社会主义市场经济条件下政府的经济职能，本文主要内容关键词为：条件下论文,社会主义市场经济论文,职能论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
在现代市场经济中，如何界定和发挥政府的作用，既是一个重大的理论问题，又是一个需要切实解决的实践问题。本世纪以来，发达国家的市场经济普遍经历了由传统自由放任到现代国家干预的变化过程，对政府的经济职能在各方面进行了强化和调整，以缓解市场自发调节所带来的经济矛盾和社会矛盾。大多数发展中国家在获得政治独立以后，普遍面临着发展经济的紧迫任务和市场体系不完善的制约，必须赋予政府更多的经济职能，以促进经济发展和社会稳定，提高自己的国际竞争力。80年代之后，在经济体制转轨国家中，政府的经济职能问题成为更加突出和急需解决的大问题。
中国是发展中的社会主义国家，正处在经济快速发展和经济体制转轨的过程中，面临着人口众多、人均资源相对不足、就业压力很大、产业结构不合理、地区经济发展不平衡、保护环境和生态任务艰巨等许多问题，迫切需要政府适应市场经济发展的要求，转变职能，有效地发挥作用。转变政府职能，是中国经济体制改革的一项重要内容。在传统的计划经济条件下，政府的职能包罗万象，对经济生活实行高度集中的计划管理，财政税收统支、重要物资实行统购统销和计划分配，产品和服务价格几乎全部由政府统一制定，市场只在消费品流通方面发挥有限的调节作用，企业成了政府的附属物，使整个经济缺乏生机和活力。因此改革计划经济体制，转变政府职能，成为中国经济发展的内在要求。
80年代以来，中国实行了以市场为取向的改革，采取了扩大地方和企业自主权的改革措施，扩大市场调节范围，促进了经济和社会快速发展。十几年来，，我们在改革指导思想上先后经过了“以计划经济为主、市场调节为辅”、“计划经济与市场调节相结合”等一系列探索，政府的机构设置也曾两度进行较大调整。但是，在很长一段时间里对政府职能的转变，还没有取得根本性突破。1992年邓小平视察南方的重要谈话进一步阐明了市场与计划的关系，之后中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，要使市场在国家宏观调控下对资源配置发挥基础性作用。从此，中国的改革开放和经济发展进入了一个新的历史时期，政府职能也必须进一步转变，以适应发展社会主义市场经济的要求。
经过这些年的实践，我们体会到，现代市场经济是市场调节与政府作用有机结合的经济，市场经济的有序运行与政府合理地行使经济职能是分不开的。政府介入市场的范围和深度，行使经济职能的方式和方法，不是一成不变的，也没有统一的模式可循，必须符合本国国情和经济发展水平的要求。在探索市场调节和政府作用有机结合的过程中，我们注意借鉴和吸收国外的经验，但更强调从本国经济发展的实际出发，在改革的实践中不断完善，逐步明确了发展社会主义市场经济条件下政府的经济职能。
二
现阶段，中国政府的经济职能主要体现在以下八个方面：
（一）制定经济社会发展的中长期规划和产业政策，提出发展战略目标引导产
业结构调整
我国由于历史和现实的原因，产业结构和地区结构不合理的矛盾十分突出。由于市场往往偏重短期、局部和事后的调节，对于长期发展目标和相应的结构调整不能很好地发挥作用，因此需要政府根据经济发展趋势，制定中长期发展规划和目标，提出正确的经济发展战略和产业政策，以引导结构调整。1996年制定的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，是我国在发展市场经济条件下的第一个中长期规划。与以往的八个五年计划相比，这次制定的中长期规划大大压缩了指令性计划的内容以及相关的数量指标，重点提出了国民经济和社会发展的主要目标、基本原则、指导方针和战略对策，其中包括提出了产业结构调整和优化的目标及其相应的政策措施。这个中长期规划突出了宏观性、战略性和政策性，总体上是一个预测性和指导性的计划。规划中提出的政府宏观调控目标对企业的经营决策和微观经济活动具有指导作用，但不具有直接约束力。规划提出的产业政策、结构调整和重大项目建设，国家给予财政和政策性贷款支持，并考虑市场竞争和供求关系变化，运用各种经济杠杆和经济政策保证其实现。90年代以来，中国政府还先后制定颁布了90年代产业政策纲要、外商投资产业指导目录、汽车工业产业政策；机械、电子、建筑等产业政策正在制定之中。
