中国农民负担有多重——农民负担数量及减负办法研究，本文主要内容关键词为：农民负担论文,中国农民论文,负担论文,数量论文,办法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是个农业大国，即使经过20余年改革开放的大发展时期，到2001年仍然有62.34％的人口居住在农村，36513万劳动力从事农业生产，占全社会从业人员总数的50.0％，农业增加值占国内生产总值的15.23％（注：国家统计局：《中国统计年鉴（2002）》，第52页、93页、118页，中国统计出版社2002年版。）。回顾20余年的改革和发展，农业和农村的发展既取得了惊人的成就，但是前进中时不时会遇到这样那样的问题和隐忧。90年代以后农民负担问题日渐突出，成为“三农”问题的一个焦点。农民负担苛重不仅仅是一个单纯的分配问题，它还限制了农民发家致富的手脚，打击了农民创业的积极性，直接关系到农村的可持续发展。这几年农业增长缓慢，农民收入增长目标落空，与此问题不无关系。实际上，中央非常重视农民负担问题，并且相继采取了一系列政策措施加以解决，只是因为种种原因一直没有取得显著成效。人们对农民负担问题的认识也在不断深化，1998年以来，已经不再简单地将农民负担苛重的原因归结为农村基层干部工作作风和方法不当，而是开始将眼光放大到农村的税费制度和政权建设上，解决农民负担问题的注意力转移到财政方面，在硬性规定农民负担不得超过农民家庭年人均纯收入的5％之后，中央出台的政策措施也开始将重点转向制度建设，这是很大的进步。费改税就是这种努力的代表。目前关于农村费改税的试点已经从县级试验扩大到整个安徽省的试验，无论是政府还是民间，都寄希望于通过费改税从根本上解决农民负担苛重问题，理顺农村基层组织与农民的关系。经过近几年的试点，农村费改税改革取得了一些成绩，积累了一些有益的经验，但是也遇到了不少困难和问题，至今还不能在全国范围内推广。本文拟从财政的角度重新检讨农民负担问题，对包括农村费改税在内的解决方案做出评估，并给出相应的政策建议。
一、我国农民负担有多重
认识和解决农民负担问题，首先需要弄清楚农民负担到底有多重。我国农民负担重，对此一般是没有异议的，但是，农民负担到底有多重？却是见仁见智，至今没有定论。农民负担一般包括农业税、乡统筹与村提留、劳动积累工与义务工等合法和较为正规的负担，以及各种行政事业性收费、摊派、集资、罚没等向农民收取的款项，这些负担有的是合法的，有的是巧立名目的，有的则完全是非法的。无论合法还是非法，都是不正规的农民负担。这些还都是显性的农民负担，我国农民负担的另一种形式是工农业产品交换的“剪刀差”，“剪刀差”给农民带来的是隐性负担，这种负担在人民公社时期最为明显。国家法律、法规明确规定的农业税、乡统筹和村提留、劳动积累工与义务工负担在很大程度上具有类似税收的固定性特征，一般比较容易测度，但是，各种行政性收费、摊派、集资、罚没等向农民收取的款项则无论合法与否，都比较随意，伸缩性比较强，而且很不正规，收入记录也很不完整，所以很难测度。至于工农业产品价格“剪刀差”，本来就是一种理论结论，到底造成了多少农民负担，更是莫衷一是，不同的参考指标和不同的测度标准都会产生出差别悬殊的结果。另外，统计资料的不完整和统计指标的变化也是造成农民负担度量困难的重要原因。
在本文，我们打算对农民负担进行重新测度，虽然不能从数量上准确、完整地计量出农民的全部负担水平，但是，我们希望在现在可以得到的数据资料基础上尽可能避免猜度和假想，以及感情因素的影响，更加接近真实地度量和反映农民负担的实际状况。我们认为，农民创造的国内生产总值与农民家庭实际得到的可自己支配的国内生产总值之间的差额就是对农民负担绝对数的准确度量，这一差额与农民创造的国内生产总值之间的比率就反映了农民负担的实际水平。
