加入WTO后中国农业财政投入的变革，本文主要内容关键词为：中国农业论文,财政投入论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
3年前，中国正式加入了WTO，从此走上了不可逆转的全球化之路，这是中国历史非常重要的转折点。入世前后，最受各界关注、争论最为激烈的产业之一就是农业，而关注的焦点之一就是入世对中国农业国内支持政策的影响。一般而言，农业国内支持政策是一个比较庞杂的体系和比较宽泛的概念，从支持方式上看，主要包括财政投入政策、金融扶持政策以及国内流通支持政策等方面，其中，受入世影响较大的是财政投入政策。3年之后的今天，有必要对农业财政投入政策的变革进行回顾，并就政策的进一步发展方向进行探讨，为解决“三农”问题提供正确和充足的资源保障。
一、中国农业财政投入与入世承诺
中国的广义农业财政投入政策原本包括《乌拉圭回合协议》定义的出口补贴政策和国内支持政策。中国在入世之前，对玉米等部分大宗农产品的出口由国家财政提供出口补贴，入世之后已经按照承诺要求取消了这些补贴，因此，按照《农业协议》对国内支持的定义和统计测算口径所说的国内支持政策目前基本等同于我们所说的广义农业财政投入政策范畴。
《乌拉圭回合农业协议》是WTO关于农业和农产品贸易的基本准则。《协议》认为，国内支持是造成国际农产品贸易不公平竞争的原因之一，为了消除对生产和贸易产生不利影响，《协议》把国内支持政策划分为两类：一类是对贸易产生扭曲作用的政策，称“黄箱”政策；另一类不引起贸易扭曲的政策，称“绿箱”政策，对“黄箱”政策要求必须削减，对“绿箱”政策则免予减让承诺。
从入世承诺来看，中国在“黄箱政策”方面还存在较大的投入增长空间。按照入世谈判结果，大米、玉米、小麦和棉花确定为中国的特定产品，以1996—1998年为基期，若按8.5％计算，财政对这几种产品的价格补贴有66.25亿美元的空间；对农产品及农业生产资料的其他补贴和农业投资补贴（包括贷款贴息）为非特定补贴，1996—1998年中国农业生产资料价格补贴为33.87亿美元，投资补贴大致为1.56亿美元，若按8.5％计算，中国非特定产品的支持空间为209.82亿美元。
在“绿箱政策”方面，根据中国向WTO提交的“绿箱”政策支持表，1996—1998年3年平均支持量为 1375.95亿元人民币，但其中包括了国家对水利建设的投资、粮食流通补贴和生态环境建设投资等。若扣除这3项，“绿箱政策”的支持量就只有450多亿元；若按WTO的规定，再扣除180亿元农业税和140多亿元农林特产税，入世之前中国“绿箱政策”就仅有区区130亿元了。对于中国这样一个农业基础设施薄弱、生产方式落后、科技水平低下的农业大国来说，这些投入总量是非常小的。
因此，中国农业财政投入适应入世要求，最基本的就是要大幅度增加投入总量。与此同时，农业投入的结构也需要进行重大调整，这主要表现在4个方面：（1）政府财政农业支出的大头用于人员供养及行政开支，而用于建设性的支出比重不高。支持农业生产支出和农林水气部门的事业费占财政农业支出的 70％左右，用于建设性支出的比重仅为30％。（2）用于水利建设比重较大，直接用于农业基础设施建设的比重较少。1996—2000年，中央财政累计安排水利基础设施建设投入约占中央农业基本建设投入总量的 70％。大部分水利资金被投到了防洪、抗旱、灌溉等应急性工程项目上，农业生产性投入和气象等基础设施投资总量所占比重却呈下降之势。1996年以来，中央政府在安排农业基本建设投入时，用于农业科技、良种工程、信息体系建设、检验检测体系等方面的投入还不足农业投入总量的10％。一些关系农业和农村经济发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病虫害控制、食品安全保障、执法体系建设、社会化服务体系建设等缺乏足够的投入保障。（3）直接用于流通环节的多，用于产前、产中和产后服务环节的少。1998年以来，财政支农投入中，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴占政府农业支持总量的 30％以上。2000年，政府财政支农资金用于农业基础设施的资金约在600亿元左右，占整个投入的比重近 30％；用于流通领域补贴615亿元，占整个投入的30％；用于农业公共服务462亿元，占整个投入的22％；直接用于生产的资金423亿元，占整个投入的18％左右。