全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点工作的实施及其政策建议，本文主要内容关键词为：计划生育论文,试点工作论文,农村论文,制度论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人口和计划生育是一项重大的战略问题，是我们的一项基本国策。30多年来，我们实行了符合国情的计划生育政策，并取得了举世瞩目的成绩，为改革开放和社会主义现代化建设创造了良好的环境。如果没有人口的有效控制，我国经济和社会发展就不会有今天的好局面。
当前，我国人均国民生产总值已经突破1000美元，经济社会发展进入了一个新的阶段。但人口多、底子薄、资源有限仍是基本的国情，这决定了坚持计划生育是一项长期的政策。在新的历史条件下，进一步开创计划生育工作的新局面，是我们面临的一项重要任务。
计划生育难点和重点都在农村，特别是在经济不太发达的中西部农村。研究经济社会发展面临的宏观背景，总结几十年计划生育工作的经验，我们感到实行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，是新时期我国计划生育工作的一个重大创新，对进一步激发广大农民群众计划生育热情和积极性，对稳定生育水平，对经济社会的全面协调可持续发展，都具有重大意义。
为了认真总结试点工作经验，完善奖励扶助制度，由国务院发展研究中心《经济要参》杂志社邀请国务院研究室、中央政研室、中央财经领导小组办公室、中央农村工作领导小组办公室、国务院西部开发办公室、国家发改委、农业部、国务院发展研究中心等部委的有关领导专家组成了联合课题组，2004年11月5～8日，课题组分别深入到湖南常德市、河南焦作市和贵州遵义市的5个县和一些乡村进行了实地调研，走访了60多家农户和许多基层干部，所到之处，所见所闻，无不深受感动和鼓舞。课题组认为，从全国试点情况汇报和实地调查情况来看，几个月来，奖励扶助制度在各地试点工作进展顺利，取得了阶段性的成果，并积累了不少成功经验。为该制度在全国农村全面推行打下了良好的基础。
一、奖励扶助制度是计划生育工作思路的重大创新
过去，我国的计划生育政策较多地偏向“处罚多生”，人口控制较多地采用了行政手段。这对实现人口控制目标，保障经济社会的健康发展，发挥了重要作用。但在新的形势下，促进计划生育事业不断发展，必须减少强制措施，更多地通过经济扶助和“人文关怀”，引导农民理性转变生育观念，少生致富，自觉自愿地有计划生育。农村计划生育家庭奖励扶助制度，就是对此进行的积极探索。这项制度对率先执行计划生育政策的农民，给予奖励和扶助，使他们在生活上有帮助，经济上有实惠，政治上有地位，建立起了计划生育的利益导向机制，形成计划生育的新的有力的激励机制，有利于从根本上破除“越生越穷，越穷越生”的恶性循环，开创了新时期人口计划生育工作的新思路。
农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，引进“奖励少生”的激励机制，不仅找到了做好新时期计划生育工作的一条有效途径，而且对农村社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设都具有十分重要的促进作用。
第一，对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度，是坚持以人为本、落实科学发展观的重要举措。奖励扶助把关注的重点放在农民群众的切身利益上，体现了对人的关爱。奖励扶助目的在于引导和鼓励农民自觉计划生育，缓解人口压力，有利于促进人与自然的和谐发展。奖励扶助的对象主要针对农民，中央财政的支持重点主要在中西部地区，有利于促进城乡统筹和地区之间的协调发展。奖励扶助使部分农民养老问题得到保障，这在一定意义上是我国农村社会保障制度的重大突破，是改变城乡二元经济结构迈出的新的步伐。奖励扶助政策着眼我国经济社会长远发展，代表了广大人民群众的根本利益，是实践“三个代表”重要思想的具体行动。
第二，对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度，是加强党的执政能力建设的重要举措。十六届四中全会指出，我国改革发展正处在关键时期，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷，必须大力加强执政能力建设。对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度，就是把做深入细致的思想工作和解决群众的实际困难结合起来，让响应党的号召、自觉实行计划生育的部分农民政治上有地位、经济上得实惠、养老上有保障。这有利于提高党和政府的公信力，提高党和政府的号召力和凝聚力，提高党的执政能力和政府的行政能力。
