农民负担与乡村治理——湖北黛村调查，本文主要内容关键词为：湖北论文,农民负担论文,乡村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
笔者在江汉平原进行了为期一年多的农村调查，深感当前部分地区农村形势之严峻，主要表现为农民负担过高、村级债务沉重、征收税费提留成为乡村干部的常年工作和基本工作，乡村集体经济难以维持，及由此引起的干群关系紧张、村级组织瘫痪、乡镇干部人心涣散。造成此种严峻形势的原因大致与近年来因为农产品价格下滑，农民收入锐减，而农民税费提留负担仍然居高不下相关。而之所以会造成农民负担与收入水平之间的脱节，又大多与当前农民缺乏自我保护的自组织能力，乡村组织乃至各级政府都存在短期行为倾向的背景下，国家并无健全的制度安排防止各级组织短期行为的恶性膨胀有关。以下通过个案来展开陈述。
一、概况
黛村系J县Z镇最为偏远的一个村委会，距镇政府8公里，其中7公里为碎石子路。低丘陵地形，种植水稻、芝麻等农作物。据镇政府1999年统计资料，黛村共分11个村民小组，有245户，1132口人（据村妇女主任说，黛村实际人口为953人，为计划生育月报人数，似更为可信），耕地2645亩，其中水田2349亩，旱地296亩，人平纯收入2700元。1999年负担税费总额为32万元，摊派7万余元。黛村现有村级债务80余万元，其中60多万元为有息借款，2000年初，县政府有文件规定所有村级借款，一律挂息，因此，近20万元利息并未计入村级债务，但村干部不敢对债主说明上级挂息的精神，因为债主大都为本村村民。有无息欠款20余万元，大都为应付的欠款如1996年修村级公路时的工程款，和欠水利部门的水费。另外，黛村有30余万元债权，为农户历年拖欠村集体的提留款项，将近一半已无收回可能。
二、春征
黛村一如中西部绝大多数农村，村干部十分头痛于向村民收取提留税费。以下从上交款开始，展开黛村的村治诸事。
笔者第二次到黛村调查时，春征刚刚结束，黛村因没有完成春征任务，村干部正到处借钱。所谓春征，是乡镇将各村应负担的税费提留任务分解到村，由村干部向农户分摊，并收取上缴到乡镇，具体收款分春秋两季，春季收款便叫春征。黛村所在乡镇前些年都是秋季统一收取税费，不搞所谓春征，据说上级也有文件要求不得在春季向农民征收当年的税费。但近年农村形势不景气，财政年年亏空，只好将全年的税费改在春秋两季收取，黛村所在乡镇规定，春季收取全年税费的40%。
黛村是水稻产区，水稻收获时节在秋季，春季村民的收入主要来自油菜籽和小麦。小麦不多且产量不高，黛村春季收入便主要依赖于油菜籽。若干年来，农村经济不景气，农民生活十分困难，年对年，并无积累，在黛村，农民便大多指望春季的油菜籽可以换钱来购买化肥、农药，应对子女上学及人情往来之需。至于医疗保健等事，农民早已不上医院了：“小病拖一拖就过去了，大病只有等死，反正也看不好。”——不是看不好，而是看不起。
无论如何，黛村村干部必须完成上级分解下来的春征任务。乡镇也没有办法，县财政吃紧，春征任务好坏成为县里评价乡镇领导政绩的第一指标，不能完成春征任务的乡镇主要负责人停发工资。乡镇将各村的春征任务与村干部的年报酬挂钩，春征全部完成的，领全年40%的报酬（秋征若再完成，就可以领剩下全年报酬的60%），完成多少，就以完成率发放报酬。因为对村干部春征能力担心，镇党委决定由镇干部包村负责，凡包村镇干部不能督助完成春征任务的，一律停发工资。
黛村年承担税费总额在30余万元，春征有10万元以上的任务。农民是不会主动上缴税费提留的，不仅不主动缴提留，而且村组干部上门去收时，农民会两手一摊：没有钱，怎么办？是不是缓一缓再说？农民手头的确很少会有现金，一旦卖头猪或卖了油菜籽，所得现金赶紧还债吧。要用钱的地方实在太多。乡村干部便因此总结出经验：一旦村民卖了猪羊，甚或一篮鸡蛋，立即找村民收款。口号是“坚持常年收，组织专班收，联系责任收，依靠法律收”，“只要知道农户有现金收入，不等他将现金用掉（其实大多是还债），即找农民去收，有一分收一分，有一块收一块”（注：见贺雪峰：《村庄选举与村级治理——湖北向村调查》（打印稿）。）。黛村的情况甚至较以上更为复杂，因为只要农户将牲畜或粮食卖出去后，村组干部立即去收，也大都不再有。黛村所在乡镇的村支书们便强烈要求镇政府安排计划，由镇里以政府的名义下达油菜籽征收任务，村干部以征收油菜籽的办法依家挨户将村民刚刚打下仍在禾场上的油菜籽征收上来。没有菜籽？总有小麦或稻谷吧。这些都是摆在明处的东西，不如现金一样可以藏得住。
