和培育社会的自主力量和秩序。这样的改革思路体现在国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》(以下简称《决定》)中。《决定》明确提出鼓励各类主体举办职业教育，鼓励行业发挥协调、引导、服务的职能，政府通过授权和购买服务的方式扶持行业组织和院校等。某种意义上，这种改革可以看做是新公共管理理论在中国的实践。政府提供公共服务的方式由“制造”转向“购买”，为市场力量培育和壮大提供了契机，也对转变政府职能、改善监管方式，提升现代治理能力提出了挑战。 其中，《决定》中有关发展民办职业教育的表述因前所未有的创新性和突破性更引人关注，《决定》明确提出“创新民办职业教育办学模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育；探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。社会力量举办的职业院校与公办职业院校具有同等法律地位，依法享受相关教育、财税、土地、金融等政策。健全政策补贴、购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度”。[1]鲜明倡导产权多元化及经济激励的表述很容易将其与2003年教育部关于促进独立学院快速健康发展的决定联系起来，[2]也容易将其与独立学院在随后的发展过程中饱尝产权多元化的困境联系起来，质疑这种顶层设计究竟是一种理想导向的政策，还是真正能促使高职教育大发展的蓝海战略呢？ 从国际比较角度看，不同国家的教育体系对高职教育对象的资格(有无工作经验)、教育主体资格(高职院校或是企业)、教育形式(全日制与非全日制)、教育类型(学历教育与非学历教育)、教育经费(政府、企业、受教育者)、机构性质(营利性与非营利性)等要素的组合形式非常不同，因此形成的办学体制也就存在着很大差异。相对来讲，我国高职教育的办学体制较为僵硬，缺乏灵活性和多样性。目前的高等职业教育由学历教育与非学历教育两部分构成，学历教育主要是由非营利的全日制高职院校承担，接受职业教育的学生基本上没有工作经验；非学历的职业教育，则主要是由所在工作单位或社会上的营利性机构承担。国务院关于职业教育发展的相关规定对现有的体制会有什么样的冲击呢？是否会实现职业院校数量较大增长呢？ 本文认为如果将新的办学形式的创新寄托在目前的民办非营利全日制学历高职教育的部分，政策可能会失败或收益甚微，新的政策相对于目前这种组织形式而言是一种脱离实际的理想导向，但如果把创新办学形式寄托在营利性的非学历性的高职教育部分，则政策效果可能会比较显著，这种政策设计有可能成为蓝海战略。判断创新政策在民办非营利全日制学历教育高职院校领域属理想导向的主要依据是此种类型的民办高职院校在现有的教育对象(主要通过高考招生的全日制在校学习学生)不改变的情况下的发展现状、潜力与趋势，在现行财税政策没有发生重大改变的框架下可能的办学者的兴趣与动力以及考虑到中职毕业生升学幅度大增，财税政策上加强政府补贴和购买等政策变量发生变化的情况下此类高职院校的增长情况。 一、作为理想导向的办学形式创新政策 1.民办非营利全日制学历教育高职院校的发展现状与发展潜力 我国民办非营利全日制高职院校的发展现状可从与公办高职院校相比的竞争力、在高职教育体系中所处的地位以及未来的发展潜力等方面进行分析。 (1)民办职业院校的竞争力普遍较弱。我国民办高职教育的发展很不平衡，尽管有些民办高职院校在全国很有名气，在高职培养模式改革方面走在全国前列，如苏州工业园区职业技术学院就是100所国家级高职示范校之一。但这毕竟是凤毛麟角，苏州工业园区职业技术学院到目前为止仍是国家示范校中唯一一所民办高职院校。从整体上看，与公办职业院校相比，民办高职院校的实力还是相对较弱的，无论是硬件，还是软件，都是如此。硬件方面，民办高职院校的专业实训条件普遍较差；软件方面，师资力量不足、不强，且流失率高，难以形成技术技能的沉淀。