本来，我们打算用农村地区国内生产总值（综合考虑农民进城收入）代表农民创造的国内生产总值，可是由于找不到农村地区国内生产总值数据，只好专门考察第一产业的农民负担情况。这样做虽然有诸多不便和不妥之处，比如农民家庭占有的国内生产总值既有来自第一产业的增加值，也有来自第二和第三产业的增加值，农民负担是一个整体，纳入农民家庭的统一预算之中。但是，因为第一产业是农民收入的主要来源，在农民负担问题比较突出的经济不发达地区更是如此，而且农业是我国国民经济的基础，研究农业中的农民负担问题具有特殊的意义，所以，这样处理还是比较合理的，能够在相当大程度上反映农民负担的整体情况。当然，非农业负担也很重要，特别是各种收费、摊派、集资、罚没等在农民负担总量中居于十分重要的地位。我们将在考察第一产业农民负担之后再进行探讨。
我们将自己的测度标准和对改革开放以来的农民负担进行测度的结果列在下表中。其中农民负担率理论值（第一产业），表示的是第一产业增加值与全国农民家庭纯收入中来自第一产业的部分之间的差额和第一产业增加值的百分比。从下表可以看出，改革开放以来第一产业的农民负担率即使是最低点的1985年仍然超过了5％，为5.22％，低于15％的年份只有1978年、1980年至1985年、1987年、1990年，低于10％（传统上认为比较合理的什一税）的年份只有1982年、1983年和1985年，1992年以来这一比率均在20％以上，并且只有1992年和1997年低于25％，1999年以来由于农产品价格下降幅度相对较大等因素的影响，这一指标更是增加到30％以上的高点，2001年达到36.55％的水平。第一产业农民负担绝对值2001年更是达到每人671.10元的高水平，比1997年净增250.54元，而这段时间恰恰是全国物价水平持续下降的时期。由于国民经济形势不利，这几年农村居民来自非农渠道的收入也大受影响，第一产业农民负担的大幅度增加基本反映了农民负担整体情况。所以，这几年农民负担问题日益突出也就不奇怪了。
我国农业和农村经济发展最快的1978—1984年恰恰是改革开放以来农民负担最低的时期，第一产业农民负担率只有1979年为19.40％，其它年份均低于15％。当时我国农村实行家庭联产承包责任制改革，人民公社组织生产经营的职能实际上基本取消，与之相对应的农民负担也跟着取消了，同时乡村机构和人员继续保持了人民公社时期的水平，加上国家采取了一系列促进农业发展的政策，如提高农产品收购价格，农民负担得以保持在比较低的水平上。农民负担轻，农村经济发展快，并因此为整个改革和发展事业创造了良好条件，这一经验非常值得我们重视。
以上讨论还仅限于改革开放时期的纵向比较，如果我们将1978年以来的国家财政收入水平作为参照则更有意义。
表面上，以农业务税占第一产业增加值百分比表示的农业税名义负担率始终保持在比较低的水平上，只有2000年和2001年突破了3％的水平，其他年份均低于3％，有相当一部分年份甚至不到2％。农业务税因为属于正式的税收，比较规范，而且长期以来国家对于农业税遵循的是轻税和稳定负担的原则，对农业实行“轻徭薄赋”和“增产不增税”政策，全国农业税收任务确定后，不随农业生产的发展而增加，而是在一定时期内稳定在一个水平上，从而把农业生产的增量部分全部留给农民。可以说，农业税是我国各项农民负担中执行得最好的一项，农民对以“皇粮”为载体的农业税负担一般也没有生出太多的怨言。
然而，从下表可知，第一产业的农民负担水平远远高于单纯的农业各税带来的名义负担。国家财政预算收入占GDP比重和国家财政预算内收入、预算外收入总计占GDP比重是衡量我国宏观税赋水平的两个重要指标。下表显示，1986年以后第一产业的农民负担水平与国家财政预算收入占GDP比重越来越接近，从1991年开始迅速超过国家财政预算收入占GDP比重，到差距最大的1994年、1995年前者已经相当于后者的2.6倍以上，2001年前者仍然相当于后者的2.14倍。1993年以来，第一产业农民负担水平甚至超过了国家财政预算内、预算外收入总计占GDP的比重，并且差距呈逐年扩大趋势。1994年、1995年前者几乎是后者的2倍，到2001年前者仍然比后者高出16个百分点以上。这说明90年代以来我国第一产业农民负担的实际水平已经赶上甚至大大超出了整个国民经济的宏观财政负担水平，国家当初确定农业税负担时的“轻徭薄赋”和“增产不增税”政策目标实际上是落空了，农业这一国民经济的基础产业和脆弱产业不但没有在税费负担方面享受到特殊的优待，相反却大大超出国民经济的宏观财政负担水平和其它产业部门的税费负担水平。农民负担不可谓不重！
