执政方式的转变与执政能力的提高，本文主要内容关键词为：执政能力论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年初，为了纠正党政组织及其干部片面追求政绩的倾向，我党提出了科学发展观的概念。2004年底和2005年初，党中央和国务院以求真务实的态度，又先后提出“提高执政能力”、“保持共产党员先进性教育”和“建立和谐社会”的任务。这些战略举措表明，党和国家领导人不仅感觉到了我党改革开放后的执政遇到了新挑战，而且意识到了原有执政方式与新时期要求的矛盾性，已经成为必须加以重视和解决的问题。这种矛盾性，既有执政理念、体制机制、操作规则和行为规范方面的问题，也有党员和公务员观念、知识、能力等个人素质方面的问题，还有全球化及我国加入WTO所带来的压力问题。这些问题无论是由什么具体原因引起，本质上都是执政的现实基础和现实资源，不足以满足执政新理念、新目标、新环境要求所产生的问题。如果仅从问题本身看，它们的存在的的确确是挑战和危险，但如果从解决问题的角度看，它们若被处置得当，却又是大可利用的良好机遇，其中孕育着再度崛起的新希望。为此，有必要从以下几个角度就我党的执政方式和执政能力问题展开具体的分析。
一、我党改革开放后执政的新目标体系及其必然要求
在我党执政的历程中，由于近30年改革开放和我国融入国际社会的实践，与以往20余年执政的方式及经验有着明显的不同，遂促使人们对“后革命时代”概念进行热烈探讨。本文以为，将我党的执政历程界分前、后革命时代，更容易清楚地认识我国目前的特点，深刻地透视现实现象，准确地出台法律和政策。而界分前、后革命时代的时间点应定在1977年。这是因为：其一，“四人帮”退出历史舞台的1976年，虽然为“文化大革命”终结的标志，但是其余下的大部分事情及其处理至少延续到了1977年；其二，象征改革开放的党的十一届三中全会路线，虽然于1978年正式通过，其具体酝酿至少始自1977年。
比较前、后革命时代的不同，可以把我国主要的转变概括为如下几个方面：第一，国家工作由以阶级斗争为纲、革命为中心，向以经济建设为中心转化。第二，随着综合生产力水平的快速提高，我国正在经历由农业社会向工业社会的转变。农村城市化、土地确权、民工管理等问题的突出，是这一转变的集中表现。第三，随着国民生活水平不同程度的普遍提高，我国社会正在经历由贫穷社会向富裕社会、由“子民社会”到“和谐的公民社会”的转化。政社分开政策的问世，社区建设的兴起、村民自治的探索，以及雇主与民工、村官与村民、社会阶层之间矛盾的逐渐显露，是这一转变的集中表现。第四，随着开放程度的加深和对国际社会的融入，我国进入了悟性文化和契约文化交织的时代。老、中、青之间“代沟”的矛盾，重视关系习惯与重视规则要求之间的矛盾等，是这一转变的集中表现。第五，随着政治文明水平的提高和法治国家建设的进展，我党正在经历由重视革命到重视执政、从权治到法治的转变。邓小平“三个有利于”的思想、江泽民“三个代表”的思想、胡锦涛“立党为公、执政为民”的思想等，是这一转变的集中表现。第六，随着改革的深入和公民权利本位思想在国民生活中引起的共鸣，我国政府正在经历从国家本位到社会本位、从物本位到人本位的转变。邓小平要求各级政府要以人民“高兴不高兴、满意不满意、赞成不赞成、答应不答应”作为制定政策出发点和归宿的论述，胡锦涛强调“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政观，“向人民学习、为人民服务、请人民评判、让人民满意”的工作原则，以及“服务型政府”概念的提出，是这一历史性转变的集中表现。第七，随着公务员制度的建立和法治国家建设的深入，官员正在经历由“父母官”到公务员、由官员权力本位到官员责任本位、由公民义务本位到公民权利本位的转变。公务员管理的制度化、法制化，行政诉讼法和复议法的出台，大批便民措施的建立等，是这一历史性转变的集中表现。以上7项内容分别表达了不同方面的转变，如果将每一方面转变所要达到的目标结合在一起，即：以经济建设为中心、建设富裕的工业社会、构建和谐的公民社会、提倡契约文化、党完成向执政党的转化、政府完成向服务型政府的转变、官员完成向公务员的转变，就构成了执政的新目标体系。新目标体系的形成，是迎合新时代要求的必然产物。