镇政府便在年初下达收款任务的同时，下达了征收油菜籽的任务。“比去年多了一倍”，上年只有4万公斤油菜籽任务，本年是8万公斤，村民有些想不通，现在搞市场经济，为什么还总是强调计划任务，他们只是知道，计划任务是交到镇粮管所去了的，而粮管所只与镇政府结账，给农民的一向是白条。农民以白条与村干部们结算上交款。
农民不愿意完成油菜籽任务，因为任务无法获得现金收入。何况当时市场上油菜籽价格为0.85元，最高达0.89元，粮管所只出价0.70元。粮管所的价太低了，镇领导出面做工作，粮管所同意以0.75元收购黛村的油菜籽，村民仍然不愿交，村干部商量，村民每卖一斤菜籽，由村里贴0.10元与市价平行。但农民仍然不愿完成油菜籽任务，他们需要钱用，说不定村提留可以再拖1年。
农户不愿交，村干部只好组织人员上门去收，村组干部一行十多人一辆车，依户挨家收菜籽，大致程序是说好话，讲道理，讲狠，强搬。但对于一些“大社员”或有“狠气”的人，村干部谁也不敢动，他们说没有，村干部就认为没有，而到下一户。下一户也说没有，村干部便说你房间编织袋里明明有，农户便说要收都收，要就都不收。书记或主任便发狠说，不交也得交，大家进去搬。村组干部进去搬的时候，农户便找支书打架，陈中新书记的衬衫有一次被农户撕成条条，一直不敢对自己的妻子讲。他家住在镇上。
有村民挖苦村干部说，十多人一起收粮，半天收半车，还趣得很，真是不知羞耻！辛辛苦苦收了大半个月，户户走到，也没有收到多少油菜籽。完不成春征任务，当然不好交待。镇里让黛村每个村干部借4000元现金上缴，村干部十分为难：年年为村里借钱上缴，有借无还，早已借不到钱了。东挪西借，有几个村干部借了3000元交上去。村里欠妇女主任范书芳的工资和借款已有1.3万多元，另外范还在1998年找其小叔子（丈夫的弟弟）借了8000元到村里，村里无钱还，搞得小叔子夫妇打架闹离婚。范没有办法，在笔者进村调查的当日，一连走了5家亲友，至晚上12:00时也未能借到一分钱。陈中武主任讥讽范说还是优秀共产党员。村里党员在“七一”评优秀党员时，选了范而未选陈，陈耿耿于怀。
村干部若不借钱上交，包村镇干部也得不到工资，他们便想办法来整治村干部。1996年镇里建羽绒服装厂，要求每个村集资2万元，大多数村凑不出这笔款子，镇领导便将村支书与村会计找到镇上“谈心”，一谈一日一夜，由镇领导轮流与村支书谈，村支书谈通了，就让村会计借钱来，什么时候交了集资款，村支书什么时候就可以不谈了。当时黛村的支书还是官峰，官被“谈”得实受在不了了，让会计官昌林将村里保管的别人的六千余元国库券全数交到镇上，官峰书记才得以回家呼呼大睡。后来，羽绒厂倒闭了，村里借别人的国库券至今无法偿还。1998年秋征后，镇领导再次将村支书和会计等请到镇里开会。从下午直至晚上12时。很遗憾，镇里没有为村支书和村会计们准备晚饭，且会议要求甚严，任何人不得外出，村干部们饿得实在受不了。仅仅坐在会议室，也完不成秋征，镇领导便发脾气让村会计回去将村主任一并叫来，有的村会计以为可以打电话，镇领导说，你亲自回去叫人。黛村会计官昌林与邻村会计一出会议室，便摸口袋，两个人只有两元钱，也好，可以一人下碗面条。敲开早点铺，刚下面条，碰上镇委书记，他良心发现，说坐在会议室也无法完成秋征任务，让村干部们散了会。官昌林顾不上吃面条就回了家。
黛村总算收了一些油菜籽和借了一些现金交上去了。邻村老百姓抗着不交，村支书看形势不对，躲到外面避风。总支（镇派出机构，相当于管理区）许书记包邻村，找不到支书，便找村主任，要求每个村干部借1万元，迅速交上去，主任借不到钱，便主持拍卖村输变电线路和部分村办公室，拍卖的结果不甚理想，仅村办公室卖了万余元，输变电线路无人敢买，怕上面变政策（邻村的邻村已在1999年将村配电室卖掉了）。一万多元当然完不成春征任务，许书记便上门对村主任大发雷霆，限村主任3日内不交钱就交辞职报告，村主任委屈顿生，说我现在就写辞职报告辞职，你今后不准再跨进我家大门一步。两人大吵，不了了之。
在刚开年的时候，镇长在全镇三级干部会议上讲，为了减轻村级债务，今后所有村干部都不准再找人借款。要绝对保证村级债务不能上涨。但在春征时，镇里的一个领导同样在村干部会上讲：某某村宁愿以4分的息借了5万元，到秋征4个月付利息8000元，也将春征任务完成了，为什么有的村完成不了春征任务呢？是舍不得代价。他的意思是，只要村干部肯出高息，哪里会借不到钱？但他忘记了，年初县委县政府联合下发清理村级债务的文件要求所有村级债务停息挂账。意思是只认本金，不付利息。黛村有许多高息借款，但他们谁也没有勇气对借款农户讲挂息的话。村级债务是一个较春征更让村干部头痛的事情。
三、债务