在产前和产后环节，尤其是在社会化服务、产业化经营、农产品检验检疫等方面，政府支持力度明显不够。（4）对农民的直接收入支持有限。中国农业财政资金的投入主要以间接支持为主。2000年，以间接方式支持农业、农民、农村的资金占整个资金投入的 67％左右，包括对大型水利、生态、气象等基础设施的投入，农林水气等部门事业费的大部分，政策补贴等；与农民收入直接有关的资金投入占23％左右，包括支持农村生产支出、农业综合开发、支持不发达地区发展支出、农林水气等部门事业费和农业基本建设投资的一部分。
二、“黄箱政策”的调整及其效果分析
3年前，经过艰苦谈判，中国“黄箱政策”的上限确定为8.5％，而以1996—1998年为基期测算的“黄箱政策”支持总量大致为3.3％左右。因此，“黄箱政策”的利用还有较大空间，如何有效利用这些空间是我们入世后面临的一个重大课题。入世3年来，中国农业财政投入政策在将支持重点从对流通领域的补贴转向对生产者的直接补贴方面取得重大进展，突出表现在价格支持和生产资料补贴等方面。
入世以前，中国“黄箱政策”的一个极其重要的方面就是对粮食的价格支持政策，主要是通过给粮食流通部门提供大量财政补贴来对粮食提供价格支持。1998年粮食流通体制改革后确立的粮食购销体制，简单来说就是：粮食部门用农发行的贷款，从种粮农民手中按保护价敞开收购粮食，然后在市场上顺价销售，销售收入用于补偿运行成本并归还贷款。但是，这种“敞开收购、封闭运行、财政补贴、顺价销售”的体制在运行中产生了大量问题，由于非国有收购渠道的广泛存在，市场价不取决于粮食企业的销售定价，顺价销售难以实现，大量挂账使得财政不堪重负；与此同时，由于粮食收购企业的压级压价行为，使农民难以得到实惠。因此，入世以后对这一体制进行了改革，通过放开粮食购销市场，以及建立属于“黄箱政策”范畴的“粮食最低收购价”制度和属于“绿箱政策”范畴的“粮食直补”制度，基本取消了对粮食流通环节的补贴，变为对农民的直接补贴。其中，“粮食最低收购价”制度主要是2004年针对早稻收购问题而建立的，后来扩展到粳稻和晚稻。与原有体制最根本的不同就是“不补收粮企业，直补种粮农民”，这是中国价格支持政策的一个重大转变。由于2004年水稻市场价始终维持在较高的水平上，这一制度基本上没有启动，并没有形成实际的财政投入。
与此同时，对“黄箱政策”的利用又在生产资料补贴等其他方面开始了新的探索。
2003年开始，国家设立了优质专用小麦、高油大豆良种补贴的财政专项，补贴资金总额约3亿元，补贴方式是通过良种供种渠道对购买良种的农民进行直接补贴。这种补贴方式通过降低农民购买良种的成本，确保了鼓励使用良种的作用。2004年良种补贴的对象范围扩大至玉米和水稻，补贴金额大幅度增长到28.5亿元，其中，水稻良种补贴总金额高达25.5亿元，一些省份也陆续出台了良种补贴政策。在补贴方式上也进行了一些调整，小麦、大豆良种补贴维持2003年的方式不变，水稻良种补贴则变为按照农民计税土地上实际种植水稻的面积进行补贴。这种补贴方式是一种崭新的探索，刺激了农民种植水稻的积极性，但实践中存在的问题也不少，如普惠制的补贴方式偏离了鼓励使用良种的政策目标，有人认为这种补贴在水稻主产区实际已演化为收入补贴，应当归于“绿箱政策”范畴；此外，测算水稻的实际种植面积也存在较大困难，操作复杂，成本过高。
2004年出台的另一项重大“黄箱政策”是农机具购置补贴，就是对农民购买某些特定农机具给予资金补贴，中央财政的补贴总额为7000万元，地方各级财政的补贴总额为4亿多元。这一政策的出台极大地激发了农民的购机热情，也使得部分省区的农机具市场急剧升温，但是，由于补贴的资金总量太小，受益面太窄，远远不能满足农民购机的要求。与此同时，政策宣传在某种程度上存在一些误导，致使农民在被激发起购机热情之后却无法得到补贴，在一定程度上损害了农民对政策的信任度。
总的来说，入世以后“黄箱政策”的调整在财政投入的方向、渠道、方式和数额上都取得了重大进展，当然，任何创新和探索总是需要付出一定代价的，任何政策也都不可能是十全十美的，这也正是需要我们大家共同努力进一步研究解决的课题。
三、“绿箱政策”的利用及其效果分析