从所办专业看，民办高职院校虽然专业办得不少，但集中度不够，办学资源相较于公办高职院校而言过于分散；民办高职院校的专业设置变化很快，这虽然有利于这些院校捕捉市场变化，但难以形成有效的积累；且大多数专业集中在成本低、投入少、调头快、市场面宽的专业上，专注于投资大、周期长的工科专业的民办院校相对较少，这使得在为建设制造业大国提供高技能技术人才方面，与公办高职院校相比，民办高职院校在整体上难以起到顶梁柱作用。在国家社会经济发展需求紧缺但面又窄的专业上，民办高职院校的竞争力也明显不足，因为民办高职院校的竞争力弱同其经费来源有很大关系。普遍情况是，民办高职院校的举办者主要负担校园基建投入(也有相当多的民办高职院校是靠学费抵押从银行贷款开展校园基建)，学校的运行经费主要靠学费维持；另外，民办高职院校普遍难以吸引到优秀师资也同当前的人事制度有很大关系，特别是民办高校被界定为民办非企业法人，教师退休后享受的是企业的养老待遇。 民办高职院校的竞争力弱最直接的还体现在招生市场上。在高校生源不断萎缩的情况下，民办高职院校首当其冲。福建省民办高职院校有20多所，超过该省高职院校总数的40%，但在2013年就有6所民办高职在校生只有两三千人，其中有的每年招生只有几百人，甚至是一二百人，这些民办高职院校连维持下去都困难。江苏允许高职院校实行注册入学，无论是主动或者无奈之下实施注册入学政策的都主要是民办高职院校。从学生报到率看，相对于公办高职院校，民办高职院校报到率普遍较低。 (2)民办院校在高职等级体系中的边缘地位。从数量上看，到2013年6月，我国高职高专院校有1321所，其中：公办院校996所，民办院校325所，[3]民办高职院校所占比例只有四分之一。从民办高职院校在不同省份的发展看，绝大多数省份的高职教育是以公办为主，民办高职院校所占比例不超过一半，甚至在多个省份没有一所民办高职院校。截止到2013年6月份，西部省份民办高职院校占各省高职院校百分比的平均值是17.7%；中部省份民办高职院校占各省高职院校百分比的平均值是22.1%，而东部省份民办高职院校占各省高职院校百分比的平均值为27.7%，全国平均为22.5%。[4] 从高职教育体系构成看，在过去十年间，国家在高职教育领域投入大量资金，中央政府主要是通过财政专项来带动高职院校发展，如基础能力建设项目、示范引领项目、学生资助项目、综合奖补项目等，其中影响较大的是被称为高职院校“211”工程建设的项目，即国家示范校(100所)和骨干校(100所)建设计划。目前，高职教育的等级体系已经构成，即国家示范校、国家骨干校、省级示范校、省级骨干校、普通高职院校。民办高职院校挤入国家示范校的只有一所，挤进国家骨干校的也寥若晨星。从高职院校举办者的背景看，除民办高职院校由社会力量举办外，公办高职有中央部委举办的、央企举办的、有省级政府举办的，也有地市级，甚至区县级举办的高职院校，不同层级举办者所举办的高职院校覆盖的地理范围和行业范围差异很大，它们发挥的功能也有很大不同，得到的政府资助和支持力度也不一样。民办高职院校的地位要靠自己争取，但整体上处在等级体系的边缘位置。民办高职院校在职业教育体系的低端和边缘地位最突出的体现是在招生环节，并在很大程度上被招生环节制度化了。目前我国多数省份高职院校招生在高职层次的招生上还有“一专”和“二专”的区分，通常，公办高职属于“一专”，民办院校则被划为“二专”。按照招生顺序，民办高职院校招生的生源质量从分数来看自然又是最低的。 (3)民办全日制学历高职教育发展潜力有限。要实现民办非营利学历教育的高职院校数量增长、规模发展，还必须从适龄人口变化趋势留给这一部分院校的生源空间与潜力进行分析。我国民办高职院校大多数主要是在满足高等教育大众化的需求，在这方面与公办高职院校进行着激烈竞争，并受到后者不断的挤压。随着学龄人口下降，到2020年要实现高等教育毛入学率40%的国家教育中长期发展与改革规划所设定的目标，[5]每年的招生增量用来满足公办院校的增长需求都还不足。