如前所述，黛村现有村级债务近100万元，这些债务大致由三个部分组成。第一部分债务是由官峰任村支书时遗留下来的。黛村一如90年代上半期全国农村消灭“空壳村”时的做法一样，借钱贷款开发林果基地、推挖渔塘和修村级碎石子路，留下了沉重的债务。据估算，黛村现有债务的一半多一点为官峰书记搞开发和修路所遗下来的。其中有些是借款的利息。
第二部分债务是由于村级收入入不敷出造成的。在黛村的农民负担中，大致包含国家税金、三提五统和各项摊派三大块，其中三提（公积金、公益金和管理费）的使用权归村里，近年一直保持在4万元左右，其余30余万元均作为税费上缴到镇里，由镇里分配，不再返还村里。事实上，近些年来，因为黛村农民一直拖欠税费提留不交，黛村“三提”一并上缴到镇上，镇里并不返还。交到镇里的部分也不足，就由镇里先费后税或先税后费地安排使用罢。
镇里是否返还“三提”对于债务都不重要，重要的是，农民欠村集体的提留，但村集体却必须借款完成镇上分下来的税费提留任务，每年数万元至十数万元的借款都是高息，积累下来，仅利息就是十数万元。况且每年4万余元“三提”费用，并不够村里的开支。官峰书记和陈中武主任在位的前几年，村里能够借到钱时，每年吃喝开支都在2万元以上，如1996～1999年陈中武当村主任的头3年，即吃喝7万余元；村组干部的年报酬，一般村干部在3000元（1998年村支书和村主任的年报酬接近4000元），5位村干部（以前为6位）即要15000元，11位组长，平均每人年报酬2000元，即22000元，合计37000元；村务办公开支和其他开支，每年多少也是数千元，这样，“三提”远远不够村集体的开支，积累下来，便亏空一大笔资金。
第三部分债务即由于村民不交提留形成的债务。黛村村民欠交提留形成恶性循环，刚开始时是贫困户和少数“钉子户”不交，“老实人”年年交，到后来，“老实人”有意见，说“我凭什么该年年交”，因此也不交，拖欠提留成为黛村最正常不过的事情，现在黛村村民欠村集体债务有30余万元，且此数字预计会迅速膨大。
问题还不止于此。村民欠村集体的30余万元债务中，有相当部分是死债，其情形大致有两种，一是已整家搬出黛村的农户所欠债务；二是组一级在摊派税费时，有意做死账（见下文的叙述）。
黛村的村级债务并不是当地最高的，据县政府统计，黛村所在县的村均债务，在1999年已超过60万元，有的村村级债务达数百万元。村级债务已构成了对黛村村干部们沉重的压力，让他们感觉不出希望。因为是高息借款且大多为向本村农户的借款，每年仅利息就要涨10余万元，几乎相当于黛村每年向农民收取总提留额的一半。村组干部们也有好几年没有发报酬了，他们都种了田，便以自己的报酬来抵应上缴村里的提留，村组干部们总算没有欠村里的债。
据黛村所在镇的镇委书记讲，幸亏是农村合作基金会抵了一阵子，要不农村在3年前就破产了。农村合作基金会是由农业经济管理部门开办的一家金融机构，建立的出发点是好的，但在镇一级，基金会由镇经管站管理，经管站对镇委镇政府负责，遵镇委镇政府的指示，农村合作基金会以高息向农民揽蓄，然后以更高的利息将基金会的钱借到村集体办企业或者上缴到镇里。
一开始，合作基金会赚了大量的利息。他们以一分的息揽储，而以2分甚至3分的息贷到村里，村里再交到乡镇，乡镇再交到县上或用于大兴土木。农村的形势好极了。
但在黛村所在镇、所在县市，至1998年因为农民储蓄减少，提取日多，基金会虽然赚取了大量账面利息，却无法将贷到村里的款子收回来，出现挤兑和信用危机，以至政府不得不进行行政干预，停息挂账，合作基金会事实上破了产。
合作基金会的破产，让村集体无法再借款上交，过去积累下来的问题迅速严重起来，农村社会面临着黛村所在镇的镇委书记所说的破产危机。
但也正是因为合作基金会抵的3年，深化且严重了农村危机的性质，村级债务成为乡村治理中的一个突然出现却难化解的大问题。
四、摊派
黛村债务中的第二种死债，与分摊负担的方式密切相关。一般镇里分解下达农民承担费用时，是按各村人口（含劳力）、户数和田亩分别计算，合并下达的。到了村里，就是一个《农民承担费用及劳务用工方案表》，仅仅标明税费负担和摊派总额，及各个单项，并不注明具体计算方法。村里接受上级税费负担总额之后，回村分解到各村民小组，一般以户头、人头和田亩分别计算。1999年，黛村农民税费负担和摊派总额的分解办法是先按人头100元，户头100元分解到组，再将其余费用按田亩平摊。田亩是人民公社时期第二次全国土地普查的国测面积，镇里也是以国测面积分解农民负担方案的。需要说明的是，屠宰税和农林特产税在黛村无法据实征收，因为据实征收的话，税源太少。镇里按户头，每户每年平均出若干元屠宰税，如1998年黛村户平69元，1999年户平66元等等，均大大超过了农户实际应该承担的税额。农林特产税对于纯种水稻别无产业的黛村，更是没有赋税的理由，但镇里每年数万元特产税（上涨得相当快）按田亩平摊到村。