第三，对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度，是加强社会主义精神文明建设的重要举措。奖励扶助有利于培养农民群众科学的生育观念。奖励扶助向生女孩家庭倾斜，有利于构建和谐社会，有利于解决新生人口男女比例失调问题。奖励扶助使计划生育家庭的老龄人口老有所养，有利于城乡统筹。奖励扶助制度的建立，有利于改变计划生育工作中的一些不当的做法，促进人权建设，维护和改善我国的国际形象。
二、奖励扶助制度试点地区运行状况良好
2004年2月，国务院办公厅转发了人口计生委和财政部关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作的意见，出台了具体的奖励扶助办法，决定在四川、云南、甘肃、青海省和重庆市，以及河北、山西、黑龙江、吉林、江西、安徽、河南、湖南、湖北省各1个地（州、市），贵州省遵义市进行试点。7月23日，国务院又召开了全国农村计划生育家庭奖励扶助制度试点工作电视电话会议，对试点工作做了进一步的部署。在国家确定的试点地区之外，一些地方还自行开展了试点工作。几个月来，试点的实践证明：
——政策明确使这一制度的实施具有坚实的操作基础。再好的政策如果过于复杂，最终都难以落实。农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，目标是推动计划生育工作，奖励扶助的对象为独生子女和双女家庭60岁以上的老人，奖励扶助的标准是每人每月不少于50元。制度目标十分明确，对象易于鉴别，奖励扶助的标准简单，群众易理解，基层易操作，这使试点工作具有很好的群众基础和操作基础。
——分级负担为这一制度的实施提供了可靠资金保障。计划生育直接关系全民族的整体利益，国家财政给予奖励扶助是义不容辞的。但仅靠中央财政奖励扶助，不利于地方在实际操作中严格控制奖励扶助的范围和规模，而奖励扶助范围一旦突破，农民之间的相互攀比以及可能出现的腐败行为等，都会引起一系列的矛盾和问题。所以即使在贫困地区，地方财政也分担一部分资金成本。但地方分担充分考虑了各地负担能力，根据各地财政实力的不同，确定不同的分担比例。这样既控制了制度成本，又使制度实施有了可靠的资金保障。
——细化政策使这一制度的实施得以规范化操作。国家人口计生委和财政部明确了资格确认权、资金管理权、资金发放权和社会监督权“四权分离”的制度运行框架。各个试点地方都结合本地实际，制定了具体的实施细则和相关的配套政策。比如，在资格确认上，各地普遍建立了一套从个人申报、村民评议、人户调查、逐级审核、三榜公布、群众举报到确认回访的资格确认程序；在基金管理上，各地制定了资金保障制度和管理制度，普遍实行了专户管理；在资金发放上，实行代理发放制度，根据各地不同情况，由农业银行、农村信用社、邮政储汇局代理发放。在资金监督上引入了监察、审计、人大以及社会舆论等多方面社会监督机制，在制度落实的各个环节都有比较规范的操作办法。
——舆论宣传为这一制度的实施提供了必要的社会环境。各试点地区在试点过程中，都广泛开展了试点工作的宣传，使有关政策家喻户晓，不仅为计划生育宣传工作增加了新的内容，而且使计划生育宣传更加接近群众、易于被群众接受，大大提高了宣传效果，对制度实施中做好资格确认工作、加强群众监督，也发挥了重要作用。
三、奖励扶助制度试点已取得明显效果
试点工作开展的时间虽然不长，但已取得十分显著的成效，产生了十分积极的反响。
一是确实解决了部分计划生育家庭的困难。缺乏必要的社会养老保障是影响农村计划生育的一大障碍。实行奖励扶助制度，启动了由家庭养老向社会养老的转变，改变了几千年的传统，是农村社会发展的一大进步。目前对农村独生子女和双女家庭每人每月补助50元，奖励扶助金额还不是很高，但对农民家庭来讲是一个很大的补助，特别是对中西部地区经济比较困难的农民，确实起到了雪中送炭的作用。奖励扶助使计戈性育家庭的养老问题有了一个低水平的保障，是解决农民养老问题的一个重大突破。
二是确实带动了大批农民自觉自愿地计划生育。奖励扶助对农民产生了利益上的激励，解除了部分农民对计划生育的顾虑。几个月来，试点地区农村夫妇办理独生子女证的人数大大增加。湖南省常德市试点工作开展以后，全市领取独生子女证的家庭达到26万多户，比试点前增加了11万户，增幅达76.8%；有4487户符合二胎生育政策户主动放弃再生育。河北省承德市2004年4月份以来，领取《独生子女光荣证》的人数是去年同期的1倍多。山西晋中市还出现16000多人排队领证的景象。