换句话说，如果民办高校竞争力不能改变的话，随着生源下降，民办高等教育的增长潜力是有限的。从现实看，民办高职院校近几年生源下降的速度和幅度较快，一些民办高职院校已经面临着是否关门的问题了。随着公办高职院校生均拨款的落实，并不断地提升，公办高职院校相应的办学实力会不断增强，公办高职院校在满足群众的高等教育大众化需求方面的能力也越来越强，那么留给民办高职院校的空间就会越来越小。 (4)民办高职院校独特优势的发挥及其限制。在公办高职院校能够满足高等教育大众化需求的情况下，民办高校如何定位自己？《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确民办高等教育的独特作用在于体制机制创新与改革。[6]目前国内发展较好的民办高职院校在这方面的探索力度是很大的，取得了很多经验。与公办高职院校相比，民办高职院校确实有着独特的体制与机制上的优势，如在专业设立与人事制度上，公办院校因为要考虑教师安置问题，在专业转设上顾虑较多；在与企业的校企结合方面，民办高职也具有决策灵活和受制约因素较少的特点，而公办院校常常会陷入通识教育和技能教育的平衡中。但是，从现实情况看，民办高职院校要发挥这些独特优势是有条件的，比如在经济发达地区，本身起始条件好，能够以高收入吸引企业有经验的中高级技术技能人才，形成良性运行；在经济欠发达地区，许多民办高职院校往往会陷入恶性循环中。 2.生源拓展是否能够带来高职院校大规模增设的需求 上述分析含有一个重要的假定，即高职院校的生源主要是来自参加高考的高中生，而且全日制教育是获得高职学历教育的唯一形式。《决定》中提出“健全对初中毕业生实现中高职贯通培养的招生考试办法”、“适度提高专科高等院校招收中等职业学校毕业生的比例”、“逐步扩大高等职业院校招收有实践经历人员的比例”。高职院校既可以录取参加高考的普通高中生，也可以录取中职生，此外还可以从在职人员中录取。从教育部等部委的《现代职业教育体系建设规划(2014年-2020年)》(以下简称《规划》)看，这些措施旨在“拓宽高等职业学校招收中等职业学校毕业生，应用技术类型高等学校招收职业院校毕业生通道，打开职业院校学生的成长空间”，在某种意义上是建立了两类学校、两类升学体系。“增加非全日制职业教育在职业教育中的比重，发展工学交替、双元制、学徒制、半工半读、远程教育等各种灵活学习方式的职业教育。通过改革学制、学籍和学分管理制度，实现全日制职业教育和非全日制职业教育的统筹管理”。具体量化目标是：专科层次职业教育要在2012年在校生964万的基础上，2015年达到1390万人，到2020年增长到1480万，高职院校招收有实际工作经验学习者比例由2012年的5%，增长到2015年的10%，到2020年增长到20%。[7] 如果按照中招规定的普职比大体相当的比例计算，除大多数中职生会升入对应的高职院校就读外，高职院校还可以招收在职人员以非全日制形式就读。从理论上看，生源可能大大扩增。这样的规模是否能够带来高职教育的需求大大膨胀，从而需要大量增设高职院校呢？以现有高职院校数量看，2013年，全国的高职院校数达到1300多所，校均规模在7000多人，2015年比2012年增加400多万学生，到2020年增加数在500万左右。以现有学校规模看，每所学校在校生数再增加3000多人，校均规模达到万人。对于这样的规模，现有高职院校校园是能够容纳的。 另外，考虑到其他因素，全日制在校学习的学生可能最终达不到万人规模。这是因为在这些学生中，非全日制学生在增多，2015年占在校生的10%，2020年就要达到20%。此外还必须看到两方面因素：一是高职院校除非生源出现危机，否则并不会很情愿地大幅度地增加中职生比例。这是因为在不少高职院校看来，中职生的文化基础较弱，没有养成很好的学习习惯，在管理上存在难度。第二个问题就是即便放开了中职升入高职的通道，又有多少中职学生会读高职院校呢？本课题组2014年6月在重庆调研发现，中职生的升学通道并不是没有，而是许多中职生毕业后就直接就业了，对进一步读高职并没有很强的意愿。