土地家庭承包责经营之初，黛村各村民小组将村里分配下来的负担分解到户时，分解方法基本上没有什么不同，具体的：先按人头、户头平摊一个固定数目的负担，比如每人10元，每户10元，再将其余按田亩分摊。因田亩有水田（种水稻）和旱田（不能种水稻）之分，旱田数量较少，全村各村民小组便将旱田的收费固定下来，比如每亩20元／年。水田的产量是不同的，分田到户时，先由各村民小组组织代表对每块田估产分等，共分五等，第一等田的产量为800斤／亩，第五等田的产量400斤／亩，剩余负担按田平摊时，田产各半，即将剩余负担平分为两块，一块按水田的田亩平摊，一块按产量平摊，一等田的产量（800斤／亩）是五等田的产量（400斤／亩）的一倍，一等田的负担就多一倍。一般来讲，冲田产量较高，而岗田产量低。
整个80年代，黛村摊派分解到户都是依以上办法进行的，村民并未觉得有什么不妥，那时粮食值针，1斤谷子卖0.50元甚至更高，而物价相当低。按冲田承担负担亩平也只有几十元，农民负担得起。据当时任村委会主任的易作祥讲，1986年他从村主任位上退下来时，亩平负担才20元，到1989年也才40元，屠宰税为4.5元/头。那时真是黛村人民的好日子，现在黛村的砖瓦房子绝大多数就是那个时候修建的（那时未建砖瓦房的农户，后来就一直住土坯房至今，约占黛村住房的1/5）。黛村交通不便，有农民买了摩托车。农忙时，农民成箱往家里搬啤酒，大大享受了一番泡沫的滋味。
进入90年代，谷价下跌，最低仅0.20元/斤，谷贱伤农，开始有农户整家搬出黛村，村民说那时搬出去做生意或打工的，现在都发了家，而留在村内的村民，则越发生活艰难。更糟糕的是，低谷价高物价并未带来农民负担的减少。1990年代中期，稻谷价格突然上涨，同时税费提留也迅速上涨。然后谷价回落而涨上去的农民负担持续上涨到令人咋舌的高度。现在，黛村冲田的亩平负担，大都在200元上下，若加上人头户头摊派和共同生产费，农民的亩平负担有的竟高达300余元。
负担一高，就负担不起。因此，各村民小组内部就有村民反映原来的提留分摊办法不合理，因为各村民小组的实际情况（含田亩，“大社员”的多少，组长的威信及村民的组织形式等等）不同，各村民小组便形成了各不相同的分摊负担的办法。
大体说来，以前按田产各半收取提留的办法，受到部分村民的强烈反对。化肥的大量施用和相对良好的水利设施（人民公社时期，黛村建起了两套灌溉系统），使冲田与岗田粮食产量的差距大大减少，种冲田亩平比种岗田多负担数十元，冲田种得多的村民便不堪重负。好在多数村民小组，农户大都既有冲田又有岗田，按田产各半和单纯以田亩负担税费，结果相差不大，而很快便赞同了单纯以田亩（水田）负担费用的建议。但仍有几个村民小组，比如六组和四组内部，改革税费分摊办法的建议受到既得利益者的强有力反对，而至今采用田产各半的办法分摊税费。
在改田产各半分摊负担为单纯以田亩分摊负担的同时，如何解决户头和人头承担费用的问题又摆了出来。以前户头和人头费用仅10元左右，现在已涨至百元，有的农户举家外出打工，“水都不喝村里一口”，仅留下老父老母守家，未必也要负担人头费用？从户头来讲，本村有几个40岁上下的单身汉，温饱尚成问题，他会有钱来交户头费？因此，在有些村民小组，户头人头费用不再单列，而将所有负担打入田亩（水田）中，按田亩平摊，比如五组的情况就是如此。
随着举家外出打工村民越来越多，村里的空田便多了起来。开始的时候，外出打工的农户自己找人接田种，接田户按所接田亩分摊负担。过去接田种有赚头，将田给别人种是一种恩惠，后来，接田种的赚头越来越少，外出的农户越来越多，有些田亩便逐渐无人耕种，成为空田。
好好的田空在那里长草，无论如何都说不过去，便建议将空出来无人耕种的田做成坨子田，以远远低于其他田亩负担的固定价比如每亩每年负担100元，以抓阄的形式让村民耕种。坨子田有两种，一种是六组的小坨子，即将空田分成若干小份，让村民抓阄时，有多个农户抓到空田。种空田比种责任田划算，有好处大家都沾一点。有的村民小组的坨子田只有几分大小。另一种是四组的大坨子，即将全组空出来的十数亩水田做成一个整坨子，谁抓住了就让谁种，让他讨好去。3年一轮回，农户的机会均等。