（二）加强和改善经济运行中的宏观调控
加强和改善对经济运行的宏观调控，是政府的重要职能。中国正处在经济体制转换时期，由于就业压力大，结构性矛盾突出，重要商品和服务价格尚未理顺，加之市场体系发育程度较低，国有企业的风险机制和自我约束机制还没有完全建立，引发通货膨胀的因素很多，因此，加强和改善宏观调控尤为必要。最近几年的经验又一次证明了这点。1993年主要由于投资膨胀使商品零售价格上涨13.2%，1994年进一步上涨21.7%。面对这一形势，我国政府决定把抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务，采取了一系列加强和改善宏观调控的政策措施，收到了明显的效果。1995年零售价格上涨幅度回落到14.8%，1996年进一步回落到6.5%以下，同时这两年保持了经济增长10%左右的较快速度，实现了“软着陆”。这反映了我国政府驾驭市场经济、进行宏观调控的能力和水平正在不断提高。
宏观调控目标是政府进行宏观调控的主要依据。在宏观调控目标的设置上，我们除采用国际通用的经济增长率、通货膨胀率、国际收支平衡率和就业率四项指标外，又根据中国国情增加了固定资产投资率、财政收支、货币供应量增长率、人口自然增长率等几项指标。把正确处理改革、发展和稳定的关系，促进国民经济持续、快速、健康发展，作为现阶段宏观调控的基本主题，把实现经济总量基本平衡与促进产业结构优化结合起来；把控制需求膨胀和增加有效供给结合起来。对社会总需求的调控，重点是调控货币供应量和固定资产投资规模。在完善宏观调控体系上，着重建立计划、金融、财政之间三位一体、相互配合和相互制约的机制。既重视发挥金融、财政的作用，又注意发挥国家计划的总体指导和综合协调的作用。在宏观调控的方式和手段选择上，更多地运用了信贷、税收、利率、汇率、价格等经济手段，以及法律手段，实行间接调控为主，辅之以必要的行政手段。同时，我们还加强了对宏观经济运行动态的监测和预测，正确分析和判断经济形势，恰当地把握宏观调控的力度、时机和重点。
（三）培育市场体系，监督市场运行
中国在经济体制转轨的过程中，政府对市场体系的形成、发展和完善，一直发挥着重要的作用。改革开放18年来，各类商品市场迅速发展，金融、劳动力、房地产、技术、信息等生产要素市场开始建立，初步形成了竞争、开放的市场体系。对于价格管理体制和价格形成机制，中国政府采取调放结合、逐步推进的方式进行改革。目前，80%左右的农产品收购价格、90%左右的消费品价格，以及80%左右的生产资料价格已由市场形成。价格改革的顺利实施，使严重扭曲的比价关系趋向合理，也确保了经济运行和人民生活没有发生大的震荡。在加强市场法规建设方面，我们已经制定和正在制定有关保护市场公平竞争、规范市场主体的经济行为、维护市场秩序、完善国家对市场调控等一系列法律法规，并积极发展市场中介组织，发挥其对市场主体的服务、沟通、公证和监督作用。与此同时，为加强对市场运行的监测，建立和完善市场信息的传递、反馈制度。国家编制了能反映全社会重要商品总需求、总供给和流向的流通计划。建立了对部分重要商品的国家订货和投放制度以及进出口调节制度，以调节市场供求，保证市场稳定。此外还初步建立了重要商品的储备和价格调节基金制度以及粮食、副食品风险调节基金制度，以应付较大区域性的自然灾害和其他突发不测事件。
（四）加快基础设施建设，改善投资环境
由于历史的原因和经济发展水平的限制，中国基础设施建设严重滞后，对经济发展的“瓶颈”制约十分明显。而基础设施建设项目一般都具有投资规模大、建设周期长、直接经济效益较低的特点。因此，近十多年来，中国政府把加快基础设施建设作为自己的一项重要职责。政府的作用主要体现在四个方面：