在WTO规则中，“绿箱政策”是不受限制的。入世3年来，特别是2004年，经过各方面的共同努力，中国对“绿箱政策”的利用取得了突破性的进展，甚至可以认为是出现了中国农业史上一个历史性的转折点。
前文提及，以1996—1998年3年平均为基期，扣除水利建设的投资、粮食流通补贴和生态环境建设投资这3项之后的“绿箱政策”支持量为450亿元，而按照部分学者的定义和统计口径，在450亿元之中再扣除维持农林水利等部门运转的事业费以及其他不直接用于农业投入的费用之后，仅有30％即约130多亿元是真正意义上的财政支农投入。在此基础上再抵扣农业税180亿元和农林特产税140多亿元之后，中国的“绿箱政策”投入实际为负数。按照这样的计算方法，根据一些历史学家的研究，自中国可考证的历史开始，历朝历代的农业投入扣除“皇粮国税”之后实际都是负数。
然而，这样的历史终结于中国入世之后的第3年，即2004年，笔者相信，公正的历史将会为这一年写下浓墨重彩的华章。2004年年初，国家出台了粮食直补政策、农业税减免政策和免征农林特产税政策，这 3项政策都属于“绿箱政策”的范畴，都是对农民进行直接的收入补贴。其中，粮食直补资金约110亿元，减免农业税约100亿元，免征农林特产税100多亿元，再加上“黄箱政策”中新增的20多亿元的良种补贴和农机具补贴，无论采取什么样的统计口径，国家对农业的投入由负转正都已经成为了不争的事实。当然，这既是入世后中国对农业财政投入变革的推动，也是多年来各方面努力的结果，特别是1998—2001年的农村税费改革成果确保了此次农业税减免的实际效果。尽管在实践中存在这样那样的问题，但是，包括粮食直补、良种补贴、农机具补贴和农业税减免在内的“三补一减”政策的出台和实施，促进了农民收入的增长，调动了种粮的积极性，改善了农村干群关系，极大地增强了农民对政府的拥护和信赖。
除了收入支持政策之外，入世3年来，中国对“绿箱政策”的突破性利用还表现在其他各个方面，特别是政府一般性服务方面。例如，在农产品质量安全体系建设方面，2004年安排了8000万元无公害农产品质量安全监测投入、3000万元农业行业标准制定和修订投入、1000万元农产品质量认证投入等，以此启动了中国建设农产品质量安全体系的进程，希望经过几年的努力，通过为各检验机构配备现代化的检验手段、提升检测能力和水平，形成一个建设内容与承担任务相适应，建设布局与农产品优势区域布局相一致，布局合理、层次分明、功能互补的农产品检验检测体系。并通过科学、公正的合格评定程序，初步建立健全对农产品进行认证和产地认定的农产品认证体系。在农业信息和农产品市场体系建设方面，2004年安排了2700万元农业信息预警投入、1700万元农产品促销投入等。一方面，在完善信息收集、整理、发布制度的基础上，建设中国农业信息网，完善省级信息网络，加强县级信息平台和乡镇信息服务站的建设，使农业信息网络向龙头企业、批发市场、中介组织、农民和乡村延伸，促进农业信息进村入户。另一方面，加强中国农产品市场体系建设，通过发展批发市场、集贸市场、期货市场逐步形成完善的市场体系，同时破除各种不合理的障碍，形成全国统一的市场体系，增强中国农产品的市场适应性，更进一步地促进中国农产品走出国门，进一步利用其比较优势参与国际市场竞争。在农业社会化服务与管理体系建设方面，2004年新增了7000万元的农民专业合作组织建设投入，主要是通过扶持合作社、专业协会等各种专业合作组织来推动建设农民与市场之间的连接桥梁，直接为农民提供产前、产中和产后的各类服务，将分散的小农组织起来，增强农民应对市场风险的能力。此外，2004年的农业财政投入中还增加了3000万元的农业国际交流与合作投入，这一专项是直接针对入世挑战而设立的，主要目的是加强中国农业与国外的交流和合作，引进国外资金、技术和管理经验，同时，为中国农产品走出国门提供帮助。
四、关于政策发展方向的思考
尽管3年来，中国农业平稳发展，并没有出现3年前一些悲观预测中描绘的遭受毁灭性打击的景象，中国农业财政投入政策也走上了良性的持续变革轨道，但是，伴随着过渡期的结束，农产品市场准入程度将进一步提高，服务贸易也将全面开放，对中国农业的大考远未结束。与此同时，农业财政投入正面临着进一步调整的考验，农业财政投入不足、基础薄弱的局面并没有改变，促进粮食增产、农民增收的长效机制还没有建立，应对入世挑战的农业支持与保护体系还没有建立起来，对于这些困难，我们宁可估计得更充分一些。