二、国外政党执政的教训和我党执政面临的现实问题
改革是希望与风险并存的事业，新目标体系及其要求给予我们的除希望之外还有风险。
在2005年的政府工作报告中，温家宝总理借用南宋人吕祖谦的“天下之事，成于惧，而败于忽”的话，表达了党中央和国务院不回避问题、不惧怕问题和能够解决问题的明确态度。这里所谈的问题，大致可以分为国外政党执政的教训和我党执政面临的现实问题。
国外政党执政的教训，主要指近些年来国外政党失掉执政地位的教训。这些教训包括：党纲落后时代，使执政党成为历史的落伍者；官僚机构僵化，使政府失掉国民的广泛支持；党内生活缺乏活力，使党的领袖、路线、方针、政策失掉党内普通党员的真心拥戴；执政期间发生重大的战略失误，给国内外反对派利用社会矛盾搞颠覆活动提供了可乘之机；意识形态迟钝，不足以准确、及时地反映舆情民意，因盲目执政而招致下台。俄罗斯共产党总书记久加诺夫曾经尖锐和不无惋惜地指出：垄断真理，垄断公权使用，党的领导干部普遍享受特权，是苏联共产党丧失执政地位的主要原因。所有这些教训，无论发生在哪个国家，也无论是发生在哪个政党身上，对我党的执政都有警示作用。
我党执政面临的现实问题，主要指腐败引发的问题、群体性突发事件频频发生所引发的问题。如，英国和美国独立的调查机构指出，中国目前腐败严重的行业依次为建筑业、医疗业、教育培训业和人财物的管理领域。从目前国内被“双规”和判刑的干部的岗位职务分析，最多的是决定干部任免的岗位（如组织部长、宣传部长）、司法岗位（如检察院检察长、法院院长）、掌管财务和工程的岗位（如银行行长、公路局长等）。而腐败问题的严重发生，随时都有可能引发社会动荡。对于群体性突发事件频繁发生，仅就原因分析，大体可以归纳为以下几种情况：
（1）因政策差异引起。这一情况具体包括两种，一种是正常政策差异，如计划经济时期与改革开放时期相比，解决补偿问题的政策、标准通常都会有所不同。这种发展过程中表现出来的阶段性差别，经常被某些当事人用来算后账。另一种是不正常政策差异，如主管官员的决策指令，因不尊重主客观条件的要求，人为地造成了许多政策的前后不一甚至自相矛盾，从而为当事人算后账提供了充足的理由。
（2）因弱势群体依法维权引起。国际社会的历史经验证明，在众多利益集团复合构筑的社会里，弱势群体的存在不仅是一种客观现象，而且几乎在每一次改革中，他们都会相对地获利少而受害多。在我国现阶段，农业、农村、农民和民工问题的突出，就是其中典型的例证。
（3）因党政组织及其某些成员的公权私用引起。在这方面，已有太多的资料提供明显的佐证，因此无需赘述。
（4）因干部脱离法律、政策轨道，处置矛盾不当引起。据国家信访局的分析，80％以上的集体上访事件，本可以在现有法律和政策框架的范围之内获得解决，结果却由于某些基层干部或者因缺乏应有的执政理念，或者因缺乏恰当的行政方式，非但没能够使问题获得应有的解决，反使问题由事故至事件，再由普通事件激化成为突发性的危机事件。
（5）因国民素质不适应社会现实要求引起。改革的本质是破坏旧有的权利格局，创造新的权利格局，以适应新环境、新发展和新要求。这对于以主人翁身份，习惯对国家等、靠、要，不思学习进取的人们来说，任何的改革无疑都是挑战和灾难。有调查表明，在转型期内发生的突发性群体上访事件，有些就是由这样一些人所导致的。在这样的前提条件之下，行政方式的落后和行政能力的不足，随时都在制造管理麻烦甚至酝酿着行政危机。
