台湾对外经济关系的“全球布局战略”，本文主要内容关键词为：台湾论文,对外经济论文,布局论文,战略论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，台湾当局为遏制两岸经贸往来推出了所谓“全球布局战略”，倾力拓展其对外经济关系，但结果并不尽如人意。就发展趋势来看，两岸经济关系仍将主导台湾对外经济关系格局。
一、“全球布局战略”：针对祖国大陆的“分散市场”策略
21世纪初，在全球化、区域化加速发展，两岸经贸往来日趋紧密，台湾经济遭受50年来罕见衰退的背景下，为因应“入世”冲击、为经济解困，特别是削弱祖国大陆对岛内产业的“磁吸”作用，台湾当局制定了台湾经济“全球布局战略”。
台湾经济“全球布局战略”涉及两岸经贸关系和台湾经济发展定位问题，但其主要出发点在遏制两岸经贸关系。对此台湾当局提出了“台湾优先，全球布局，互惠互利，风险管理”的基本原则，认为要应对全球化，特别是两岸入世后经贸发展新挑战，必须掌握台湾在全球经贸体系中的关键地位，同时也必须突破“戒急用忍”代之以“积极开放、有效管理”政策，在确保台湾经济“自主性”的前提下，达成两岸“互惠互利”；主张通过推动企业全球布局，将两岸经贸关系纳入全球市场网络，从整合竞争优势和全球布局角度规划两岸产业分工的新模式，以改善岛内产业结构，提升台湾竞争力（注：台湾《新生报》，2001年10月5日。）；强调为确保台湾安全与经济利益，必须把两岸经贸关系提高到影响“国家安全”的高度，加强“风险管理”。
从表面上看，台湾经济“全球布局战略”能够体认两岸经贸关系对于台湾经济的重要性而主张以“积极开放，有效管理”取代“戒急用忍”，以“主动”的经济安全观取代“保守”的经济安全观，体现了经济向度上合理的、积极的一面，但其中把两岸经贸关系纳入“风险管理”的主张，为台湾当局在两岸经贸关系上实施“政治设限”预留了操作空间，从而也暴露了台湾经济“全球布局战略”的“政治劣根性”（注：石正方：“台湾经济‘全球布局’战略评析”，《台湾研究集刊》，2003(3)，第6672页。），致使在实际推行中导致了对原有经济利益诉求的偏离，最终演变为新一轮针对祖国大陆的“分散市场”策略。
台湾早期的“分散市场”策略形成于1980年代中、后期，主要目的在于建构多元化出口市场以因应台美贸易摩擦加剧、台湾出口竞争力下降等不利形势；主要措施是推行经济“国际化、自由化、制度化”，大幅放宽对外投资政策和外汇政策，通过投资促进、贸易拓销策略推进与目标市场的经济关系——重点是发展与亚太地区经济关系，而以“南联、西和、北进”为主体思想的“亚太战略”（注：许介麟等：《台湾的亚太战略》，台“财团法人张荣发基金会国家政策研究中心”，1991年11月修订版，第164页。），则成为此阶段台湾拓展对外经济关系的战略主轴。
此一轮“市场分散”策略与亚太经济重整的契机相迎合（注：邓利娟：“试析台湾海外经济关系的转变”，《亚太经济》，2004(1)，第7579页。），促使台湾的出口贸易和对外投资重心迅速由美国转向亚洲地区。根据台“经济部”投审会的统计数字，1987年台湾对亚洲投资占其总对外投资的比重为20.3%，对美投资所占比重为68.2%，此后亚洲份额逐年增长，美国份额逐年下降，1990年亚洲所占比重38.8%，而美国所占比重则为27.6%，亚洲替代美国居台湾对外投资首位。此后二者所占份额虽各有消长，但亚洲一直保持作为台湾对外投资重心地区的地位。投资拉动贸易，20世纪90年代以来，台湾对亚洲、美国出口贸易所占比重也经历了此消彼长的变化过程：1986-1990年间，台湾对亚洲出口占总出口比重为32.1%，对美出口占总出口比重为39.8%，美国高于亚洲地区7.7个百分点；但其后的五年内双方对比形势发生了转折性变化：亚洲所占比重上升到47.7%，美国所占比重则下降到27.2%，亚洲领先美国达20.5个百分点，台湾出口贸易中亚洲板块成长至为迅速，1996-2000年的五年间，二者的差距更拉大到25.6个百分点。