一是制定方针。如对能源工业提出开发与节约并重，把节约放在首位，努力调整能源消费结构等方针；能源建设以电力为中心，以煤炭为基础，大力开发石油和天然气，积极发展新能源和再生能源等方针，为我国十多年能源工业的快速发展发挥了重要的导向作用。
二是统筹规划。如对交通运输设施建设，实施综合发展规划，以增强铁路运输能力为重点，充分发挥公路、水运、空运和管道等多种运输方式的优势，建设综合运输体系。在交通运输的地区布局上做好统筹规划，突出重点，初步缓和了多年来交通运输严重不畅的“瓶颈”制约，也促进了中西部地区的经济发展。
三是集中投资。十几年来，中国政府一直重视对基础设施建设的投资，不仅作为政府直接投资和国家银行贷款投资的重点，而且千方百计动员各类社会资金投入。“八五”时期，国家安排了284个基础设施等重点建设项目，占全部基建大中型项目个数的27%；安排投资3915亿元，占同期大中型基建投资的54.7%。特别是邮电通信建设投资在“八五”时期共完成2329亿元，是“七五”投资的近12倍，年均增长72%。
四是政策扶持。国家先后设立了电力、铁路、邮电、公路、民航、港口等多种专项建设基金；对基础设施偏低的价格进行了多次调整；在保持间接融资稳定增长外，还在运用股票、债券、集资等直接融资方面进行了试点；探索各类投资主体联合投资方式；逐步放宽了外商直接投资基础设施项目的限制，进行了“BOT”等项目融资方式的试点，等等。这些政策和措施对加快基础设施建设已产生了积极的效应。
（五）促进国有企业转换机制，加强国有资产管理监督
改革开放以来，随着非国有经济的迅速发展，国有经济占全社会经济总量的比重虽然逐年下降，但是在国民经济中的主导作用并没有改变。在电力、石油等能源工业部门，铁路、港口、航空、邮电通讯等基础设施部门，汽车、电子、石化、冶金等重要加工工业部门，国有经济的主导地位更为明显。据全国清产核资统计，1995年3月国有企业资产总额占全社会企业资产总额的65%，安置就业人员占城镇就业人员的67%，上缴国家财政占全国财政收入的60%。从中国的国情出发，以公有制为主体，发挥国有经济的主导作用，是中国政府的长期方针。对国有企业的监管，是中国政府的一个重要职能。
经过十几年来的改革探索，政府对国有企业的监管，主要做好两件事：一是促进国有企业转换机制，目标是建立以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为基本特征的现代企业制度。当前正在采取一些具体的政策和措施，帮助国有企业解决历史遗留的负债率过高、社会负担过重、人员过多等问题和企业改革、改组、改造中的实际问题，促使企业加强管理，真正成为市场竞争的主体。二是加强对国有资产的监督管理。按照政府的投资管理职能和投资职能分开、社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，正在建立与市场经济相适应的国有资产出资人制度和法人财产制度，对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制，并相应构造国有资产运营和监管机构。
（六）完善社会分配机制，建立健全社会保障体系
在充分发挥市场机制对资源配置基础性作用的条件下，坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存和效率优先、兼顾公平的原则，完善社会分配机制，是中国政府始终关注的重大问题，尤其是在兼顾公平方面，政府的作用具有不可替代性。改革开放以来，中国政府首先对计划经济体制下的分配关系进行了重大调整，近几年又针对分配领域存在的主要问题，采取一系列政策措施进行调节。例如，通过深化财税体制改革和企业分配制度改革，强化工资分配约束机制，调节国家、企业和个人三者之间的分配关系；通过调整农产品价格等项改革，调节城市和乡村之间、工人和农民之间的分配关系；通过强化对个人收入的税收征管和调整分配政策，调节社会成员之间的利益关系。中国政府制定了“八五”扶贫计划并采取了一系列政策措施，预计到本世纪末可以基本解决6500万贫困人口脱贫问题。中国政府开始实施中西部地区重大项目倾斜政策，大力鼓励东中西部地区的经济联合和技术合作，以促进区域经济的协调发展。
