学前教育专项转移支付公平性分析&基于受益目的地的实证研究_转移支付论文

学前教育专项转移支付公平性分析——基于受益归宿的实证研究，本文主要内容关键词为：公平性论文,学前教育论文,归宿论文,专项论文,转移支付论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       帮助欠发达地区居民接受学前教育，进而促进社会公平，是政府学前教育投入的重要原因。大量研究表明，我国学前教育在城乡间、地区间以及社会群体间呈现出越来越明显的不公平。因此，提高农村地区(经济欠发达地区)享有的公共学前教育资源，成为政府推进学前教育公平的重点和难点。①对此，学者们提出三种政策思路，即实施财政转移支付、调整事权以及取消户籍分割，分别称为“动钱”、“动事”与“动人”的思路。

       “动钱”的思路认为促进学前教育公平依然应该主要依靠转移支付制度，只不过现有的转移支付制度需要完善，迫切需要解决转移支付资金供给主体、资金规模、资金分配以及使用绩效等问题。[1][2]持“动事”观点者认为现有的学前教育事权主要是县甚至乡镇的责任，而拥有更多财权和资源分配权的上级政府却在学前教育责任上弱化，导致财权事权不匹配。据此，他们主张，事权调整比转移支付更能解决教育的地区差异和保障公共教育投入。[3][4]“动人”的思路认为不能简单地将中国基础教育支出的不足归因于“钱”的总量问题，更不能简单地将它归咎于基础教育财政的分权体制。研究者通过一系列严谨的经验研究证明，户籍制度所产生的身份差异导致基本公共服务不均等与福利差异，于是，他们特别强调“动人”的重要性——放开户籍制度障碍，让劳动力自由流动，让农村劳动力向城市转移，让劳动力从内地流往东部大城市，伴随着劳动力的充分流动，基本公共服务(包括学前教育)自然也就趋向于平衡。[5][6]

       从长远看，转移支付制度仍然是实现学前教育公平的长期政策选择。首先，教育方面的转移支付在我国已实行多年，积累了较为丰富的经验，那些被人所诟病的技术问题抑或转移支付资金的低效率恰恰是这个体系运行多年后暴露出的问题，这正是政策部门需要完善该体系的时候，这种循序渐进的操作策略符合事物发展的自然规律。此外，包括学前教育在内的教育转移支付仅仅是我国庞大的转移支付体系中的一个有机组成部分，而总体层面上的转移支付体系正在朝着科学、规范与透明的方向迈进。其次，假如全面调整教育事权，带来的则是体制的又一次大转型，而体制调整的成本往往是巨大的，“得与失”并非事先就能清晰地计算清楚。而且事权的调整仍然回避不了转移支付体系中存在的一些典型问题。再次，户籍制度的确是当前阻碍实现教育公平的一个巨大体制障碍。但乐观地看，随着市场化改革的深入，这种体制性障碍及伴随着的福利群分效应将逐渐减弱。事实上，户籍制度在一些城市已经出现了改革的迹象。但从长远看，即使解除了限制人口自由流动的障碍，地区经济差距仍将存在，地方政府的学前教育投入仍然存在不均等，这已经被市场化程度较高的国家和地区所证实。

       从实践层面上来讲，国家也在进一步完善现有的转移支付制度，旨在促进教育公平。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》颁布之后，特别是学前教育三年行动计划实施之后，中央和省级政府对学前教育转移支付力度大大增加。其中“十二五”期间中央财政安排500亿元资金重点支持中西部地区和东部困难地区学前教育发展，各省(市、自治区)也纷纷制定各自的“学前教育三年行动计划”、“学前教育资助制度”等相关财政扶持学前教育发展政策，加强对家庭经济困难儿童入园、乡镇中心幼儿园建设、民办幼儿园发展、幼儿教师素质提升等方面的补贴力度。这些转移支付的初衷均是缩小学前教育地区差距或城乡差距，那么，转移支付是否实现了预期目标、促进了学前教育公平?谁是学前教育转移支付的受益人?对这些问题的回答有助于我们进一步完善现有的学前教育转移支付制度，更好地促进教育公平。