亚洲内部，则以两岸经济关系成长最快。据台湾“经济部投审会”的统计数据，1991-2001年，台湾对大陆投资额累计达198.9亿美元，占同期台湾对外投资总额的比重为41.3%，2002年更上升至53.3%，其中尚不包括未经台“投审会”核准、报备而通过其他渠道转投资祖国大陆的部分。大陆作为台湾的主要出口市场，其重要性同样日趋突出：据台湾“经济部国贸局”的统计数据，1991年，台湾对大陆出口额为69.3亿美元，占其出口贸易总额的比重为9.1%；1995年这两项指标分别上升为179.0亿美元和16.0%；2000年则达到261.4亿美元和17.6%。可以说，两岸投资、贸易关系的快速成长是1990年代以来台湾对外经济关系演进的最重要内容。新世纪前后，台湾经济对于祖国大陆经济依存度持续上升，两岸经济关系对于台湾经济的重要性更加凸显，由此引发了台湾当局对于“过度依赖大陆将危及台湾‘经济安全’”的担忧，成为李登辉当局“戒急用忍”政策和陈水扁当局“全球布局”战略——针对祖国大陆的“市场分散”策略的出发点。
总之，台湾当局于1980年代后期开始推行的“分散市场”策略顺应了市场经济规律，使台湾迅速建构起以亚洲地区为重心，以北美、欧洲、中南美洲部分国家和地区为纵深的多元化经济网络，从而为台湾经济的持续成长奠定了坚实的市场基础。而由民进党当局提出的台湾经济“全球布局战略”，作为针对祖国大陆的新一轮“分散市场”策略，更多出于为保障台湾“政治安全”赚取经济筹码的考虑，与两岸经济优势互补、合作双赢的市场经济潮流背道而驰，因此难以收到预期效果。
二、“全球布局”战略下台湾对外经济关系新拓展
在“全球布局战略”发展思维的指导下，台湾当局一方面着重深化与美、日、东南亚等传统市场的经贸关系，一方面倾力拓展其在中东欧、中南美等新兴市场的经贸网络，在运营策略上除沿用投资促进、贸易推广等传统经贸拓展模式外，还充分运用WTO平台谋求洽签FTA。
（一）积极谋求洽签台美、台日FTA以强化与美、日经济关系
由于美、日在亚太经济的重要地位及于台湾经济的重要性，强化与美、日经济伙伴关系即成为台湾因应全球化、区域化变局，防范边缘化危机，推行台湾经济“全球布局战略”，分散台商对祖国大陆投资的重要环节。因此，台湾民进党当局把积极谋求与美、日洽签自由贸易协定作为强化台美、台日双边关系的重要经贸议题加以推动。台“国贸局”于2002年4月15日发布“台美自由贸易说帖”新闻稿，表示“为强化台湾与美国既有密切经贸关系，台湾已将美国列为第一阶段洽签自由贸易协议对象国”，并指出台湾谋求洽签“台美自由贸易协定”的主要目的是促进台美经贸关系和台湾经济发展。
实际上，台湾谋求洽签台美、台日FTA的另一个重要目的在于通过“区域结盟”制衡祖国大陆，维护所谓的台湾“经济安全”。正如陈水扁在2002年8月21日接见赴台参加“美日台三边战略对话”的与会学者时所言，由于中国大陆从美、日及台湾三方吸引大量的资金，技术与管理人才，相对的使东南亚国家少掉了许多经济发展所需的资源，因此期望“中、美、日三方均应思考调整对中国大陆之投资及经贸政策”（注：许振明：“评议签署自由贸易协议之经贸政策”，http://www.npf.org.tw,2002年8月26日。）。主张台、美、日可透过成立“自由贸易区”的协议签署方式，达成三方经贸政策协调，以促进亚太地区经济繁荣及安定。