四组有些麻烦。一是1995年官峰当村支书时，用四组近30亩水田推了渔塘，后来渔塘无人承包，空在那里，村里却又未减四组的国测田亩面积。按未减的国测面积负担税费，四组农户的田平负担就比其他村民小组高，四组村民强烈要求减国测面积，村干部谁也不敢减（根据《土地法》，随意占用耕地是违法行为），事情僵在那里。不能减国测面积，有村民便搬到其他村民小组去住，反正到处都有四种。还有村民外出打工。
1996年冬，四组陈然四兄弟与组长陈汉群为摊四组林果基地发生矛盾。汉群是著名“大社员”陈中德的弟弟，兄弟四人，有三人蹲过“号子”，为地方一霸，他们上门将陈然兄弟狠狠打了一顿。陈然兄弟不服，又怕陈汉群的兄弟，便举家外出打工，一下子又空出数十亩田来。
田空多，四组村民种不了。1995年前，四组尚有35个户头，100余人，至2000年笔者第二次调查时止，四组就只有21个户头，66口人了。66口人种不了245亩田。
有人建议将四组人种不了的田以低价包到其他村民小组的人或外村人来种，但有村民不同意，说未必我们种田多出钱，外人来种反而少出钱？但田空在那里，负担还是要分摊下来，最后，空田的负担都计算到了村民耕种着的田亩上了。
1998年，四组空田面积达90亩，1999年空田面积达110亩。换句话说，四组村民种田，基本上是一亩背一亩，到1999年底，四组亩平负担，冲田为320元/亩，岗田为280元/亩。
空田并非四组的个别现象，黛村大多数村民小组都存在空田的问题，农民不愿意种田。空田多，反过来加重了已种田的负担，已种田的负担加重，又会空出更多的田来，由此形成恶性循环。村干部和村民都说，再这样下去，“村将不村了”。
2000年因出现了历史上少有的春旱，黛村的空田更多。据四组组长讲，四组实种面积仅为114亩，即四组的空地面积达到了130亩。六组1999年空18亩，2000年空60多亩，十组1999年空10多亩，2000年空40多亩。五组2000年空80多亩，二组空40多亩。其他各村民小组的情况大同小异。
五、天旱
2000年的春旱是数十年不遇的大旱。黛村本来有两条灌溉系统，一条来自全国八大人工水库之一的漳河，一条来自汉江的提灌。因为旱情实在严重，引汉江水进来提灌的人工港竟然无法引水，地方政府紧急搞三级提灌，先将汉江水提灌到人工港，再将水提灌到一个人工水库，然后再第三级提水灌溉包括黛村在内的耕地。漳河的水也放了过来。但要让水流进黛村的土地，黛村需要交清历年所欠8万多元水费。今年天旱，所需水费更是惊人，至笔者第二次调查的7月，黛村放水已花费近7万元。
不过，这一次全市旱情都很严重，市、县、镇三级领导天天为农村跑水，黛村既不可能交清以前历年所欠水费，也不可能预交清今年抗旱的水费。市、县两级安排下来抗旱的领导对灌溉部门说，抗旱如救火，再拖就要误了农时。又对黛村村支书说，你们无论如何要去弄一点钱来，我们好帮你们讲话。
村支书陈中新立即召开村组干部会议筹钱，村组干部说实在拿不出钱来。1999年抗旱，是由村组干部借钱放的水。村干部每人3000元，组长每人2000元，这笔钱现在村里未还，村组干部们既借不出来钱，也不愿借钱到村里了。
陈中新书记心急火燎。好不容易找到妻子的弟弟，有1万多斤谷子可以卖了将钱借陈，陈与妻子赶到妻弟家，两人连夜将1万多斤谷子装成袋，第2天将谷子卖掉，下午到灌溉部门交了4000元现金，水才放了下来。陈中新说，在村里为头实在是难，有时整夜睡不着觉。妻子心痛我，劝我不搞算了，我有一次对组织上讲不想搞了，镇里开会，党委书记不点名地批评我说：“有人说不搞书记了。不搞了？你是组织的人，不搞了也要处分。”下来后，好几个支书叹气，说下次约好一起不搞算了。
虽然水放下来了，黛村仍然有许多水田未能插上秧。原来村中就有空田，这下子空的田就更多。在插秧时，因为天旱得厉害，上面来指导抗旱的领导说，不要在岗田种水稻，岗田用水量太大。有村民听从上级领导的安排，担心岗田即使插上了秧，到是天旱又被旱死，而放弃了插秧的打算。不过，有些村民却利用放来的水将自己开荒改过来的旱田种上了水稻。
天旱是重大灾情，这一灾情在黛村造成了两方面后果：一是巨额的水费，二是因天旱而未能插上秧的大量空田，包括一些冲田。
如何分摊水费和分解上面分摊下来的税费负担，便成为问题。水费都好说，凡是种了水稻的田，不分水田旱田，一律按水田分摊负担，而因为旱情未能插秧的水田改种了旱作物的，按旱田收费，空的田就不管了。
如何分解上面分摊下来的税费负担，成为7月15日召开的村组干部会议的焦点。因为天旱，如何核算农户农业经济合同（即农户承担负担合同）一直未能确定下来，此前布置各村民小组组长和包组村干部清丈本组实种水稻面积和由各村民小组开会讨论负担分摊方案。本来此次会议是让各位组长将本组村民讨论通过的税费负担分摊方案及为分摊水费而实测的种水稻面积报上来即完，但组长们说，今年算合同必须商量，不然，种田的人背不起空田的负担。