       一、研究方法

       受益归宿分析是国际上衡量公共支出公平性的常用方法。该方法采用某种福利指标(例如消费、收入)将个人和家庭进行排序，②以各个群体享有的公共支出份额作为受益的衡量指标。如果一个群体享有的公共支出份额超过其所占总人口比例，此群体则为公共支出的受益者；反之，如果享有的公共支出份额低于其所占总人口的比例，此群体则为公共支出的受损者。评判公共支出的公平性，可以借鉴收入分配公平洛伦兹曲线的构造方式，分别以各群体的人口累积比及享有公共支出份额累积比为横纵坐标，描绘出公共支出集中曲线。如果集中曲线位于45度对角直线上方，意味着低收入群体享有公共支出份额超过其所占人口比例，该项公共支出的主要受益者为低收入群体，称为“有利于穷人的公共支出”(propoor)。该项支出有助于缩小已有的社会差距，促进社会公平。反之，如果集中曲线位于45度对角直线下方，意味着低收入群体享有公共支出份额低于其所占人口比例，那么，该项公共支出的主要受益者为高收入群体，该项公共支出是有利于富人的(prorich)。

       这种受益归宿分析法主要用来反映公共支出的平均受益情况，通常称为平均归宿分析，按照这种方法的严格要求，分析对象应是家庭或个人。但是由于缺乏家庭微观数据，这里借鉴世界银行对我国教育支出受益归宿的地区分组方法。[7]我们以县域作为分析单位，以各县城市、农村人口比例为权重，以城镇人均可支配收入、农村人均纯收入指标进行加权平均，以此求出的人均收入作为排序的福利指标。

       从政策制定者的角度来讲，政府更关心公共支出规模增量的受益情况，即政府再多花1元钱，这1元钱的好处会让哪些福利组别的人获益更多。这种分析通常称为边际归宿分析。边际归宿与平均归宿的关系类似平均成本(或平均收益)与边际成本(或边际收益)的关系。但是边际归宿对数据的要求较高，研究者掌握的数据资料不同，进行边际归宿分析的方法也不尽相同。有学者根据不同地区、不同组别的公共支出受益情况及其相关影响因素的计量分析，来获得公共支出的边际归宿。例如有学者用入学机会衡量各群体从公共支出中享有的收益，通过计量模型分析平均入学机会的影响因素，进而得出以入学机会衡量受益的边际归宿；[8]也有学者将公共支出建立在经济学效用基础之上，通过建立公共支出政策变化与受益者效用补偿变化的计量模型，来得到边际归宿。[9]在宏观经济社会环境变化不大的情况下，也有学者根据不同年份平均归宿(不同年份公共支出额度不同)的研究，来推算公共支出的边际归宿。[10]在本文的边际归宿分析中，由于缺少其他相关数据，只能依据不同年份的平均受益变化情况得出边际归宿(类似边际成本等于平均成本的差值)。尽管这种分析存在误差，但有助于我们清晰地看出转移支付规模扩大之后公平性的变化趋势如何。

       二、数据呈现

       《浙江省人民政府关于进一步加快学前教育发展全面提升学前教育质量的意见》是将省财政扶持学前教育纳入制度保障的重要文件，该文件明确规定了“省财政安排学前教育专项资金，主要用于欠发达地区乡镇中心幼儿园建设的以奖代补、民办或农村幼儿园等级提升奖励、低收费规范幼儿园(班)经费补助、幼儿园教师培训等”。在文件生效的当年，浙江省省级财政对学前教育转移支付规模达到4265万元，实际补贴主要涉及文件中的前三个方面，基本没有涉及幼儿园教师培训。之后的2010年和2011年，全省转移支付资金依然主要用于前三个方面，但规模总量基本没有变化，准确说是略有下降(2010年和2011年的转移支付规模分别为3862.49万元和3696.16万元)。2011年开始实施的《浙江省发展学前教育三年行动计划(2011-2013)》，将省级财政对学前教育转移支付的规模推向了新一轮高潮，2012年浙江省省级财政对学前教育转移支付规模骤增到50710万元，比前三年转移支付总和(11823.65万元)还多3倍。同时还扩大了已有的转移支付范围，将“乡镇中心幼儿园建设”、“扶持民办幼儿园发展”以及“幼儿教师素质提升”纳入转移支付的范围，资助重点为“扶持城市学前教育发展奖补资金”，占转移支付总量的63.1％；其次为“扶持民办幼儿园发展奖补资金”，占比为32.9％。总体而言，省财政对学前教育补助资金规模、用途仍然缺乏很强的硬性约束，各县对学前教育转移支付的依靠仍属于“靠天吃饭”的状态。