十几年来，中国政府在推进社会保障制度改革方面也进行了积极的探索。80年代中期，开始进行养老保险制度改革。到1995年底，城镇企业职工参加社会养老保险统筹人数已达8900万人，占职工总数75%；参加农村养老保险人数也达到5100万人。进入90年代以后，开始进行失业保险制度的改革，到1995年全国参加失业保险的职工达9500万人，近几年里共救济失业职工600万人，帮助300多万职工实现了再就业。近十年来，职工医疗保险制度改革初见成效，城乡社会福利、社会救济制度改革和优抚安置工作取得明显进展。在各级政府和社会各界的共同努力下，正在逐步形成社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置多层次的社会保障制度和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的社会保障体系。实践证明，政府在发展社会保障事业中发挥着积极作用，有利于维护社会稳定，保障劳动者利益，为经济发展创造了良好的社会环境。
（七）贯彻可持续发展战略，促进经济社会协调发展
中国是世界上人口最多的国家，虽然国土辽阔，自然资源总量比较丰富，但人均资源大大低于世界平均水平。加上资源利用程度低，浪费和破坏带来的环境和生态问题也十分严重。正是基于这一国情，中国政府始终把控制人口增长、合理开发利用资源和保护环境与生态平衡作为基本国策，作为各级政府义不容辞的职责。特别是1992年联合国环发大会通过了“全球21世纪议程”后，中国政府作出了承诺，结合自己国情，率先制定了国家级的可持续发展战略——《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，并作为各级政府制定国民经济和社会发展中长期计划的指导文件。
中国政府在贯彻可持续发展战略方面，已经作出了卓有成效的努力，并将继续发挥积极作用。在人口控制方面，大陆1995年人口出生率17.12‰，自然增长率10.55‰，年末总人口为12.11亿，圆满实现了“八五”计划预定的把大陆总人口控制在12.27亿的目标。在资源开发利用方面，各级政府强化对土地和自然资源的管理，推行保护资源、节约和合理利用资源，开发利用与保护整治并重的方针，正在探索一条提高资源利用效率和资源节约型经济发展道路。在环境和生态保护方面，按照“开发利用与保护环境并重”和“谁开发谁保护，谁破坏谁治理，谁利用谁补偿”的方针，正在建立生态破坏限期治理制度，并在建设项目上继续推行多年行之有效的“三同时”方针（项目建设与环保措施同时设计，同时施工，同时使用），以及其他政策，确保经济建设与环境保护协调发展。
（八）推动对外经济交流与合作，促进本国企业参与国际市场竞争
我们正处在经济生活日益国际化、全球化的时代，科技进步和经济发展已经跨越国界，将不同的国家和民族越来越紧密地联系在一起。从世界经济发展的趋势看，无论是加强全球多边经济体系、建立区域经济一体化组织，还是发展双边经贸关系、推动企业的国际合作，都离不开各国政府之间的经济协调，政府不仅应是本国开展对外经济交流与合作的积极推动者，而且应是主动的参与者。80年代以来，中国将对外开放作为一项基本国策，提到了前所未有的战略高度，政府为促进对外经济发展和开展国际经济合作，做了大量的工作，使对外贸易、利用外资和对外经济技术交流一直保持快速发展的势头。我们按照发展社会主义市场经济和与国际惯例接轨的要求，对涉外经济体制和政策进行了不断改革和调整，并从加强基础设施建设、培养专门人才、提高行政办事效率、规范市场行为等多方面，着力改善投资环境，为企业开展对外贸易和吸引外商来华投资创造更好的条件。还将进一步扩大农业、能源、交通等基础产业和基础设施领域的对外开放，并将有步骤开放金融、保险、商业、外贸领域。中国政府从本国的实际出发，加强与国际经济机构和外国政府的沟通和谈判，签订了大量的多边和双边的经贸合作协议，在国内从财政、金融、外贸和产业发展等宏观经济政策方面，积极地创造条件，为中国企业进入国际市场，开展平等竞争铺路搭桥。中国政府为加入世界贸易组织、推动亚太地区的经济合作和贸易自由化的发展也进行了不懈努力，这是人所共知的。