说着说着，组长们情绪激昂起来。九组组长陈玉鹏说，现在老百姓种不起田，只有不种了。村委会主任陈中武答道：九组老百姓只有将田全空在那里，不然这个粑粑（指上级分摊下来的税费提留），还得你们自己啃。国家下达的任务是不可能减的。
有组长说，空了这么多田，且今年上级领导来说可以空田，未必今年的负担就不会减一些？若不减，老百姓摊不起，田就会越空越多。
有组长答，你未必争得过中央？
村支书陈中新说，今年是特殊年景，不见得年年如此。
有组长答，今后每年不会比今年好。
五组组长邓砚云说，我看关键还是田空少了。五组有272亩田，若空172亩，保证事情就好办（实际空80多亩）。
有组长应道，今年四组空田不比种的田多？
邓砚云：中浩（四组长）今年若硬摊下去，马上就当不成组长了，不如现在去抓鳝鱼还好些。
有组长建议，学一学五组，今年可以将空田面积计算到五保户或空户头上面，将钱款欠在这里，账又好做平，老百姓的负担又不重，不就可以了？
陈中武十分严肃地说，今年坚决不能再将账算在五保户和死人头上。这样做过得初一，还做过得十五？
有组长说，干脆将共同生产费欠在镇上。
陈中武说：只有我与你换位置，你来当主任，我来当组长。上面安排的事情，你还跑得脱！
有组长感叹，老百姓太苦太困难了。
有组长回应，老百姓不困难，农村也不好搞了。
陈中武：实话说，现在粮价永远不可能再涨了。
组长和村干部们一起感叹农村的艰难，都十分气馁，认为越是受灾，上面越是要收钱，税费提留越是不可能少交，农民负担越是不可能减轻。组长们对上级将提留任务硬性分摊下来既满腹牢骚，又无可奈何。讨论至11时，陈中新书记再次说组长可以散会了，我们下面还要开村干部会议。中武说：我说穿了，让你们讨论一下只是让你们心里舒服一点，该完成的任务必须完成。年底按完成收缴提留的情况计算报酬。钱不能白拿。
六、黛村破产危机的性质
黛村调查的感受颇为沉重。从农村调查回来，又听到这样的老生长谈：人们为什么只储蓄不购买？只要每人购买1000元的商品，国内可以创造出多么巨大的市场啊！黛村农民不是不愿意购买，而是根本无力购买。黛村人民所代表的，并不只是少部分农村地区，而是全国绝大多数农村地区的现实。为什么在上面热烈讨论国民购买力的可爱的先生们只盯着银行的储蓄额，而不亲自来看一看老百姓的生活呢！
在黛村调查时，村会计官昌林曾以一个四口之家（夫妇带两个小孩）算了一笔账：一年种10亩田，其中：
1.毛收入大致为：秋收稻谷10亩×1200斤／亩×0.43元／斤（注：2000年黛村所在地区的旱稻市价为0.34元／斤，中稻为0.37元／斤，又跌了。）＝5160.00元，夏收油菜籽（或小麦）5亩×300斤／亩×0.80元／斤＝1200.00元，总收入为5160.00+1200.00元=6360.00元。这应该是一对十分勤劳的夫妇全年毛收入的主要部分了。当然，他们还可以喂猪、养鸡和抓鳝鱼，但在黛村，以饲养喂猪，到年底精明的村民结算后发现总是亏本。养鸡大多可以有年鸡吃，很少听说有村民卖鸡，卖鸡蛋倒有些收入，恰好与买小鸡和喂鸡粮食的成本相当。夜晚出去抓一点鳝鱼，可以补贴家用，但一年下来，如此收入也不过二三百元而已。换言之，满打满算，一个勤劳的四口之家，一年毛收入一般不会超过7000元。
2.开支：(1)必须留下自食的口粮：3000斤/年×0.43元/斤=1290.00元；(2)食油（油菜籽）：500斤×0.80元/斤=400.00元；(3)购买种子：300元/10亩；(4)购买化肥：700元/10亩；(5)购买农药：100元/10亩；(6)上缴税费和摊派（含共同生产费）：2600～2700元/年；
以上诸项开支相加为：1290+400+300+700+100+2600（取低）＝5390元。
3.可支配现金收入：以毛收入减去开支为：7000元（取高）-5390元（取低）＝1610元。
即是说，一家4口，1年除购买必需农业生产资料以外，不再购买任何商品，也仅有1610元收入可以支配。但这1610元收入必须开支以下数项：生活必需品、子女读书学杂费、人情往来。黛村所在地区，读小学每生每年至少要花费1000元，读初中每生每年至少要花费2000元，读高中每生每年至少要花费3000元。假定此4口之家只有1个小孩读初中，则此农户1年全部的收入尚不够一个小孩读书的开销。不要说医疗保健，农民日常生活必需品大都无钱购买。由此当然可以理解黛村人听说有人竟无病也住医院时的切齿痛恨了。
这是黛村一个中等普通农户以1999年为例算的一笔账。黛村的情况在全国恐怕不算最坏。此农户也很勤劳：种10亩高产田（亩产稻谷1200斤），冬季一棵一棵移栽油菜达5亩（只有移栽才能高产，移栽5亩田需耗费大量人力），但他们依然入不敷出。