       判断转移支付对不同收入地区的影响，一个最简单的办法就是对人均收入和人均转移支付额度进行相关分析。如果二者的相关系数为正，则表明高收入群体所享有的转移支付额度高于低收入群体，转移支付加剧地区教育投入差距；反之，则表明低收入群体所享有的转移支付额度高于高收入群体，转移支付遏制了地区教育投入差距。图1是以人均收入和人均学前教育转移支付额分别作为横纵坐标的散点图，从中我们看到，人均收入和人均学前教育转移支付额具有“收入水平越高，人均学前教育转移支付额越低”的负向相关关系。也就是说学前教育转移支付在一定程度上遏制了地区教育差距的扩大，具有促进社会公平的效果。

       散点图只能对学前教育专项转移支付的受益归宿有一个大致判断，要准确衡量转移支付资金在不同收入群体的分布情况，需要采用受益归宿分析方法进行分析。按照该方法的研究步骤，我们以2008年的加权人均收入对53个县市进行分组，由低到高依次分为“最低收入组”、“次低收入组”、“中等收入组”、“次高收入组”和“最高收入组”5个组别。为了使分组情况相一致，也便于不同年份间的相互比较，其他年份的福利顺序以2008年为标准。各组别的基本情况见表1。

      

       图1 人均收入与人均学前教育专项转移支付额的散点图

      

       三、学前教育转移支付的受益分布及其公平性

       依据受益归宿分析的计算结果，我们发现学前教育转移支付的受益分布及其公平性具有如下特征：

       1.学前教育转移支付的最大受益者为人均收入最低地区居民，最大受损者为人均收入次高和最高地区居民，整体而言是公平的

       表2为2009-2012年学前教育转移支付的平均受益分布。从中我们看到，最低收入地区享有的转移支付份额远超过其占总人口比例，2011年，占总人口比例19％的最低收入人口享有了超过一半的转移支付份额，达到52.4％，超过其占人口比例33个百分点。2010年这部分群体享有50.2％的转移支付份额，2010年为43.3％，2012年为24.7％。与此对应，人均收入次高和最高地区的居民所享有的转移支付份额明显低于其占总人口比例(2012年例外，略高于其占总人口比例)。其中，2009-2011年人均收入最高地区的19％人口只享有不足7％的转移支付份额。人均收入次低地区居民享有的转移支付份额差异很大，最高值只有14.2％，最低值不足5％，低于其占总人口比例的8％～18％。

       但是，不同用途的转移支付资金受益分布并不相同。以2012年学前教育的两项主要补贴项目“扶持城市学前教育发展”和“扶持民办幼儿园”为例(见表3和图2右图)，人均收入最高地区居民享有的“扶持城市学前教育发展”份额超过其享有的“扶持民办幼儿园”份额10％，而人均收入最低地区居民享有的“扶持城市学前教育发展”份额低于其享有“扶持民办幼儿园”的5.5％。

      

       按照集中曲线的构造方式，可以描绘出2009-2012年学前教育转移支付的集中曲线，见图2左图。依据公平的评判标准，我们看到，所有年份的集中曲线均位于45度对角直线上方，这说明学前教育公共支出是有利于穷人的公共支出，将政府学前教育补贴计入地区居民收入，有助于缩小社会差距，促进社会公平。