[8] 综合上述因素看，职业教育升学通道打开后，高职教育人数会出现大规模增长，最终迫使高职院校数量大幅度增长的假定是有问题的。实际上在许多经济发达地区，当地学生在当地高职院校就读的人数已很少，如天津高职院校的学生有70%以上是来自外省，在苏州高职院校中，苏州本地学生就读的比例不到20%。 3.办学形式创新是否能促使非营利高职院校数量增长 (1)可能的办学主体的兴趣与动力。从《决定》看，创新办学形式的目的在很大程度上是增进高职院校数量的发展。但是正如前面分析的，在现有生源情况下，主要招收通过高考录取的全日制高职生，可增长的潜力不是很大。经过十多年发展，我国高职教育已经形成了多元办学体制，这种体制在尽可能地把有意愿、有资格、有能力和有资源办学的相关方聚拢起来，扩大办学资源，做大高职院校规模。如举办者有中央部委、央企，省级政府或省委办局以及一些由委办局转制成的大型国资企业，甚至还有地市级政府，区县级政府，此外还有社会力量办学，目前这种体制已处在稳定状态。 现实中，多元办学体制出现的问题在于有些举办者受制于自身财力，或者受制于某些法律或政策限制，难以持续地支持所举办的高职院校，而使这些高职院校发展受到很大影响。典型的是一些中央相关部委转制而成的央企所举办的高职院校，因为对央企的考核主要是利润，再加上央企尽管有雄厚资金却没有相应渠道向举办的高职院校拨款，这些高职院校难以落实生均拨款；这些高职院校为了自身发展，也已实现了面向社会、面向市场办学，针对所在行业和企业所办的专业数量大大缩减，毕业生留在举办者所属企业的比例大大减少；这些企业所需的人才也更多地可以通过市场进行招聘，某种程度上也使这些央企降低了对所举办企业进一步加大投资的动力，省属国资大企业也有类似问题。因此，尽管教育部等部委在《规划》中提出“鼓励企业举办或参与举办职业院校，到2020年，大中型企业参与职业教育办学的比例达到80%以上”，[9]但是参与办学并不等于举办，如果大中型企业资助高职院校的经费渠道不能畅通，这些大中型企业很难有较高的积极性举办新的高职院校。 在省一级，一些缺乏行业支撑的具有某些政府职能的社会团体所举办的高职院校处境也不理想，如省科协、团委、妇联举办的高职院校往往会出现这种情况，近些年这类高职院校已有不少移交到省教育厅。从民办高职院校这几年的增长看，社会力量办学的积极性普遍不高。相对来讲，对举办高职院校有积极性的是中央的相关部委或省一级的政府，如国家民政部、安全生产监督总局、水利水电等部门对办学比较有积极性。对财力较为雄厚的省级而言，教育部门愿意接受一些其他行业办学难以为继的高职院校；一些有财力的地县市也对建立高职院校有积极性。但从总体上看，经过多年发展，高职院校数量已接近饱和，甚至出现过剩，出现生源不足而难以维持的情况，在这样的情况下，难以有更多的对办学有兴趣和意愿的主体出现。 (2)新型办学形式是否能够摆脱基本体制限制或陷阱。目前，公办高职院校的整体办学质量要好于民办高职院校，这里面既有公办院校办学历史比较长的缘故，也因为公办院校在一些基本体制上占有独特优势，如教师拥有事业编制，学校办学经费有生均拨款作为保障，招生安排上能比民办高职院校靠前录取。这些体制上的优势并不是靠创新办学形式就可解决的。 尤为重要的是，创新民办高职办学形式的探索主要是在股份制、混合所有制以及可以根据办学要素的投入而获得相应的权利方面，这些探索直接涉及办学者是否可以营利或者取得合理回报的问题。而这正是独立学院以及普通民办高校在过去十多年发展中最大的纠结点，这一问题直到现在仍没有得到很好解决，既影响了民办高校现代治理结构的形成，也影响到了各级政府，尤其是省级政府公共财政资金对民办高职院校的支持。基本的财税政策框架不清晰会直接影响办学主体的意愿和兴趣。从《规划》看，已很明确地要对民办职业院校进行分类管理，在这样的管理制度下，激发举办者或办学参与者积极性的经济利益如何能够得到制度上的保障尚不清晰。 4.