对于“台美自由贸易”提案，美国国际贸易委员会于2002年2月4日起就美台洽签自由贸易协议经济影响评估展开调查，并于2002年10月21日公布了调查结果。为因应美国国际贸易局的调查案，台“经济部”也委托岛内学术机构同步从事对应研究。台美分别进行的评估报告对台美形成自由贸易区的前景都有“正面评价”（注：台“国际贸易局”新闻稿：“台美签署自由贸易协议经济影响评估”，http://www.moeaboft.gov.tw,2002年10月22日。）。为了推动台美自由贸易协定早日洽签，台湾当局透过其驻美单位向美国国会部门多方面进行游说，以及通过在美国举行研讨会等活动，以争取美国国会、行政及民间部门的支持。
此外，台湾当局同样积极推动台日签署自由贸易协议。双方民间研究单位于2002年12月10日第30届东亚经济会议上，提出“台日FTA检讨报告”，强调台日FTA的必要性。并拟“积极洽促日本政府与台湾共同筹组推动小组，遴选双方官产学各界人士定期协商，及早为台日洽签FTA案建构渠道，以增进台日经贸交流”（注：台“外交部”《中华民国91年外交年鉴》，http://www.mofa.gov.tw。）。
（二）重启“南向政策”，拟借道东盟融入东亚区域整合潮流
“南向政策”是台湾当局为推动与东南亚经贸往来，减缓两岸经贸关系发展为主要诉求的投资促进策略。在1994年至1999年的6年时间里，李登辉曾连续两次推动“南向政策”。这两次“南向政策”虽然在具体内容及措施方面有所不同，但都是以台商对祖国大陆投资迅速成长、对东南亚投资大幅萎缩为主要背景的，出发点都在于把台商对外投资重点转移至东南亚，以“南向”取代“西进”，从而降低台湾经济对两岸经贸的依存程度，规避岛内产业大规模“西移”可能带来的“政治风险”。从实施绩效来看，第一次“南向政策”取得了可观的成果，第二次“南向政策”则收效甚微（注：王勤：“台湾对东南亚直接投资与，南向政策’；《台湾研究集刊》，2003(2)，第96～100页。）。
进入新世纪以来，东亚自由贸易整合进入了飞速发展的新阶段，尤其是在两岸经贸方面，随着台湾产业结构进入新一轮的调整期，岛内厂商在两岸入世利好消息的带动下，纷纷到祖国大陆投资，形成继1980年代中后期、1990年代初中期两次投资热潮之后，以高科技产业为主导的第三波台商“西进”高潮。在上述背景下，陈水扁在2002年7月举办的亚洲台湾商会联合总会年会上，呼吁台商投资东南亚，强调提升台湾与东南亚关系，把加强对美国、日本、欧盟及东南亚关系作为台湾“外交任务”的四大重点。同年8月，台湾当局提出“南向政策”行动纲领草案，拟通过融资、租税和辅导等协助厂商前往东南亚投资。此即由陈水扁当局重启的第三次“南向政策”。
由陈水扁当局倾力推动的第三次“南向政策”，其目的已不单是引导台商向东南亚国家转移投资，更重要的是通过台商对东南亚市场的融入建筑通向东亚自由贸易整合的桥梁，避免台湾经济在新一轮东亚经济整合中被边缘化，并期望藉以深化与东南亚国家的“实质关系”。因此，第三次“南向政策”中，陈水扁当局不但动员各“部会”整合各种政策资源给予支撑，而且运用各种“外交管道”、人脉网络加以推动，具体做法有（注：http://www.mofa.gov.tw，“九十年中共打压我国外交及NGO活动事例”，2003年3月26日。）：①推动签署自由贸易协议。将印尼、菲律宾、马来西亚、越南、泰国作为签署双边自由贸易协定的重点，并首先积极推动与新加坡签署“台新自由贸易协议”，希望以此加强双边关系，产生示范作用。②利用亚太经合组织(APEC)与世界贸组织(WTO)功能，以正式会员的身份，争取与东南亚各国谘商机会，进而推动经济对话，洽谈合作协议，争取各国对台湾参与区域协作的支持。③签订有关协议。即利用官方与民间双边经贸会议，洽商优化台商投资环境的各项问题，排除贸易与投资障碍，与当地签订投资保证协议、避免双重课税协议、品保有效性协作协议、货品暂准通关协议及产品协作备忘录等。