      

       图2 2009-2012年学前教育转移支付集中曲线及2012年不同项目转移支付集中曲线

       2.学前教育转移支付促进公平的力度，随转移支付规模增大出现缩小态势

       如果将表2的受益分布按学前教育转移支付规模由小到大排列(由低到高分别为2011、2010、2009和2012)，在此基础上计算平均归宿的变化，可以得到新增学前教育转移支付资金的边际归宿，计算结果见表4。表4的边际归宿结果与表1的平均归宿结果迥然不同。新增转移支付资金的分配并非有利于人均收入最低地区居民，而是有利于人均收入次高和最高地区居民。虽然2011年比2010年增加了34万元的学前教育转移支付，但人均收入最低地区的净收益额(享有转移支付份额与占总人口比例的差值)却减少了2.22％；同样，该组别居民的净受益额也并非因为2012年比2009年转移支付规模的扩大而增加，而是减少了18.6％。这一点从图2中也可以清晰地看到，转移支付规模最小的2011年，集中曲线距离45度对角直线最远，与45度对角直线围成的面积最大。其次是转移支付规模较小的2010年，在此是转移支付规模较大的2009年，而转移支付规模最大的2012年集中曲线与45度对角直线围成的面积最小。③这意味着，教育专项转移支付资金尽管目前仍然是有助于教育投入差距的缩小，但是，随着转移支付规模的扩大，这种作用力度在减弱。当然，造成学前教育转移支付促进公平力度的减弱也有合理的一面。因为从理论上讲，促进公平的转移支付在规模较小时，应该首先补贴那些收入水平最低的人群；在转移支付规模增大时，才会逐渐覆盖到收入水平次低的人群，这样转移支付的公平程度就会减弱。但是，这种合理原因导致的受益归宿不会出现太大的变化幅度，应该是一个逐渐缩小的过程。这里转移支付边际归宿的变化，主要是由不同年份的补贴内容发生变化，而不是补贴项目的受益分布不同造成的(表4可以看出)。

      

       3.考虑到学前教育专项转移支付占学前教育公共投入比例，该项转移支付对整个学前教育公平的作用很小

       无论是学前教育专项转移支付的平均归宿有利于低收入地区居民，还是边际归宿有利于高收入地区居民，考虑到学前教育专项转移支付占学前教育的投入比例，2009-2012四年中的最高值不足学前教育公共投入的0.4％，最高值也不足学前教育公共投入的1％。从中不难看出，学前教育专项转移支付还不能胜任缩小现有学前教育投入差距的重任，其在促进学前教育公平方面的作用力度微乎其微。这一点与义务教育专项转移支付形成强烈的反差。例如2009年浙江省义务教育专项转移支付占义务教育公共投入比例平均值为12.4％，最高值为24.3％；2008年的平均值和最高值更是分别达到17.2％和38.5％。[11]

       四、政策意涵

       浙江省学前教育转移支付受益归宿的实证研究结果让我们喜忧参半。喜的是，省级财政学前教育转移支付的资金分配有利于低收入地区，有助于促进社会公平；忧的是，这种学前教育转移支付在缩小现有学前教育投入差距的力度很弱，而且促进公平的力度在逐渐减少。在此基础上，笔者认为完善学前教育转移支付制度，进一步提高其在学前教育公平方面的积极作用，可以从以下方面着手：

       1.增加并硬化省级财政学前教育转移支付的规模总量

       从效率角度出发，学前教育投入的责任主体应在层次较低的县和乡镇政府，但是各县的经济发展水平相差悬殊，必然造成学前教育的发展差距很大。因此，应加大省级财政学前教育转移支付的规模总量，以此强化省级财政在学前教育公平上的投入责任是发达国家普遍采取的做法。例如，美国学前教育(主要是5岁幼儿)一年投入纳入义务教育投入体系，联邦政府、州政府和地方政府的投入比例基本维持在10％∶45％∶45％，而3-4岁幼儿享有学前教育服务的最大项目——州Pre-K项目，联邦政府、州政府和地方政府的投入比例为8％∶82％∶10％。④相对于美国，我国省级学前教育转移支付作为省级财政承担学前教育投入责任的主要方式，存在“杯水车薪”、“靠天吃饭”的两大缺陷。因此，强化并硬化省级财政学前教育转移支付规模总量是确保学前教育公平的重要前提。