创新办学形式与办学活力激发——在院系层面与培养过程中的混合制 将《决定》和差不多同时发布的《规划》结合起来就会发现，创新民办职业院校办学体制的主要目的可能不是为了增加高职院校的数量，因为在关于高职教育布局方面，《规划》明确提出“新增高等职业学校主要向中小城市布局”。高职院校如果坐落在中小城市，就意味着其辐射能力大大减弱，其对生源的吸引力减弱。社会力量、大中型企业很难对在中小城市设立民办高职有兴趣，而中小城市是否有足够的财力支撑起职业院校的健康持续发展是令人质疑的。那么，强调创新办学形式的目的在哪里呢？将《决定》与《规划》结合起来，发现主要的目标可能是为了改造公办高职院校办学活力不强的现象。在《规划》中有这么一段话：“创新民办职业教育办学模式。支持发展一批品牌化、连锁化和中高职衔接的民办职业教育集团。积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育，探索发展股份制、混合所有制职业院校。开展社会力量参与公办职业院校改革建立混合所有制职业院校试点，允许社会力量通过购买、承租、委托管理等方式改造办学活力不足的公办职业院校。鼓励民间资本与公办优质教育资源嫁接合作在经济欠发达地区扩大优质职业教育资源。鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院。允许社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利，探索在民办职业院校实行职工持股。鼓励专业技术人才、高技能人才在职业院校建设股份合作制的工作室。”[10] 这段表述通过举例的方式对合作、股份制、混合制等概念的操作有了进一步说明，重点是在引入社会和民办力量改造公办职业院校。改造公办高职院校可以有不同层次，既可以是在院校层次，也可以是在院系层次、专业层次或某些培养过程上。从现实看，因为存在着体制上的障碍，难度较大，在院校层次上发生的学校性质改变的现象还不是很多，但在院系层次、专业层次或培养过程的某些环节上发生的变化已经非常普遍。不少公办高职院校将一些专业，或者是一些学院同一些当地主导性企业进行合办，或者是与地方政府合办。有的高职院校同从事职业教育的培训机构合作，还有一些企业开始将国外发达国家的职业标准做成相关课程，然后将这些课程卖给国内高职院校，也有一些国内的高职院校在某些方面存在着师资力量匮乏的情况，将一些课程或者是一些专业的大部分课程，或者是将某些专业外包出去。对高职院校来讲，这种形式是外包；对企业而言，则可以看做是承包。这样的模式在浙江等省份普遍存在，这种形式在民办院校也有不少实践。 可以说，这种形式的混合制有着广泛的实践基础。较为普遍的是聘请兼职教师，给予兼职教师课时费，让兼职教师承包一门课的讲授；以学费分成的方式与企业合办二级学院或某个专业等。一些公司在校内设立车间，投入设备和人力，既进行生产，又给高职生实训的机会，也可以说是参与了办学。还有一些大公司在一些高职院校合办培训学院，或者干脆将公司的培训中心放在学院中，这对于公司来讲也是一种外包形式。在高职示范校中广泛流行的订单式培养也可以看做是学校和企业合作办学各取所需的形式。 二、作为蓝海战略的办学形式创新政策 从民办非营利全日制高职院校的发展现状、未来的发展趋势以及相关的基本制度约束看，如果指望创新办学形式而重新掀起大办民办高职院校的高潮，则是过于理想化了，会重蹈独立学院之覆辙；但是如果放开高职生的就学资格、放开职业教育提供主体的资格，鼓励营利性学校或培训机构从事非全日制的高职学历教育，则很有可能会出现高职院校数量井喷的现象。从国际上看，高职教育并非仅仅是全日制的，无论是欧洲国家或者是美国，都有不少在职人员接受高等学历教育；从提供高职教育的机构看，欧洲老牌工业国家有不少或依托学校或依托企业，或者由这两者合作提供职业教育；在美国，近些年，营利性学历高等教育蓬勃发展，许多在职人员在接受相关的职业教育，其中有不少专业的设置是以就业为导向的。 在我国，在职业教育领域开展营利性学历教育有着更大的空间。