④成立东南亚国会友台小组，比照台日、台美交流联谊会，成立“台湾与东协各国国会议员联谊会”，以强化双方政经关系。⑤拓展经贸交流范围，以发挥整体性效益。除增加自东南亚进口原料及天然气外，另辅以对东南亚国家引进外劳，开展农渔业协作及文教交流等有关发展。⑥发挥台商组织及友台华裔社团的力量，利用台商在当地经营层面及人脉关系作为台湾当局与当地政府沟通桥梁，并与驻外单位密切联系，酌情适当发挥其力量。⑦集成“外交部”、“经济部”、“财政部”、“教育部”、“侨委会”等相关单位力量，共同协助东南亚台商解决诸如金融贷款、台商学校、子女教育、签证问题、及训练服务等事宜，以及保障台商及旅外人土的安全。⑧通过“外交部”协助“立委团”及岛内有关主管赴东南亚各国关切台商，协助处理联系台商、申请签证、安排相关拜会等事宜。
第三次“南向政策”启动初期，受到一些企业的响应。但由于东南亚整体政经环境欠佳，台商营运成本较高，投资风险较大，从而大大降低了台商赴东南亚投资意愿。2000-2003年间，台湾对东盟六国平均年投资额仅为10.9亿美元，年均成长－8.5%；而同期台湾核准对中国大陆投资年均额为34.6亿美元，年均成长高达43.2%（注：据台“经济部”投资业务处(http://www.idic.gov.tw)相关资料整理而成。）。由此可见，虽然台湾当局倾力诱导，但台商依然钟情祖国大陆市场。
（三）因应“欧盟东扩”，着力协助台商布局中东欧新兴市场
欧盟是台湾重要贸易伙伴和主要FDI来源地。1990年代，其占台湾进口比重为15.2%；仅次于日本、美国居第三位；占出口比重为15.4%，次于美国、香港与中国大陆，也居第三位。但自2000年以来，其在台湾进、出口市场所占份额分别下降到11.0%和13.5%（注：据台“财政部”统计处“进出口贸易统计”资料整理而成。）。投资方面，据台“经济部”投审会统计，1992-2003年欧洲对台投资（主要来自荷兰、英国、德国、瑞士及法国等欧盟国家）累计为77.8亿美元，所占比重为13.8%，仅次于美国(23.0%)、日本(19.9%)、英属中美洲地区(16.3%)。投资重点主要在化学医药业、电子、电器、金融保险业、金属制品业、机械制造及国际贸易等行业。同时期台湾对欧洲投资累计360件，10.3亿美元，占台湾对外投资总额的2.2%，从投资形态来看，多属于中小企业为设立行销据点所进行的投资；从投资业别来看，以自行车组装、信息、电子电器、贸易、银行、航空货运等服务业及纺织业为主；从地域分布来看，以德国、荷兰、英国及法国为主，其中生产制造业尤其是信息产业大多集中在英国，主要是由于欧、美、日信息大厂多在英国设厂，电子外围产业完善等原因。
一直以来，台湾当局就十分注重与欧洲国家发展经贸关系。从1980中期以后，台湾当局实施“分散市场”策略，“欧洲统一大市场”即成为台湾当局的重点目标。2000年民进党当政以来，推行台湾经济“全球布局战略”，把加强对美国、日本、欧盟及东南亚关系作为其“经贸外交”的核心内容之一。于是，促进与欧盟经济关系再度成为台湾针对祖国大陆的新一轮“市场分散策略”的重要支撑点。就目前动向来看，台“经济部”有关部门现正围绕“欧盟东扩”商机展开研讨，着力于协助台商与欧商建立产销分工、合作双赢的区域营运模式（注：李秋锦：“欧盟东扩之发展、影响及我国因应对策”，台“经济部”投资业务处网站，《经济研究》第4期。）。