三是确实改变了计划生育工作的形象。过去一些地方主要靠行政手段、强制措施开展计划生育，这影响了计划生育干部的形象。基层计生干部讲，奖励扶助制度的实施，密切了计生干部与群众的关系，老百姓不再白眼、另眼看待计生干部。试点地区群众不仅是对计划生育干部的辛苦和服务满意，而且对计划生育政策发自内心地满意。很多试点地区都反映，计生部门来访来电反映违法生育和违法行政的大大减少。计生干部的社会形象大大改变，为推动计划生育各项工作的深入开展创造了和谐的氛围，产生了积极而重大的影响。
四是确实提高了党和政府的威信。计划生育工作一直是农村工作的一个难点，也是影响农村干群关系的焦点。实行奖励扶助制度后，农民感到计划生育工作真正为农民办实事、办好事，干群关系明显改善。我们在调查中接触到的奖励救助对象，都表示了对党和政府的深深的感激。农村计划生育家庭奖励扶助制度，是一项低成本、高绩效的制度。有评论说，奖励扶助只是一个小小的付出，但收获了农民对党和政府的信任和感激，收获了农民对计划生育的真心支持，以小的投入推动大的国策的实施，使天下第一难事变成了第一好事。
四、关于完善奖励扶助制度的政策建议
对农村计划生育家庭进行奖励扶助，是一项民心工程，是一项德政工程，是政府为百姓作出的暖人心、得人心、稳人心的实事、好事。全面推开这项制度，必须科学安排，规范操作，切实把好事办好。
一要加强领导，完善政策。对农村部分计划生育家庭进行奖励扶助，是一项社会系统工程，涉及面广，政策性强，需要多部门、多方面的密切配合与协作，必须加强领导。从当前的试点情况看，完善现有政策要注意六点：
一是中央政策界限要留有适当弹性。由于各地计划生育政策有所区别，国家有关部门在制定政策时应从大处着手，明确原则，在奖励扶助范围等方面给地方留有政策弹性。
二是要注意保持以往计划生育政策的连续性，避免因实施奖励扶助引起其他方面的矛盾和问题。
三是在地方资金配套比例的确定上，对中部一些财政比较困难的地区，应适当提高中央和省级财政负担比例，适当降低县级配套比例。
四是中央应对计划生育工作做得好的地区，应实施政策及资金倾斜，避免这些地区因为受奖励的目标人群较多，而地方财政承担的扶助资金的负担加重，出现“鞭打快牛”的现象。
五是考虑到在建立该项制度运行体系过程中，各级地方资金发放部门的人力、物力和财力等运行成本的投入，建议中央和省级财政另行安排适当专项资金作为制度运行的工作经费。把工作落到实处，把好事办得更好。
六是建立健全部门协调配合机制，各级财政、公安、民政、监察、审计等部门要大力配合，积极支持奖励扶助制度的推行。
二要明确细则、简化操作。各级地方政府对奖励扶助政策要明确政策界限。人口生死、婚姻变更、地区间的人口流动等，都会给资格认定带来复杂的变化。对此，地方政府要本着有利于计划生育、有利于保护农民利益、有利于稳定的原则，提出具体明确的意见。奖励补助的实施，要力求简化，尽量减少环节，便于操作，便于监督，便于部门协调，减低实施成本，提高工作效率。奖励扶助项目一定要与其他的补助区别开来，但资金发放上，应尽量与粮食直补等共享渠道和工作平台。
三要公开透明，公平公正。一是政策要公开，要加强政策的宣传力度，要使每个农民都明白奖励扶助的条件，都知晓扶助奖励的标准。二是过程要公开，制度落实的各流程、各环节都要明确并公开。三是结果要公开，对资格认定情况、奖励扶助情况，都要张榜公布。
四要加强监督，到户到人。要建立健全奖励扶助的监督体系，确保奖励扶助资金直接、及时、足额发放到农户。一要加强理论测算监督。只要政策公开，基础数据准确，通过理论测算就能对奖励扶助金有宏观的把握和控制，防止中间环节虚报冒领。二要加强资金流程监督，要进一步明确奖励扶助资金必须专款专用，任何部门、单位和个人都不能截留挪用，不得用奖励扶助资金抵扣税费、债务，不得强迫储蓄等。三要加强群众监督，特别是要动员群众广泛参与资格确认过程，确保奖励扶助资金到户一人不错、一人不漏。同时，群众参与资格确认过程也是群众参与政务公开和村务公开的过程。四要建立责任追究制度。
五要推进奖励扶助制度的法制化、规范化，确保政策的长期稳定。从试点情况看，当前一个突出的问题是农民担心这项政策能否长期坚持下去。今年湖南省常德市以存折的形式一次向农民发放奖励扶助金117万元，当天就有116万元被农民全部领取现金，在其他试点地区也有类似的情况。农民急于兑成现金主要是两种考虑：一是看看这个政策（存折）是真是假，二是怕政策变。过去，一些地方制定了不少农村计划生育优惠政策，但落实得不好，兑现率不高，没有起到应有的效果。
农村部分计划生育家庭进行奖励扶助制度是一项利国利民的好政策，要使这项政策长期发挥效用，必须使其成为一项基本制度，并逐步以法律的形式固定下来。当前要认真总结试点经验，进一步深入研究奖励扶助制度试运行中存在的问题，切实积极推进奖励扶助制度的法制化和规范化。