这是因为职业教育有职业标准相参考，课程标准化程度较高；专业设置、课程内容的效果容易在工作中得到验证。在我国，因为普通高校的教学与工作实践要求不衔接，在高校和企业之间活跃着一批培训机构，这些机构基于工作实践的要求开发课程、培训学生，然后帮助学生找到适宜工作，帮助企业找到实用人才，实现毕业生与企业之间的匹配。另外，在一些大的企业，特别是科技含量高的大企业，为了培养企业实用的人才，也纷纷开办了企业大学。这些机构完全有能力、甚至有很强的动力转为营利性高职院校。 这些职业培训机构要转为高职院校遇到的政策门槛即是国家对高职院校设置条件的规定，如生均校园面积、生均图书数、专职教师所占比例等。要使这些企业的或者是介于学校和企业之间的职业性培训机构转化为培养高职的院校，就需要对相关的设置要求进行修改，甚至还要探讨对这些学校的教学评估和监管是由教育主管机构负责，还是由行业组织承担。如果这些要求不能放开，仍然以非营利的高职院校的设置标准要求这些营利性职业培训机构，那么即便这些营利性教育机构能够从事学历教育，其发展也会步履维艰的。从美国经验看，因为营利性高校在办学条件方面大大放宽，这些高校可以充分依托和发挥非营利高校、企业和社会的闲置资源，其办学成本可大大节省，学费标准并不一定非常高，因而吸收了相当多的低收入家庭的在职工作人员，如黑人群体和妇女群体等。[11]实际上，随着网络课程和网上学习技术的进一步普及和发展，营利性高职院校发挥的舞台可能更大。 除修改设置条例之外，要真正创新高职教育的办学形式，让高职教育无论是在机构数量，入学人数以及培养训练方式上有重大突破，可能还有必要恰当地设计办学形式同相应的权益诉求及相关的财税政策之间的关系。 1.创新办学形式对分类管理形成的挑战 《决定》在提出创新办学形式的同时，对办学主体的相关权益以及政府的扶持政策给予了明确。但现实中，办学形式可以是各样的，办学主体权益诉求或安排也是多样的，政府的财政优惠扶持政策也有许多类型。相对而言，《决定》中的政策表述还是比较笼统、模糊的，办学形式、权益诉求和财政优惠扶持政策之间的关系如果不能清晰界定，会直接影响举办者和参与办学者的预期。为鼓励社会力量办学，最重要的是能够给予办学者或参与办学者一定的利益，能否在举办者取得的利益同政府的相关优惠扶持政策之间保持平衡则是焦点。如前所言，这一问题已经困扰着独立学院和普通民办高校长达十多年，甚至一二十年。近些年民办高等教育研究界或实践界渐趋一致的看法是实行分类管理：即对举办者追求营利目的的院校实行工商登记，照章纳税，可以享受一定的补贴和优惠；对追求非营利的院校实行事业单位注册办法，但在享受财税优惠政策方面还要进一步区分是要求合理回报和不要求合理回报两类，对不要求合理回报的民办高校，完全按照公办高校一样对待，对要求合理回报的高校享受的财税待遇则要低于前者。 《规划》明确提出开展分类管理试点，如果营利性高职院校完全按照企业看待，其办学形式可以是各种各样的：独资、合资、合作；股份制或混合制，相关的办学参与者从中取得相应的经济利益是无可非议的；甚至可以在民办职业院校中实行职工持股，这些都可以作为企业的商业行为处理。但在非营利高职院校中，如何理解不同的办学形式、不同办学者利益诉求的问题呢？因为非营利的性质已在很大程度上约束了举办者和办学者的行为，那么非营利民办高职院校的办学形式如何创新呢？换句话说，独资、合资和合作的形式，股份制、混合所有制形式是否会影响到高职院校的营利与非营利的性质呢？允许“以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并分享相应权利”是否会影响学校的营利与非营利的性质呢？在非营利高职院校中是否允许员工持股呢？这些问题都需要进一步厘清。 2.可能的解决之道：优惠扶持政策与高职院校分类分项的经济行为 要解决优惠扶持政策的落实问题，首先仍应遵守营利与非营利高职院校分类管理的基本框架；其次，针对非营利高职院校办学形式创新对财税优惠扶持政策上的挑战可以分两方面：首先是明确办学形式与权益安排的关系；其次要明晰整体的学校性质和具体的办学行为之间的关系。 