“欧盟东扩”是欧盟继自由贸易区、关税同盟、共同市场、单一市场、货币同盟后启动的新整合、深化进程：2002年12月欧盟正式通过中东欧10国入盟申请案，入盟条约将于2004年5月1日生效。欧盟“东扩”后，在盟内统一经济政策的平台上，中东欧国家作为消费品出口市场和装配生产基地会释出广阔的市场空间。基于这一预期，近年来，诸如易利信(Ericsson)、诺基亚(Nokia)、IBM、惠普(HP)、旭电(Soletron)等多国籍企业已逐步向东欧转移投资，松乔精密工业公司、大众计算机公司、鸿海精密工业公司及华硕计算机公司等台湾厂商也先后在捷克设厂，以降低其代工成本及就近接近欧洲市场，现已初步形成计算机产业集群的雏型。其它如宏暮、大同、罗技、光宝及大霸等台商，为建立完善快捷的区域供应链，提高区域获利能力，也必须跟进欧美大厂，因此面临向中东欧实施投资转移的问题。台湾当局有关部门针对“欧盟东扩”趋势，协助厂商制订因应之策，其着眼点多半在于抓住这一契机，促进台商与欧商结盟，建立区域生产营销网络，提升区域内台商为欧美大厂的代工生产能力，以达成台商企业“全球布局”、分散对大陆投资的目的。
（四）注重发展与中南美洲国家经贸关系，拟“掌握拉丁”，进军北美市场。
台湾现有27个“邦交国”，其中14个在中南美洲地区，因而中南美洲地区被台湾当局视为“外交重镇”，是台湾当局实施“经贸外交”的重点地区，主要通过“财团法人国际合作发展基金会”以贷款、投资、捐赠及国际技术合作等“援外”方式加以推动（注：《中华民国88年外交年鉴》，http://www.mofa.gov.tw。）。这些努力促进了台湾与中南美洲国家经贸关系、投资关系。但地缘上的疏离、语言上的障碍、政治及治安问题，以及基本建设不足等因素，限制了台湾业者对这一地区的投资，致使台湾与中美洲地区国家的双边经贸关系成长缓慢。从进、出口贸易来看，2000年以来中美洲地区在台湾进出口贸易所占比重维持在2%左右；投资方面，1952-2002年底，台湾在中南美洲投资计有7,949件，投资金额达153.44亿美元，占台湾对外总投资额10.90%（注：刘邦典：“台湾与中美洲六国当前经贸与投资关系分析”，http://www.moea.gov.tw/～ecobook/season/saa26.htm。）。
台湾对中、南美洲贸易、投资规模虽十分有限，但中、南美洲地区作为台商企业“全球布局”的新兴市场，较之中、东欧地区前景更被看好。一方面因为中南美洲国家近年来加快贸易自由化的步伐，并且多数国家产业结构与台湾具有较强的互补性，促进双边经贸、投资关系发展利于达成互利双赢的效果；另一方面，中、南美洲具有邻近北美自由贸易区的地缘优势，涵盖美洲34个国家的美洲自由贸易区(FTAA)将在2005年建成，成为统合北美自由贸易区(NAFTA)、南方共同市场(MERCOSUR)、中美洲共同市场(CACM)及安地诺集团协议(ANDEAN GROUP)在内的全球最大区域经贸组织，其潜在的市场空间巨大。因此，无论是作为现时进军北美自由贸易区的“基地”，还是未来融入美洲自由贸易区的桥梁，加强与中、南美洲经贸关系，都是至关重要的一环。
基于上述考量，陈水扁当局把持续加强台湾与中南美洲国家间的经贸关系作为重要的经贸课题倾力加以推动，具体措施包括：协助岛内民间业者及早赴中南美洲投资或设立据点拓展市场；持续邀请中南美洲国家重要高层经贸官员访台，并推动建立双边官员互访机制，以针对双方关切经贸议题进行协商，排除贸易障碍，建立公平互惠的贸易关系；推动召开定期性双边经济合作会议，有效扩大双边经贸合作范围；积极参与中南美洲区域经济组织活动及WTO与APEC相关经贸活动，突破并扩大台湾与中南美洲各国的经贸交流与合作；积极与中美洲友邦国家洽签“自由贸易区协议”等。于2003年8月签署的“台巴自由贸易协定”，是台湾签署的第一个自由贸易协议。虽然目前台巴双边贸易额还不及台湾对外贸易总额的千分之一，“台巴自由贸易协定”对于台湾经济的直接助益不大，但却为台湾深化与中美洲国家经贸关系树立了样本，有助于台湾进一步在中美州这一“新兴市场”拓展经贸网络，进而实现其“借道中南美洲，进军北美洲市场”的目标。