在以上这些方面，中国政府都重视建立健全法律、法规，逐步形成法律体系。仅在“八五”期间，全国人民代表大会及其常委会就审议通过了110余件法律，国务院制定了170余件行政性法规，地方人大及其常委会共审议通过了2300余件地方性法规。在这些法律、法规中，经济立法占了40%以上。“九五”期间，在规范市场主体行为、维持市场秩序、改善和加强宏观调控、促进对外开放以及健全社会保障、振兴基础产业和支柱产业、保护环境资源、保护知识产权方面的法律、法规相继出台，为政府运用法律手段调控经济运行提供重要的保证。
三
我们虽然对转变政府经济职能进行了许多有益的探索，但是总的看来，政府在市场经济条件下如何正确地行使经济职能，对我们还是一个新课题，实践中还存在不少问题。主要是：
第一，政企分开问题。政府对国有企业干预仍然过多，管了不少应由企业决策、经营的事。主要是由于我们对政府作为国有资产所有者职能同作为整个社会经济管理者职能的分开，国有资产的行政管理职能同资产营运职能的分开，出资者所有权与企业法人财产权的分开，还缺乏具体、明确的规定。如何按照发展社会主义市场经济的要求，继续改革政府机构，建立新的国有资产经营管理体系和国有企业转换经营机制的具体方式和途径，在认识上和实践上还没有解决。国有企业历史包袱重、遗留问题多，需要政府帮助解决，部分国有企业又过多依赖政府，这些问题也还有待解决。
第二，中央和地方的关系问题。中国是一个大国，人口多，情况复杂，各地资源禀赋不同，经济发展不平衡。赋予地方必要权力，让地方有因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性，有利于增强整个经济的生机和活力。但由此带来的问题是，有的地方过多地考虑本地区的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力，甚至出现了“上有政策、下有对策”，“有令不行、有禁不止”的现象；应当由中央集中的则集中不够，某些方面存在过于分散的现象。结果出现了不少地区产业结构趋同，“大而全”、“小而全”的重复建设，互相间搞经济封锁、分割市场等不利于全国经济发展和统一市场的形成的现象。因此，如何合理划分中央政府和地方政府的经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化，仍然是我们面临的迫切需要解决的重要问题。
第三，政府介入市场的范围和程度问题。我们已经明确，在资源配置方面应该发挥市场的基础性作用，凡是应当和可以由市场配置资源的领域，必须坚决地放给市场。但现实情况是，就市场主体而言，国有企业尚未真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体。就市场客体而言，生产资料市场正在培育，少数产品价格还是双轨制；金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等生产要素市场的发育还很不够。商品市场和要素市场的交易秩序还比较混乱，有序的市场竞争正在形成，价格形成机制和价格调控体系还不健全。这种情况制约着市场机制作用的有效发挥，决定了政府在当前和今后一段时间内必须对极少数重要商品进行实物管理，对竞争性领域投资的重大项目进行审批，在实行银行资产负债比例管理的同时控制信贷规模等，对经济活动辅以必要的行政手段，但政府干预的范围、程度如何确定得适当，又不直接影响市场信号的形成和改革的深化，或在条件变化时及时调整，以发挥市场机制的作用，这仍然是一个难题。
我们在探索社会主义市场经济条件下政府的经济职能方面已有了良好的开端，目前存在的一些难题，我们将继续借鉴国外经验，吸收国内外专家的意见，坚持改革，不断探索，逐步加以解决。
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