黛村农民大量空田抛荒，实在是出于无奈。这就难怪他们会对政策和政府的失望。问题也许还不在于农民的入不敷出，而在于农民收入在1990年代中期锐减之后，上级的提留摊派任务不仅不减，反而连年上升，以至于真正构成农户入不敷出关键支出的，竟是上级收取的提留和摊派。即使在2000年黛村因为春旱而更大量空田且有市县领导主动来说可以空田时，政府也并无因此而减少对农民摊派的意思。农民真是善良啊，他们竟也不指望上级来减免自己的负担。农民也真是失望啊，他们根本就没有指望上级会来关心他们的受灾。
日子过不下去，农民便有种种理由不交提留。大社员硬不交，老实农民没有不交。总而言之，近些年来，黛村村组干部们中心工作甚至唯一的工作便是收取提留，以完成上级分摊下来的税费任务。上级考察村组干部工作的方法也颇为简单：“你说你们工作搞得好，那么，每年是否及时完成了上面分摊下来的提留收取任务？提留都完不成，还谈什么其他工作”！虽然村组干部近些年都没有按时兑现报酬，且村组干部的报酬是由村提留来出而不由乡镇出钱。但镇里控制着村组干部年报酬额的审批权，镇里甚至单纯按照村组干部能否及时完成收取税费提留的数额来确定村组干部应得年报酬额。
当农民无法及时上缴提留，而乡镇又强制村组干部完成分摊下来的提留任务时，唯一的办法是找人借贷。开始是农业银行和农村信用社，利息比较低。但很快农行和信用社发现村集体借贷后无力偿还，而断了与村集体的联系。再向农户借贷，农户的钱是很金贵的，除非村里出高息。村里出了高息，但农户在年终也无法收回本金。农户有些害怕了。
唯一不害怕的是乡镇农村合作基金会，这个由乡镇经管站管理的金融机构，现在实行村账乡管，村里的经济命脉都掌握在乡里。合作基金会高息向农民揽储，农民也相信这个堂堂的政府的金融机构。合作基金会再高息借贷到村集体，村集体再将借来的钱款交到镇里，若能多借些款，就留在村里活动一下：办个企业？打通关节？直接吃吃喝喝不也很好吗？而镇里想摊多少就可以摊多少，就使乡镇领导热血沸腾：上项目，搞小城镇建设，新修路灯，重盖影剧院，扩建街道，装修镇办公楼，建镇招待所，等等。不是要搞“普九”达标且一票否决吗？好，所有学校三配套五配套，硬件软件一起上。
唯一的问题是，这些建设的资金来自哪里。上面是不会拨下来的，乡镇企业早就被沿海的工业产品冲垮了。只有找农民收。农民负担不起不要紧，先把账记在这里，村里先借贷一点垫付再说。借贷还可以拉动内需，一举数得。
一举数得的事情当然不只是村里的借贷。镇里的街道上很有了些模样，学校终于成了仅次于新装修的镇办公大楼的设施，影剧院甚至比有些发达地区镇上的文化设施还要高大。政绩有了，据说安排人来做这些建筑装修，对做工的人是创造了收入的机会，对安排别人来做的人是创造了别人感激自己的机会。不仅创造了繁荣的政绩，而且创造了受到感激的人际联系，这种人际联系一直可以联系到十分遥远的领域。
问题都了结了吗？黛村所在地区，包括黛村本身，普九验收新修的校园，因为计划生育带来的适龄入学儿童锐减，而迅即合并（黛村千号人，一年仅十几个适龄入学儿童），三配套五配套的校舍放弃在那里任由日晒雨淋；数百万元重修的影戏院，一年难得放上一场电影，放电影也没有谁看，谁跑老远来镇上看电影？百万元装饰用的路灯，除了刚装好的那几个晚上亮了几下子，竟出不起路灯的电费，更不用说维修了，不过，白天来看，有路灯也像街道。每个镇中学花费上百万元买的电脑，也听说除了在上面的人来检查时演示过几次以外，从来不用，现在已经远远过时了。
这些都不重要，重要的是，各个乡镇和各个村的债务。一个3万人左右的镇，仅镇政府和镇教育两条线的债务就可高达数千万元，一个千人的村，平均债务可达60万元。或者说，一个3万人的普通乡镇，仅政府、教育和村集体三块的债务即达数千万元。有村民说，将我们骨头卖了都筹不到这么多钱来还债。现在不是农民害怕这些债务，过去一直认为农村形势好极了的乡镇官员和市县领导，也突然被这么沉重的债务惊骇住了。在黛村所在县，县财政收入的60%以上来自纯农业，在乡镇，恐怕90%的财政收入都只能来自农业了。乡镇财政在此债务压力下，会不会要破产？
问题不在这里。问题在哪里？稍有头脑的人都知道村镇各级大量高息借贷会产生的严重后果。如前所述，甚至到了2000年黛村所在镇的主要领导，在年初谈到村级债务时，说坚决不准高息借款。而在春征时，又举以高达月息4分借款的例子，让各村完成春征任务。不是不懂，而是不负责，不是不负责，而是无奈。造成此一后果的，是前任们留下的乱摊子。那些到处借贷留下乱摊子的前任们，则仅是些缺乏公德和良心的上级空子利用者？