三、两岸经济关系仍将主导台湾对外经济格局
综合前述，近年来，台湾当局为因应全球化、区域化变局，分散台商对大陆投资、降低两岸贸易依存度、减少台湾经济对大陆的依赖，一方面对两岸经贸实行“假开放，真管理”（注：高孔廉：《两岸经贸：假开放真管理》，http://www.npf.org.tw,2001年11月30日。），一方面整合各“部会”资源，运用投资促进、贸易拓销以及积极洽签FTA等策略全方位推行其“全球布局”战略。但从成效来看，仅在中东欧、中南美等新兴市场开拓方面取得了些许进展，在东南亚地区以越南成长幅度最大，美、日市场份额则总体上呈现缩减趋势。而对祖国大陆投资则连续四年刷新最高纪录（详见表1）。2003年大陆与香港CEPA的签署促进了台商对香港投资的大幅成长，创下高达283.9%的高成长纪录。此外，在2000年以来台湾对外投资（不包括大陆）地区分布格局中，以英属中美洲板块成长最为亮丽，2002年其所占比重达到46.7%，2003年更高达50.3%。英属中美洲免税区的所得税率低，并与祖国大陆签订有避免双重课税协定，因此成为台商企业规避台湾金融管理体制的众多限制，对祖国大陆进行间接投资的据点或中转站。其在台湾对外投资中所占比重的快速增长说明台商转投资祖国大陆份额的增长。总之，台商对外投资中，与祖国大陆直接相关、间接相关的份额都获得了稳定、快速的成长。
台湾对外投资板块的消长情况表明，市场经济规律是主导台商对外投资布局的关键因素，两岸经济整合所创造的市场利基是吸引台商投资祖国大陆的根本动力。与1980年代后期的“市场分散”策略相比，民进党当局针对祖国大陆的新一轮“市场分散”策略显然是事倍功半、收效甚微的。二者的根本区别在于，前者大体遵循了市场经济规律，是在审慎、客观评估岛内外经济形势基础上的因势利导；后者则违背市场经济原则，逆两岸经济整合潮流而动，充斥着当局政治诉求与业者利益考量之间的矛盾冲突。因而，其绩效不彰是必然结果。
表1 2000年以来台湾对外投资（含祖国大陆）布局变化情况
单位：百万美元；%
资料来源：根据台湾“经济部”投审会“对外投资统计”资料整理而成。注：（）内为补办投资金额。
事实上，仅就经济向度而言，台湾经济“全球布局”与两岸经济整合非但不是矛盾的对立面，而且具有本原的一致性。正如台湾“行政院副院长”林信义在其题为“新世纪、新思维、新经济”的演讲中所提到的（注：转引自王建民：《民进党执政后的台湾经济发展战略规划及前景评估》，《台湾研究》，2002(4)，第50页。），“‘布局全球’就是在加入WTO后，面对全球竞争，必须具备全球宏观视野，善用本身既有之优势，整合区域及全球资讯，创造台湾独有的竞争利基；规章制度与企业经营环境，必须与世界接轨，与全球同步发展”。仅就此角度而言，两岸经济合作是台湾经济“全球布局”的重要环节。新世纪以来，祖国大陆已经成为全球FDI最集中流入地区，成为跨国资本集聚的“世界工厂”，客观上为全球产业、技术、管理模式的对接提供了广阔平台。台湾经济要实现“全球布局”，提升产业竞争力，就应该善用这一平台，积极推进两岸经济整合以提升台湾经济“全球布局”的效率。
历史经验证明，市场经济规律不可阻挡，只要两岸经济整合的市场利基存在，台湾当局阻扼两岸经济关系发展的“作为”就不会有好的结果。目前，两岸经济一体化还仅限于“功能性”层面，其向“机制化”的迈进将会开启更为广阔的市场空间：两岸经济关系具有巨大生命力，其主导台湾对外经济格局的大势不会改变。
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