农民负担实际水平测度
注：农民负担理论值（第一产业）=[第一产业增加值-（农民家庭人均纯收入×乡村总人口）]÷乡村总人口，表中数据为当年价；农民负担率理论值（第一产业）=[第一产业增加值-（农民家庭人均纯收入×乡村总人口）]÷第一产业增加值×100％；农业税名义负担率=财政农业各税收入÷国内生产总值×100％。
资料来源：国家统计局：《中国农村统计年鉴（2000）》，第12、15、17页，中国统计出版社2000年版；国家统计局：《中国统计年鉴（2002）》，第52页、93页、265页、266页、272页、343页，中国统计出版社2001年版。
实际上，这里所论的农民负担，还没有算上工农业产品价格剪刀差所造成的隐性农民负担，以及农业税征实或变相征实中国家收购价低于市场价给农民造成的经济损失，这两类损失数量是相当大的。单就国家粮、棉、油收购中的牌市差价，每年就使农民增加负担200亿元左右。最近几年农民负担问题引起社会各界重视，为了增加农民负担的隐蔽性，避免可能的矛盾和批评，一些地方乡村两级组织仅仅依靠擅自搭车增加农民交售任务，然后全数拿走农民销售款，就能完成国家规定的农民负担征缴任务还绰绰有余。虽然按照国家政策规定，农民按照合同规定交售，农民完成交售任务取得的销售款必须立即直接支付给农民个人，但是，这一政策并没有很好地加以贯彻，农民拿到的合同并非平等的市场主体之间平等协商达成的，而是被动接受的。具体到每个农户，合同规定交售多少农产品，由乡村两级掌握，并无定数，乡村两级也可方便地截留交售所得款项。粮、棉、油等农产品收购部门需要依靠乡村两级组织的力量督促农民即时完成国家收购任务，加上这样做对收购部门也有利可图，如可以分润一部分牌市差价款，当然不能有力地抵制乡村两级组织的要求。我国政府粮食部门自1992年、1993年废除粮食统销制度以来出现几千亿元的亏损和财政挂帐，乡村两级组织和粮、棉、油收购部门的这种不适当关系是其中的一个重要原因。
即使考虑了“剪刀差”和农副产品收购政策因素，也仍然存在对农民负担估计的遗漏问题。在农民可以支配的家庭纯收入中，支出项包括生产投入和生活消费，在实现生产投入和生活消费过程中，并不仅仅是市场公平交易在起作用，农民仍然要承受很多的不合理负担。乱罚款、乱收费、乱摊派的相当大一部分需要从农民家庭纯收入中支付。用农民的话说，“头税轻，二税重，三税是个无底洞”，这里的“三税”即指“三乱”负担。这样，剩下真正归农民支配的家庭纯收入就很有限了，许多贫困地区的农民家庭实际处于负债边缘，生活十分困难。
二、农村税费征收的直接税性质与农民负担的形成
如果我们将农民负担与城镇居民负担相比较，就会对农民负担问题产生发人深省的认识。前面的分析表明，农民负担苛重并不是农业税负担太重造成的，农民负担苛重只能是农业税负担以外的因素所致，即乡统筹与村提留、劳动积累工与义务工等，特别是农村不合理收费、摊派、罚款、没收，以及工农业产品交换的“剪刀差”。城镇居民日常生活负担高度货币化，而且几乎所有生活支出都是通过公开的市场交易进行的，即使有的方面带有政府干预色彩，也往往是有利于城镇居民的非市场因素，比如优厚的住房制度和社会福利制度。如果对待城镇居民像对待农村居民一样征收税费，不但师出无名，而且容易通过劳动市场交易转嫁给雇主，造成城镇工资水平上升，劳动成本增加，从而影响城市社会经济发展。城镇居民直接向政府和街道、居委会组织单方面缴纳税费而没有相应的直接回报的情况并不多见，目前最为普遍的税费负担是个人所得税，个人所得税是国家正式税种，征管较为规范，而且规定有比较高的起征点（相对于农民收入），所以并没有成为城镇居民的沉重负担。
农村居民不同于城市居民的一大特点是农村居民家庭既是生活单位，又是生产单位。从理论上说，国家对城镇居民直接征收的税费主要限于调节个人收入目的的所得税，而国家既要调节农村居民的收入分配，又要对其生产经营活动加以规范，客观上两方面都存在收取税费的合理性。这正是各方面纷纷向农民伸手，以至农民负担沉重，而城镇居民负担相对较轻、较为稳定的原因所在。然而，农民家庭的生产经营活动具有很强的自给自足性质，商品率比较低，不加区分地全部列入税费课征范围是不合理的。从公平原则出发，合理的做法显然是只对农民家庭非自用部分的生产经营活动课以适当的税费。但是，实践中很难对这两类农民家庭生产经营活动严格加以区分，于是只好笼统地向农民所有的生产经营活动及其成果收取税费。在这种情况下，避免农民负担加重的措施就是实行农业税低税率政策，可是，只要税费征收权分散，税收机关以外的部门和组织就有积极性尽可能多地向农民收费，而且为贪墨现象的产生和发展提供了便利条件，农民负担苛重就在所难免。