所以，从总的局势进行观察，上述问题既不是单纯的国外政党执政的教训问题，也不是单纯的国内我党执政的现实问题，而是二者交互作用形成了对我党执政的新挑战和新压力。
三、转变执政方式和提高执政能力
面对我党执政新目标体系产生的新要求，我们有必要检讨以往的执政理念、组织架构、权力运行、思维方式和行为方式。这种检讨同时担负着两项重要的任务：一为发现、卸掉失时的习惯包袱，如一些领导干部解决问题时，一言九鼎，即缺乏法律依据，又缺乏科学性；社会经济发展缺乏长远的规划，行动缺乏战略与战役的结合，官员仅仅注重任内的事情等。二为准确预测改革可能遇到的阻力和风险。就我党和国家的现实状况而言，要完成这个双重性的任务，可以从以下三个方面入手进行分析。
1.调整、规范组织关系
在计划经济体制下，由于人权、财权、物权高度集中，党组织和政府与企业组织、事业组织的严格区分并不为人们普遍重视，党对其他组织的领导不仅是直接的，而且具有绝对控制的能力。但是，自从我国建立市场机制，推行政府与企业、政府与事业组织、政府与社会组织分开并加大审计力度以后，党政组织的职能、能力和权力已经不再是无限的，尤其不可以再对非政府的其他组织任意指手画脚，1999年“法治国家”的概念被写入我国宪法以后，尤其是随着我国法制的不断完善及产权界定工作的开展，无论党组织还是政府组织，也无论公营组织还是私营组织，凡合法组织的地位都逐渐变得平等，党政组织的权力范围因此受到了必要的限定，权力行使方式也受到了越来越严格的规范和监督。由法治国家和市场机制所推动的组织关系的这一变化，要求我党巩固执政地位的方式、执政方式以及行政方式等都必须做出相应的调整。或者说，正是法治国家和市场机制在我国建立的必然性，导致执政方式及行政方式调整的必然性，而为了适应这种必然性的变化，党和政府及其领导干部的执政理念、工作观念、行为方式、公务能力等，又都必须做出相应的调整和提高。否则，我们就不能成功地实现执政方式的转变，不能面对执政的新要求及时提高执政能力，潜在的执政风险就有可能转化为现实的执政危机。
2.整合、创造新的公共权力运行模式
执政能力从来不是超历史、超社会、超民族的，它总要依赖于一定的公共权力运行模式来加以体现。这里的公共权力是指执政党的党权和政府行使的公共行政权，以及其他一切公共部门行使的权力。从我党的执政历程看，党的执政能力的体现主要依托四种模式，即公共权力垄断模式、公共权力分治模式、公共权力复合模式和亚公共权力垄断模式。
所谓公共权力垄断模式，是指实施党的一元化领导，以党权包揽一切公共权力的职能及其发挥。这种模式在我党的执政史上，一度曾经被广泛而彻底地实践过。所谓公共权力分治模式，是指党、政职责分开，权力行使互有制约，基本遵循不同规则行事。这种模式在我党的上层有过试验（如党、政双主席制的实行），在今天的基层正在试验（如党、政正职互不兼职的双委制的实行）。所谓公共权力复合模式，是指党、政正职一人兼，双委职责分明互不吞并。这种模式在我国司局级及其他职能部门中较多采用。所谓亚公共权力垄断模式，是指党、政原则上有分工，实则党委超越权限，囊括了所有党权、政权和经济权的行使。这种模式在我党的文件和国家法律规范中，从来没有过正当的名分，但却颇为广泛地实际存在着。如果我们尊重历史、尊重事实的话，就不仅应该承认上述四种公共权力行使模式的存在，而且应该本着求是的精神研究它们各自的实践效果，以公正的功过评估为基础，构建新一代的公共权力行使模式。
