撤销转破产：我国金融机构市场退出模式的现实选择，本文主要内容关键词为：金融机构论文,现实论文,模式论文,我国论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
选择适当的市场退出模式，实现经营失败金融机构平稳、迅速退出市场，防止因个别金融机构的经营失败引发区域性、系统性的金融风险，对于加强金融市场纪律约束、提高金融市场配置效率、维护金融和社会秩序稳定具有重要的意义。就我国现行的金融机构市场退出模式和具体的实践来看，笔者认为，撤销转破产模式应是现实的选择。
一、现行法律体系下存在的市场退出模式
根据《民法通则》、《公司法》、《商业银行法》等现行法律法规，结合国际上金融机构市场退出的实践经验，我国经营失败金融机构的市场退出，主要有解散、撤销（关闭）、破产三种模式可供选择。
（一）解散。主要形式是由一家有实力的金融机构收购或兼并经营失败的金融机构，并承继被收购或兼并机构的全部资产和合法负债，经营失败的机构解散，实现退出市场。
（二）撤销（关闭）。撤销（关闭）是指监管当局吊销经营失败的金融机构的营业执照，并组织实施清算。因此，撤销是一种行政行为，它强调行业主管部门在金融机构市场退出中的主导地位。
（三）破产。破产是指在经监管当局同意后，经营失败的金融机构自身或其债权人向法院提起破产申请，法院受理后，由法院宣告金融机构破产并组织成立清算组进行破产清算。
二、不同模式在实践中的局限性
解散模式对社会的震动较小，但这种方式对被收购或兼并的机构有一定要求。因为从收购或兼并的动机来分析，一家金融机构主动愿意收购或兼并另一家金融机构前提条件是收购或兼并的收益要大于成本。对于那些严重资不抵债而需要退出市场的金融机构，除非被收购或兼并机构的股东或第三方愿意出资弥补损失、债权人同意以某种方式削减债务，否则很少会有金融机构愿意实施收购或兼并。同时，从监管当局的角度来看，由一定金融机构收购或兼并另一家经营失败的金融机构，并未实现风险的化解，而只是实现风险从一家机构到另外一家机构的横向转移，风险暂时被掩盖起来。为了防止收购或兼并机构不会被转移过来的风险拖垮，形成更大的风险，必须确保收购或兼并方有实力通过未来的经营收益逐步吸收化解转移过来的风险。
撤销是当前我国金融机构市场退出中最为常见的方式，但在实践中，也面临一些困境。对企业被停业整顿或撤销关闭后如何进行债权清算，现有法律没有明确规定。对资能抵债、能够全额偿付债权人的金融机构，由谁清算都可以，只要全额偿还债务就可结束清算。但如果资不抵债，监管部门是难以通过行政手段来实施的。这样，清算方案就无法出台，清算工作就久拖不决，目前的关闭清算实践也正是由于这个问题而无法结束，导致大部分已撤销的金融机构还难于完全退出市场。
由司法机关主持的破产模式，虽有助于公平地保护债权人的利益，同时也可减轻监管部门的负担。但需要有完善的风险资产市场、高效的司法体系等外部条件，在我国实施还存在较大困难：一方面目前在我国缺少专门从事资产管理和经营的机构投资者，对破产金融机构大量资产的集中变现，会降低变现所得继而降低清偿比例；另一方面，我国尚未建立存款保险体系，在破产金融机构的有效资产优先偿还储蓄存款本息的情况下，尤其会损伤机构债权人对金融体系稳定的信心，有可能引发较大的金融恐慌等因素。同时破产追债会扼杀一批资金实力薄弱但具有发展潜力的企业，对经济发展造成负面影响，造成较大的社会震动。
三、撤销转破产是现实可行的选择模式
撤销转破产模式是指按照撤销模式组织的撤销清算进行到一定阶段后，如果债务清偿方案不能被清算组和债权人协商一致，或者不能为金融监管当局批准，即及时转入破产模式，组织破产清算的市场退出模式。金融机构市场退出实行撤销转破产模式具有一定优势：