除了工农业产品价格“剪刀差”因素，农民负担项都是直接向农民收取的负担。农民家庭生产经营活动高度自给自足，这种税费负担的课征对象一般不参加市场交易，加上农民在市场交易中的弱势地位，不会发生税费负担的转嫁问题，只能由农民家庭负担。在税收理论中，课征这种税费一般不会产生对经济生活的扭曲，从而不用担心出现效率损失。就我国农民负担而言，虽然问题比较严重，但是在经济效率方面尚未直接损害农业的发展。相反，为了应付日益沉重的农民负担，农民家庭只能更加努力工作，增加产出和家庭收入。除此之外，对于征收机关来说，课征这种税费还有一大优点，税费基础广泛，税费收入有保障。那么多农民家庭，农村经济活动又无时无处不在，只要开了收费的口子，不愁收不到钱。农民天然的分散性和法律地位的脆弱性也使得这些收费项目能够顺利出台。正是因为农民负担具有这些特征，才使得农民负担名目繁多，屡禁不止。已经出台的大量减轻农民负担的政策措施仅限于从行政上加强对农民负担问题的管理和监督，并没有从根本上解决问题，一旦风声过去，农民负担很容易反弹。
从收集国家财政收入的角度考虑，既然农民负担具有强烈的直接税性质，优点很多，那么就应该将其纳入规范的税收之中，不应该再以不规范的各种收费、罚款和摊派为主，以免造成税收资源的流失。当前的实际情况恰恰是国家财政一方面没有从农民负担中得到多少好处，另一方面农民负担却十分沉重。所以，从政府治理的角度出发，一个有抱负、有作为的政府长期容忍混乱的农民负担问题的存在，实在是一件难以理喻的事情。如果从农村工作难做，县、乡、村干部难当的角度考虑问题，这样做也得不偿失，远非最佳选择。农村干部收入低，可以通过财政的手段增加公务员报酬加以解决，给财政增加的负担要远小于农民承受的各种不合理负担。当前农民负担问题的实质并不是乡村甚至县干部待遇低，而是一些农村干部工作作风差，甚至中饱私囊，鱼肉百姓。农村工作虽然难做，需要给予农村干部一定的自主权和支持，但是，靠乱收费、乱罚款、乱摊派等增加农民负担的办法是做不好农村工作的，实际效果只能是破坏农村生产力，增加农村不稳定，并形成恶性循环。
三、解决农民负担问题的财政思路
解决农民负担问题间接税为主辅之以直接税的方案最为可取。从税收负担和税收征管的角度看，彻底解决农民负担问题，一是要避免对农民家庭生产经营活动中属于自我消费的部分课税，二是要避免税费征收过程中的过度追加和各种贪墨行为。一般来说，进入流通领域的农产品属于农民家庭非自我消费的部分，（注：实际上，许多家庭出售产品或劳务的目的是为了换取必要的生活资料，所以，即使对进入流通领域的农产品征税，也存在不合理之外，不过，随着农民收入和生活水平的提高，加上在税则设计上适当考虑，这种不合理程度会逐渐降低。）对这部分农产品课税可以避免不适当课税。而且，由于农业的特殊性，农产品供给弹性比较小，对农产品加工和销售领域课税，税收的后向转嫁能力很强，有相当一部分税收负担最后转嫁给了农产品的生产经营者。（注：从这个角度说，即使国家放弃现行的农业税，农民对国家财政的实际贡献也是很可观的。2001年在全部国有及规模以上非国有工业企业中，轻工业产值占工业总产值的39.43％，其中以农产品为原料的轻工业产值为23604.58亿元，又占轻工业总产值的62.72％，相当于当年农业总产值的90.16％（国家统计局：《中国统计年鉴（2002）》，中国统计出版社2002年版，第386页、423页）。轻工业对国家财政的贡献要远远高于其产值在社会总产值中的比重，通过对农产品加工和销售行业征税间接达到对农业征税的目的运用空间很大。）现实情况也正是这样，粮、棉、油等大部分农产品加工品价格远远高于农民的出售价格，农业生产资料价格上涨，农民负担苛重，但是并没有因此引起农产品价格上升或供给减少，成本上升的压力几乎全部由农民自己消化。另外，对农产品加工和经营单位征收间接税，并不需要面向众多的农民家庭，纳税人数量大大减少，从而有助于降低税收成本，提高税收行政效率。由于避免了直接与农民打交道，而且税收的实施掌握在税务部门手中，并不需要借助乡村基层组织的征收，所以从根本上杜绝了它们滥征滥收的漏洞。