从3年来特别是2004年以来农业财政投入变革过程中取得的经验和凸显的问题，以及过渡期结束后农业对财政投入的政策需求趋势来看，笔者认为，2005年是农业财政投入政策进一步调整的关键一年，一方面要解决2004年政策变革中出现的一些问题，另一方面要继续探索和不断创新，是承前启后的一年，如果这一年的政策调整取得较好效果，将为未来一段时期的政策良性发展打下良好基础，也将有助于中国农业顺利通过入世大考。笔者认为，2005年农业财政投入政策主要应从如下几个方面进一步调整：
1.继续加大“三补一减”等政策的力度。应该进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征幅度，争取在未来3年内实现全国农业税免征；继续实行粮食直补，粮食直补在继续保持收入补贴性质的同时，尽可能探索与直接促进粮食生产相结合的机制；中央财政继续增加良种补贴资金总量，地方财政针对地方特色品种提供良种补贴，但在补贴方式上建议仍采取通过供种渠道补贴的方式，真正发挥鼓励使用良种的作用；各级财政大幅度增加农机具购置补贴资金总量，扩大受益面，改进补贴方式，推动农业机械化的发展。保障国家粮食安全，增强粮食等土地密集型农产品的竞争力，这是无论“绿箱政策”还是“黄箱政策”都应当关注的重点。
2.大力增加小型农田水利基础设施建设投入。目前，制约中国农业综合生产能力提高的瓶颈就是小型农田水利基础设施严重老化、投入严重不足，水利投入基本用于大江大河治理。财政应当不断加大对小农水建设的投入力度，重点支持粮食主产区，继续推进节水灌溉示范，在粮食主产区进行规模化建设试点，在缺水地区推广应用各种蓄水保墒技术，继续建设旱作节水示范区，预算内经常性基建投资和国债资金也要增加安排小型农田水利基础设施建设项目。这应当作为进一步利用好“绿箱政策”的第一个重点。
3.加大农业劳动力转移扶持力度。富裕农民就要减少农民，劳动力转移是促进农业规模经营、提高农民收入水平的必由之路，这是解决中国“三农”问题、从根本上应对WTO规划挑战的大思路。在非农产业已经具备一定吸纳能力的情况下，农村剩余劳动力素质就成为了阻碍转移的关键问题，对此，应提到应有的高度来认识和扶持，各级财政应当大幅度增加对农业劳动力转移的培训投入和服务投入。这应当作为进一步利用好“绿箱政策”的第二个重点。
4.大幅增加应对绿色贸易壁垒的投入。面对入世后世界各国在关税壁垒逐步削减的同时绿色壁垒急剧高筑的趋势，要加强中国农产品的国际竞争力就要进一步健全应对体系，主要从以下几个方面大幅度增加投入：大幅度增加农业综合开发投入，建立全国耕地质量动态监测和预警系统，发展保护性耕作，推行有机肥综合利用和无害化处理；扩大重大农业技术推广项目专项补贴规模，优先扶持节水、节肥、节药、节本并重的组装集成与配套技术开发，加强重大病虫害防治；大幅度增加无公害农产品质量安全监测投入和质量认证体系建设投入，大幅度增加畜禽疫病防治投入。这应当是“绿箱政策”利用的第三个重点。
5.探索建立畜禽良种补贴制度。小麦、玉米、大豆的良种补贴的实施效果表明，这种补贴对于促进良种推广确有很大作用，也提升了相应农产品的竞争能力。中央财政可以考虑设立畜禽良种补贴财政专项，借鉴作物良种补贴的实施经验，促进畜禽良种的进一步推广。各类良种补贴应当明确为“黄箱政策”调整的第一个重要方向。
6.加大对投入少、效益好、易操作的应用型技术推广的投入。这些技术应用简单、推广容易、成本低廉、市场适销，能够取得良好的经济效益，有助于促进农民增加收入。对此，财政应当提供阶段性的补贴，力促其推广应用。这应当作为“黄箱政策”调整的第二个重要方向。
7.大力探索对农业灌溉进行直接补贴。各级财政应当设立小型农田水利建设补助专项资金，对受益农户投工投劳自主开展小型农田水利基础设施建设予以补贴；选择部分地区开展对农民购买节水设备进行财政补贴的试点。这应当作为“黄箱政策”调整的第三个重要方向。
总的来说，“黄箱政策”的调整和“绿箱政策”的利用都还有进一步发展的空间，但一切的调整和利用都应当围绕如下4个根本性的政策目标进行：提高农业综合生产能力、增强农产品的市场竞争力、保障国家粮食安全和增加农民收入。
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