为什么村镇干部们现在会眼睁睁地一步步将自己（可能不是他们个人而是乡村社会）推向绝境。所有村镇干部们知道这样搞下去对农村发展造成的恶果，但所有村镇干部们都在这样做。是什么诱惑在起作用？体制之癌在哪里？
必须检讨乡村干部的责任机制。在当前各级政府都存在短期行为的情况下，必须让下级政府对老百姓负责。不对老百姓负责的下级政府的短期行为和投机行为，不说是构成了如黛村破产危机的根本原因，起码是相当严重地加剧了这种危机的程度和危险性。
七、社会秩序的成本
改革开放之初，因为人民公社强行政控制的突然解体，和强意识形态的第一次受到突然打开的“窗户”中飞进来的“苍蝇”的冲击，而依次出现了打架群殴，流氓滋事，到小偷小摸，拦路抢劫的数个阶段。这时候，无论是国家还是一般的村民，都认识到了人民公社强大组织体系本身在维护社会治安方面的重大作用，在人民公社体制不可能重建的情况下，便转而借重村民自治组织（注：徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。）。
不过，真正带来农村社会治安彻底好转的措施，还不是村民自治组织，村民自治组织的运作也未能如广西罗城、宜山地区自发形成的组织那样有效果。农村社会治安的好转，与加大社会治安惩处力度如1983年8.18的“严打”和以乡镇派出所为中心的社会治安机构的建立健全有关系，也与市场经济本身的发展有关系。市场经济一方面导致了人们的趋利倾向，一方面为人们提供了外出获利的机会，特别是年青人外出打工和农村社会经济分层带来的对小地痞类人物的蔑视，使以打架滋事为重点的农村社会治安状况大大好转。
1990年前后，正是农村计划生育的关键时期，各地乡村干部都采取了强制半强制的措施，大力度地推动了计划生育政策的实施。黛村所在地区，至迟在1993年，计划生育已不再成为问题，而至1990年代中后期，许多农民主动放弃二胎指标，做了“独女户”。如此说来，在1990年代，农村社会秩序应是很好的了。
但如前已述，构成对农村社会秩序以挑战的，恰恰是国家对农民高额征收的税费提留，用农民负担过重来概括这一现象，已有近10年历史，并在最近5年成为新闻传媒上使用频率最高的词组。
事情似乎回到了建国前政权内卷化（注：杜赞奇：《文化、权力与国家》，江苏人民出版社，1995年版。）的状态。一方面是国家（指乡镇及乡镇以上的县市或更高级别的政府）大量增加对农村社会的提取要求，一方面是农村（乡村两级）大量截留国家对农村社会的提取。比如大幅度提高村组干部的报酬是因为村组干部工作的艰难，村组干部工作的艰难大都缘于提留收取的困难，提留收取的困难又大多因为提留收取太多，其中包括村组干部报酬太高的因素，由此形成恶性循环。再如乡镇干部的工作重点在于收取提留，若提留量减少，对农民收取提留变得容易，就可以大大减少乡村干部的工作量，这一工作量的减轻，不仅可以减少乡镇工作人员，而且可以大大降低村组干部的报酬。乡村两级截留国家对农村的提留还表现在国家放弃对乡村组织不良或别有用心行为的严格监督，只以能否收足自己所应得的部分税费为标准，这就最终导致以农民负担为中心的对农村社会秩序得以维持基础的冲击。
如何解决问题？办法很简单，一是如上节所述必须建立起真正对老百姓负责的体制，二是大大降低农民的负担，让农民真正具有承受负担的能力。安徽太和县农村的税费改革，正是减轻农民负担的成功经验。太和税费改革方案的原则是，税费统筹，折实征收，交纳公粮，取消定购；午六秋四，两次交清，一定3年，不增不减；粮站收粮，财政结算，税入国库，费归乡村，费用包干，村有乡管，严格收支，账目公开。而其核心有两条，一是实行统一固定的什一税，二是确定国家集体各半，乡村各半的税费分配比例。结果，“农民对此项改革衷心拥护，踊跃交售公粮，午秋两季都在半个月内将全部公粮交齐交足，全县没有一户拖欠或迟交公粮的，而且所交公粮质量全部达到或超过标准。”（注：参见何开荫：《中国农民的福音——农业税费制度改革纪实》，《调研世界》，2000年第7期。）
若黛村采什一税，即按产量的1/10交公粮，则种10亩田农民负担仅1500斤粮食，折价不足700元，农民哪有拖欠不交之理？而农民积极上缴税费，乡村组三级干部哪里会焦头乱额，又哪里会出现高额报酬仍不愿当干部的情况。而乡村组工作量的减轻，必然带来成本的大大下降，这本身又为减轻农民负担提供了良性循环的保障。
总而言之，在当前计划生育工作已经比较顺利，农村社会治安并不复杂，而以收粮派款成第一难的地区，维持乡村社会秩序成本的大幅减少与降低农民负担本身呈正相关关系。