       2.淡化“以奖代补”的转移支付资金分配形式，建立基于指标量化的转移支付拨付办法

       现有“以奖代补”的转移支付资金分配虽然能够最大限度地调动下级政府增加学前教育投入的积极性，使其公共支出更加符合上级要求。但是，这种“县级政府先投入，省级政府后补助”的资金分配对于地方财政困难的县而言可谓是“心有余而力不足”。发达地区即使将1％的财政投入用于学前教育，其生均投入水平可能大于欠发达地区将5％的财政投入用于学前教育。在这种情况下，发达地区更有可能获得“以奖代补”的转移支付资金。

       通过指标量化各县学前教育财政供给能力、学前教育财政资金需求以及财政努力程度，进而测算省级财政对各县学前教育的转移支付资金，是发达国家转移支付资金分配的主要形式。其制度优势在于可以约束转移支付资金的去向，保证更多转移支付资金用于欠发达地区和农村地区。避免转移支付资金分配遭受“人为因素”以及“会哭的孩子有奶吃”，从而真正提高学前教育转移支付的公平程度。⑤在转移支付的具体方式即一般性转移支付和专项转移支付的选择上，由于经常性投入差异主要因各地财政缺口引起，建议纳入一般性转移支付，而基本建设支出资金缺口可纳入专项转移支付。

       3.建立第三方转移支付资金绩效考核机制

       前两个政策主要是约束省级政府，即转移支付资金的出让方，保证转移支付总量充足并分配给那些最需要帮助的地区和人群。但是，令人忧虑的是，转移支付资金的受助方——县级政府在获得转移支付资金后，是否能够将转移支付资金更好地用于欠发达地区、农村地区以及低收入群体的学前教育需求方面，是否出现“上有政策、下有对策”，还需要“转移支付资金绩效考核”予以约束。目前各地财政部门虽然成立了财政资金的绩效考核机构，但是这种“自己监督自己，自己考核自己”的考核机制与成熟市场国家的“民众监督”和“第三方评价”考核机制相比，硬性程度要大打折扣。因此，第三方的转移支付资金绩效考核机制是硬化转移支付资金最终去向、避免“上有政策、下有对策”，提高政策效果的有效手段。

       注释：

       ①根据赵海利对我国学前教育公共支出的受益分布的研究，人均GDP最高地区、东部地区为我国学前教育公共支出的最大受益者，其他地区均为学前教育公共支出利益受损者，其中最大受损者并非在人均GDP最低地区、西部地区，而是人均GDP次低地区和中部地区。

       ②严格意义讲，应该采用公共支出前的福利水平作为排序依据，但我们只能观测到公共支出后各群体的福利水平，对此有学者从统计数据分析，得出公共支出前的福利水平。由于这种反事实分析(counterfactual analysis)需要额外的数据资料，同时不同推理方法得出的结论不尽相同，本文没有进行反事实推理。但是，如果公共支出前后各群体的福利顺序，没有发生变化，对分析结论无任何影响。

       ③判断公共支出公平性，可以借鉴基尼系数的计算原理，用45度对角直线与集中曲线围成的面积表示，由于公共支出集中曲线可能处于对角直线上方(有利于穷人)，也可能处于对角直线下方(有利于富人)，因此，位于45度对角直线上方的集中曲线，面积越大越有利于公平，位于45度对角直线下方的集中曲线，面积越大越不利于公平。

       ④数据根据http：//www.census.gov和http：//www.nieer.org网站资料计算。

       ⑤因素法转移支付模型的测算，可参见赵海利、高伟华在2012年12期发表在《上海教育科研》上的《从教育公平看我国义务教育转移支付制度的完善》一文。

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