其实，国家也已经开始意识到农民负担的直接税性质，并尝试运用费改税的办法彻底解决农民负担问题。从2000年3月开始的安徽全省农村税费改革试点情况看，试点方案的主要内容为“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”，即取消乡统筹等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金，取消农村教育集资等涉及农民的政府性集资，取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收和使用办法。安徽省从以下五个方面做出了硬性规定：一是2000年的农民负担不超过1997年的农民负担水平；二是农业税实行地区差别税率，最高不准突破7％，农业税附加比例最高不超过正税的20％；三是农业税计税面积严格按照农民第二轮土地承包面积计算；四是将村内生产公益性事业建设资金和村内有关用工交给农民群众，通过“一事一议”的方式自主决定，资金筹集严格实行上限控制，每人每年不超过15元；五是用三年时间逐步减少并最终取消农村中统一规定的劳动积累工和义务工。
改革实施一年取得了很大的成绩。但是，农村税费改革试点过程中仍然存在很多有待解决的问题，其中最重要的是农村税费征管规范化问题仍然没有根本解决，农村各级政权之间，以及乡村之间的财政分配关系也没有理顺。
减轻农民负担必须改革现行的农村税费体制，农村税费制度改革必须与以建立公共财政为目标的财政体制改革衔接起来，同样需要遵循公共财政的一般原则，如实行国库集中收付制度、收支两条线制度等。世界上大多数国家并没有专门针对农村和农民另外设计一套独立的财税制度，在税费课征上农民和其他从业者一样，只是在统一税收体系下稍加优惠。我国也应该这样做，将农业和农村纳入全国统一的财税体系中，农民除了依法向财税部门缴纳税收之外，只交少量的规费，农村公共品供给也主要由财政承担。在目前各地进行的农村税费改革试点中，税费的征收方式虽然有所变化，但是从总体上仍然没有摆脱主要依靠乡村干部催粮催款的旧格局，农民缴款积极性虽然比过去有所提高，但主要是因为税费负担下降的缘故，并非因为征收方式进步的结果。另外，税费改革仍然给乡村干部保留了一些向农民额外收费的权力。如果村民民主自治流于形式，则村干部仍然可以打着“一事一议”的旗号向农民额外收费。
安徽省在费改税试点过程中，也有部分地区开始探讨如何规范向农民筹资的征管方式，但是还很不成熟。无为县由过去的农业税费多部门、多环节征收转变为财政部门一家征收，基层政府及村集体组织既不能以各种名目向农民收费、集资和摊派，也不能随意挤占村级资金、强迫农民以资代劳。从征收方法看，改变以往“登百家门、收百家税”的催收模式，而是由粮站在收购粮食时代扣代缴，或由财政部门设立纳税大厅驻站征收，或设立流动征收网点，实行“定点、定时、定额”集中缴纳。这种改革探索很有意义，是农村税费征收方式酌重要创新。但是，这种做法仍然没有从根本上解决问题。规定农村税费由财政部门一家征收，只是一时的行政措施，时间长了并不一定凑效，基层政府和村集体组织仍然会生出新的收费项目。由粮站代扣代缴的前提是农民交售粮食所得款项不少于应纳税费。由财政部门设立征收网点的办法，前提条件是税费负担能够为农民所接受，农民愿意主动缴纳，否则会出现征缴困难。
如果实行间接税为主，直接税为辅的农业税费体系，向农民征收直接税可以与农产品收购制度改革结合起来。中国农民有向国家交售粮食的传统，当前即使农村社会经济矛盾比较尖锐，农民一般也没有拖欠国家的粮食。实际上，许多地方的农村在税费征收困难的情况下，主要就是依靠扩大农民售粮任务实现税费征收的。既然农民向国家交售粮食在数量、钱款归属都由乡村两级决定，成了事实上的负担，不如将其作为直接税纳入国家正式的税收体系，这样既有利于规范农民售粮行为，防止其成为加重农民负担的“新增长点”，同时又能够有效解决向农民征收税费的成本高、效率低问题，堵塞税费征收中的漏洞，从源头上避免税费征收过程中的过度追加和各种贪墨行为。