依目前学术研究和实践检验的效果看，每一种公共权力模式都包含着某种有价值的因素，也都存在着或小或大甚至致命的欠缺。如公共权力垄断模式行事成本低、效率高，当党的路线、方针、政策正确时，极易创造佳绩。但是，一旦路线发生错误，就可能不遭遇任何政治、法律或者文化抵抗而一错到底。又如公共权力分治模式，因党权与非党权的行使具有职责清晰的制约关系，一定程度上能够抑制党权的滥用，同时对可能的错误形成了一定的阻滞力。但是，由于分权的法定性不强，分权的制度不健全，也由于党权与非党权都可携带、可渗透多种的利益和私欲，常常导致政争误事的现象出现。再如公共权力复合模式，虽可免除公权分治模式的内争之弊、编制臃肿之虞，显现公共权力垄断模式某种程度上的成本低且效率高的优势，但其成败功过太过依赖于正职个人的素质，很容易滑向公共权力垄断模式并重蹈覆辙。至于亚公共权力垄断模式，一般认为因其名不正、言不顺，似乎没有太多的道理可讲。其实不然，它所蕴涵的积极意义在于，引人思考党的执政权力在具体行业、单位、部门应该怎样合法、有效的行使？党权垄断公共权力不可，党权被架空亦不可，党政争权还不可，那么到底应该怎么办呢？我以为走完善公共权力复合模式之路是正确的。
“公共权力复合模式”的设计，首先要拒绝党权垄断公共权力；其二，要为规范权利界分设置法源，铲除党权、政权纷争的土壤；其三，采用开放制度监督，即调动一切社会的、行政的、技术的手段对兼职者实施全方位的监督；其四，在满足前三个条件的基础之上，对正职身份重合要设置严格的条件约定，包括明确规定出任正职者必备的知识水平、必备的经验、必备的民众认可、必备的党组织认可。认可标准、认可程度和认可程序需要明确的政治组织规定和法律规定。但是，这些假设内容的确立和完善，需要通过实践来完成。需要强调指出的是，这里所说的党政复合模式，既不是党政职能混合历史的重演，也不是党政正职担任者的简单合一。以上的每一项任职资格，都应该拥有否决的权力。至于公共权力复合制的设计原则、操控原则等，则需由党中央协同相关组织机构最终解决。本文并没有权力和能力为此提供正确的完满答案，只是认为应该很好地总结我党的执政历史，在总结经验的基础上，吸取所有模式中可资借鉴的道理、经验，摈弃所有模式中已经证明是不公正、不科学的模式。整合、创造出一种崭新的、相对更为理想的公共权力运行模式，作为我党执政的依托。
3.正确发挥官员作用
前述1分析了党凭借庞大组织系统，通过直接驾驭或间接影响发挥执政能力的问题，前述2又谈到了不同的公共权力模式会产生不同的执政效果。其实，党的执政能力和执政效果，还取决于党员个人所担当的公职种类，级别，取决于党员特别是党员领导干部的素质水平。党的执政能力借助党员个体展现的途径主要有两个方面：
（1）借助党员担当国家公职，充分显示党的执政能力。党员对党的执政能力的影响，首先表现为普通党员对党章、党纲的忠诚度，其二表现为普通党员对党的中央组织，对党的路线、方针、政策的支持度，其三表现为党员担当国家公职的种类、级别、密度及胜任程度。党员通过这三点，即党员的言行和工作绩效，赢得人民对党执政的拥护，使党的执政具有稳定性。
（2）借助党员素质的提升，提高党的执政能力。自邓小平倡导改革开放和以经济建设为中心以来，我国综合国力迅速增强，国际威望日益提升，国民生活水平普遍大幅度的提高，使我党执政赢得了人民的真心拥戴。“三个代表”的教育和胡锦涛的亲民路线及政策，解决或者缓解了发展过程中的许多矛盾，其中特别是解决或者缓解了许多的官民矛盾。但是，不可否认现实中官民矛盾的产生及解决，至今还相当多地依赖于党员领导干部的素质水平。据有关部门分析，如果我们的党员干部都能够尊重事实，尊重民众的正当要求，忠实执行国家的法律和党的政策，具备符合时代要求的工作方式方法，曾经发生的各种矛盾中的80％以上，都能化解在问题出现的萌芽状态。为此，我们认为应该从对人的根本态度、知识、观念、能力等几个方面，对党员特别是党政领导干部实施素质培训。
总之，没有党政领导干部素质的全面的极大提高，纵使拥有良好的组织关系和公共权力运行机制，党的执政能力也绝对得不到明显的提高和展现。