《决定》提出创新民办高职院校办学形式，鼓励采取独资、合资和合作形式举办高职教育。所谓独资、合资和合作只是就出资形式而言，举办者出资形式同举办的高职院校究竟是营利还是非营利性没有必然关系；同样，高职院校的股份制和混合制并不必然同学校的营利与非营利有关。如果举办的高职院校是非营利的，出资的差异很大程度代表的是不同举办者的地位、责任以及发言权和决策权的大小。如果举办者出资最终是为了营利则就另当别论。在公办高职院校被追求营利的公司所承租、委托管理的情况下，学校性质是否变化则要看承租方、委托管理方与公办高职院校的主管方签订的协议而定，一般情况下其非营利性质不发生变化，而在被追求营利的机构所购买的情况下，其性质通常就会发生变化。 学校性质是非营利的并不意味着学校局部在与社会合作中不允许合作者获益。如企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院，企业当然可以从中获得经济利益，甚至是学费分成；社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与办学也可以允许其获得相应的经济利益。专业技术人才、高技能人才在职业院校建设股份合作制的工作室，也可以从中获取经济利益，这些都不影响学校整体的非营利性质。因此，作为整体的院校仍应享受其他公办院校一样的待遇。这就同公办高校采取类似形式，如与企业合办二级学院，或与艺术大师、技能大师在学校内设置工作室的性质是一样的。 另外，政府的财政税收等优惠与扶持政策还应该与具体对象和内容联系起来考察，如给予学生的助学金和国家贷款，应该对接受学历教育的学生一视同仁，无论这些学生是在要求合理回报或不要求合理回报的非营利性高职院校，或是在营利性高职院校，都应该享受到国家贷款助学资格；高职院校所在地鼓励高职生在当地的政策，如按照毕业生在当地就业的数量来获取相应补助的政策应该不分营利与非营利高职院校；鼓励高职生拿到国家资格证书而实施的补助政策也不应该区分学校的类型。 《决定》在财税方面强调了对民办高职院校实施政府补贴和购买服务。《民办教育促进法》虽然提出地方政府应向义务教育阶段提供学额的民办学校购买服务，但这样的政策并没有惠及非义务教育的高等教育阶段。实践中在这方面有较大突出的是重庆和上海，其中重庆已经在按照公办高职院校的一定比例给予民办高职院校生均拨款；上海虽然在名义上没有实行生均拨款，但给予民办高职院校的专项较稳定，某种程度上也是可以视为实施生均拨款。但这两个地区在向民办高校拨款时都附有相关条件，其中上海加强了对民办高校治理规范化和财务方面的监督审计，被认为是以钱买机制的典型。 三、总结与讨论：方案选择与政策路径 《决定》是我国高等职业教育发展的纲领性文件，该文件虽然对职业教育体系做了顶层设计，但在具体领域却存在着笼统、模糊之处，难以操作，尤其体现在民办高等职业教育领域，对创新民办职业教育办学形式的目的讲述得不清晰，对办学形式、权益安排以及财税优惠扶持政策之间的关系表述含混。 本文结合我国民办高职教育的发展现状、发展潜力及相关的制度框架，认为如果创新办学形式只是在于激励创办更多的非营利全日制学历教育的民办高职院校，则效果难以达成，相关政策会沦为理想导向，变成空中楼阁；如果办学形式的创新主要在于激发公办院校的办学活力，则主要是将院系层次、专业层次或具体培养过程的一些环节的实际做法合法化和普及化，创新意义不大；如果是重点想激发院校层次的重组，这种作用的发挥要取决于对举办者的激励程度。如果要打破目前高职教育的垄断和监管局面，重组教育对象、办学资格、学历类型、教育形式并辅之以相应的财政工具，可能会激发营利性民办高职院校的激增，使我国高职教育体系变得灵活、多元、便利、有弹性，《决定》中的相关政策在这个意义上讲有可能是发展高职教育的蓝海战略。本文所讨论的营利与非营利领域职业教育的政策需求、管制手段调整、财政工具使用以及不同的政策风险可汇总成表1，以便清晰地勾勒出创新政策的实施路径和可能的效果。