至于农村公益事业费用来源，则可以根据地方公共品的不同性质分别加以解决。农业生产和农村生活的特点决定了农村公益事业大部分属于一个村的范围，即使超出了一个村的范围，往往也能够分解到各个村，分别实施，比如农村道路（不包括国家公路主干道，它们本来就不应该由农民承担修建和维护的责任）、水渠等基础设施，可以由各所在村分别负责修建和维护，县乡两级可以提供行政上的指导，必要时还可以提供部分财政支持。对于那些超出一个乡镇范围的农村公益事业，应该由县财政负责提供经费，不能像过去那样依靠向农民集资、摊派。少数农村公益事业虽然只属于一个乡甚至一个村的范围，但是资金规模特别大，建设难度也特别大，则可以纳入县乡两级财政预算，由财政拨款加上农民集资建设。
当然，农村税费改革还包括理顺县乡财政分配关系和农村地区的政府机构改革与农村基层民主建设。根据财权与事权相一致的原则，进一步调整和完善县乡分税制财政体制，建立“以收定支”的新机制，改变过去依靠农民负担“以支定收”陋规。改革开放以来，乡村两级单位数量增加很多，机构膨胀严重，作为农村税费改革必不可少的配套措施，应该大力精简乡村两级机构，一部分乡村需要合并，一部分机构和人员需要裁减。（注：乡村规模太小，很容易造成农村公益事业超出单个乡村的范围的情况，不利于农村公共品的提供。）农村税费改革以后，乡级政府并不负责组织征收各项税费收入，它们的作用只是辅助税务部门的工作，乡税务所直接隶属县税务局。乡级政府开支纳入县财政预算，由县财政拨款，这样做并不会增加多少县财政部门的负担，因为在旧体制下它仍然要管乡级财政。这样，目前的乡财政所体制就没有继续存在的必要，乡镇政府有一个财务室就足够了。如果继续保留乡财政所，保留其征收税费的权力，或者像一些正在进行农村费改税试点地方所做的那样保留乡财政和部分收费、摊派权，“抽肥补瘦”，那么它仍然会寻求各种机会加重农民负担，建立税费收入的“新增长点”。农村税费改革，成功的一个关键就是坚决堵住乡级政府乱收费。
村级组织是农民负担的重要源头，堵住这个漏洞的关键是真正实行村民民主自治。乡村两级数量大，与上级单位之间存在较为严重的信息不对称问题，自上而下的监督很难凑效，因此特别需要自下而上的监督，这一点村级组织尤甚。乡村两级政权组织应该坚决实行民主，通过广大农民群众民主选举产生，直接对农民群众负责，这是彻底解决“三农”问题根本性的制度前提。应该废除村干部擅自向农民收费和摊派的权力，村级组织所有收费和摊派项目都应该经过村民大会批准。而且，村级组织日常保有的收入不应该太多，一般应该以维持正常运转为限，其它款项应该根据需要临时征集，并且严格保证专款专用。不要担心这样做会损害农村集体经济实力，影响农村公益事业发展，家庭联产承包责任制下的农民特别渴望廉价、高效的地方公共品供给，只要真正有利于农民，村级组织负起责任来，不愁农民不愿集资。
另外，农村社会管理体制也要做到与时俱进，不断完善。目前农村子女教育收费，以及计划生育收费和罚款，有许多不合理之处，已经成为许多地方农民负担的最重要来源。实际上，农村教育基本属于义务教育的范畴，绝大部分费用都应该纳入国家财政供给，而不应该由农民承担。目前政府已经认识到现行农村教育收费的不合理性，开始着手改革和规范。但是农村计划生育工作体制和方法却鲜有改进。农村计划生育和教育事业关乎国家社会经济发展全局，责任重大，尤其要讲究政策和策略，否则实际效果就要打折扣，或者需要付出极高的代价。人口控制和生育观念转变的实现与经济发展和人民生活改善之间密切相关，必须将农村经济发展和农民增收列在农村一切事业的首位，实现农村其他事业与农村经济发展、农民生活水平提高之间的良性互动。农村计划生育罚款和教育收费同样需要规范，杜绝随意性，该不该罚、罚多少更不能由乡村干部说了算，应该给农民明确的政策信号。
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