首先，当前的撤销模式的协商原则需要破产制度予以弥补。《金融机构撤销条例》第22条规定“清算方案由清算组与债权人协商……”。这一协商原则体现了对司法破产制度的认同并符合民法的原则，但却成为了条例的软肋，操作性不强。由于金融机构资不抵债，所谓协商的核心就是协商债权的打折比例。只要有一线希望，债权人当然不会同意自己的债权被打折偿还；而清算组又无权以行政命令来确定该比例。这样，清算方案就无法出台，清算工作则久拖不决。实际工作中，这一法律障碍造成了撤销模式是一个无解方程。而破产程序则可以避免这一尴尬局面的发生，它的优势在于法律的强制性，当债权人会议为破产财产分配争执不休时，为尽早结案，法院可直接做出裁决。引入司法破产制度，就能弥补撤销模式这一先天不足，及时结束清算。
其次，《破产法》保障了金融监管部门根据监管需要实施行政撤销的优先权。行政撤销模式的实质是在优先偿还个人储蓄存款后再偿还其他债权，这将意味着其他债权人有可能遭受大部分甚至全部损失，从而导致其他债权人依据《破产法》债权人申请破产的规定，抢先申请进入破产程序，避免实施行政撤销，以求更多受偿。而《破产法》第3条规定，对公用企业和与国计民生有重大关系的企业不予破产。这就意味着，如果金融机构的主管部门不予以同意，则行政撤销就成为金融机构市场退出的必要程序，任何债权人不得抢先向法院申请金融机构破产。正是由于有《破产法》支撑，使金融监管部门可以根据维护金融稳定的需要，按照既定的步骤，从容使用行政撤销模式主导退出工作的进行。这样一来，《破产法》的规定也就为本文提出的撤销转破产模式提供了法律保障。
最后，撤销模式的个人储蓄优先支付原则弥补了破产模式的不足。《撤销条例》第23条规定：“被撤销的金融机构清算财产，应当优先支付个人储蓄存款的本金和合法利息”，第24条规定：“被撤销的金融机构的清算财产支付个人储蓄存款的本金和合法利息后的剩余财产，应当清偿法人和其他组织的债务”，这两条体现了优先支付个人储蓄存款的原则，实际上确认了现行储蓄存款全额支付政策的有效性和合法性。
撤销与破产两种退出模式结合运用，除以上分析外，更重要的是两者在法律上的联系。《中华人民共和国公司法》中有关“关闭”的条款，是撤销与破产之间的法律桥梁。《公司法》第192条：”公司违反法律、行政法规被依法责令关闭的，应当解散，由有关主管机关组织股东、有关机关及有关专业人员成立清算组，进行清算。”；第196条：“因公司解散而清算，清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单后，发现公司财产不足清偿债务的，应当立即向人民法院申请宣告破产。公司经人民法院裁定宣告破产后，清算组应当将清算事务移交给人民法院。”当前，各方已达成共识，在法律含义上，将“关闭”与“撤销”等同为一个概念。这就为既按照《撤销条例》组织撤销清算，又按照《公司法》将撤销清算及时转入破产清算提供了法律空间。当然必须看到，此一撤销与彼一撤销是有差距的，一方面，作为法规的《撤销条例》与《公司法》在法律层次上是有差距的，另一方面，《撤销条例》中的撤销清算要先进行个人储蓄存款的偿还，而《公司法》规定的关闭清算一旦发现企业资不抵债，即转入破产程序，破产财产在全体债权人之间公平受偿，不得对某一或某一类债权人优先偿还。撤销转破产模式正是将两者予以结合，通过两者在法律上的联系，避开两者之间的冲突，先实施撤销，再转为破产。
四、撤销转破产模式的制度安排
撤销模式中个人储蓄存款优先受偿与破产模式中全体债权人公平受偿之间的矛盾，是撤销转破产模式的主要障碍。解决这一矛盾有两个思路：
其一，增加新的司法解释，明确金融机构破产案的特殊地位，予以特殊安排，优先保护广大小额存款人即居民储蓄存款人的利益，这是最为简单的一条途径。
其二，从行政上明确有问题金融机构市场退出工作的地位。金融机构市场退出工作不同于一般工商企业的破产，其重要地位应进一步明确，应由国家进行全盘的调整，力求使产生的震荡最小化，这就特别要求对保护居民个人储蓄存款进行特殊安排。为维护社会稳定，减小震荡，对企业破产进行特殊安排是有先例的。如上世纪90年代中期开展“企业优化资本结构试点工作”，对试点城市破产企业职工的安置问题进行了特殊安排，企业土地使用权转让收入和破产财产应优先用于安置企业职工。