我国高等教育投资体制改革研究——教育管理学的视角，本文主要内容关键词为：高等教育论文,管理学论文,视角论文,我国论文,投资体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G467.2 文献标识码：A 文章编号：1672-4038(2010)07-0036-07
一、研究背景
改革开放以来，党和国家充分肯定教育在社会发展中的战略作用，尤其是教育在人力资源开发、国民经济发展以及国家可持续发展中的重要作用，也越来越重视教育事业的发展和投入，并对教育投资的属性、作用、战略意义有了更加清楚的认识。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)已于2010年7月29日正式颁布，《教育规划纲要》明确提出，教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业的物质基础，是公共财政的重要职能。要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等多渠道筹措经费的投入机制。中央财政对中西部地区高等教育发展予以扶持。
改革开放的总设计师邓小平同志，在上世纪80年代中期，就对教育事业在国民生产和人才培养中的重要作用作过精辟论述，而且十分重视对教育事业的投入。他指出，科学技术是第一生产力，教育是基础。我们要千方百计把教育搞上去，哪怕在其他方面牺牲一点速度。他强调，要通过发展教育事业，把人口大国转变成为人力资源强国，并表示愿意当教育事业的总后勤部长，加大对教育事业的投入。在他之后，历届国家领导人都十分重视教育工作，把教育事业提高到关系国家长治久安的战略高度，把对教育的投入看作是国家的战略性投资。
从宏观上看，目前我国教育事业包括高等教育事业，迎来了历史上最好的发展时期。但是深入考察教育领域内部，尤其是高等教育投资领域，有一些问题必须引起我们重视，必须根据高等教育发展的客观需要，运用高等教育管理原理与方法，对近年来随着办学规模迅速扩张出现的新问题进行认真研究，寻找出符合中国高等教育实际的解决方法和途径，建立一个充满生机活力的高等教育投资新体制，这是作者进行本研究的根本目的，也是学习贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》精神的有效方式。
二、对我国高等教育投资领域一些重要问题的实证研究
1.高等教育投资总量不足
高等教育投资总量不足，主要表现在教育投资总量的增长速度，跟不上高等教育事业的快速发展。这一问题又体现在两个方面：一是国家财政性教育投资占国民生产总值的比例，始终没有达到发展中国家的平均水平，占GDP的4％的目标。受这一因素影响，高等教育的办学经费一直紧张。二是高校负债严重，根据社会科学院发布的《2006年中国社会形势分析与预测》报告显示，2005年以前，我国公办高校向银行贷款总额达到1500亿-2000亿元人民币。近年来，高校向银行贷款的数量还在增加。
2.国家财政对高等教育投入波动大
图1 2000年-2008年中国财政性教育经费占国内生产总值的比例线状图
(资料来源：《中国教育统计年鉴2000-2008年》)
从表1和图1中可以看出，从2001年至2008年之间，国家财政对教育投资比例最高的年份是2002年和2008年，分别为3.32％和3.48％；而2004年、2005年分别下滑到2.79％、2.81％，投资变化曲线呈“S”形。与之相对应的是，高等学校生均预算经费也呈下滑趋势，2004年与2005年分别为7580元与7613元，与1999年的9324元比，分别下降了16％和18％(注：根据1999年至2008年《全国教育经费执行情况统计公告》计算得出)。而2004年与2005年正是我国国民经济呈两位数增长，同时也是高等教育规模迅速扩张的时期(在校学生人数每年以20％的比例增长)。高等教育投入实际下滑的趋势，与经济快速增长、高校规模迅速扩张的形势很不合拍。作者认为，出现这种情况原因固然很多，但有一个重要的原因不能被忽视，那就是长期以来我们对教育投资决策研究不够，没有形成一套稳定的、科学的投资决策程序。因此，有必要运用教育管理学原理，加强对教育投资决策的科学论证，提高决策的正确性、预见性和长期性。只有这样，才能避免因人为因素造成决策不当、预算制定不科学等问题，并尽量避免出现教育投资占GDP的比例上下波动，投资总量时少时多的现象。
3.高等教育经费分配地区差异大
从表2我们可以看出，2005年，普通高等学校生均预算内经费最高的是北京市为27724.67元，是全国平均值的3倍多，分别是最低的江西、四川两省的9倍多；排在第二位的上海市普通高校生均预算内经费分别是江西、四川两省的6倍多。
2006年，普通高等学校生均预算内经费最高的是北京市为29617.63元，最低的是江西省为2722.52元，北京市是全国平均值的3倍多，是江西省的10倍多；排在第二位的是上海市为18985.80元，是江西省的近7倍。
2007年，普通高等学校生均预算内经费全国平均为9142.81元人民币，最高的是北京市为34431.51元，排在第二位的是上海市为19560.57元，最低的是安徽省为3309.42元。北京市的普通高校生均经费是全国平均值的3倍多，是安徽省的10倍多；上海市是安徽省的近6倍。
2008年，普通高等学校生均预算内经费全国平均为10813.60元人民币，最高的是北京市为39798.87元，排在第二位的是上海市为24843.50元，排在倒数第一、二位的分别是湖北省为4744.96元、湖南省为5626.16元。北京市的普通高校生均经费是全国平均值的3倍多，分别是湖北省的近9倍多、湖南省的7倍多；上海市是湖北省的5倍多、湖南省的4倍多。
通过对2005-2008年全国各地生均预算内经费分配情况分析，我们可以看出，我国高等教育经费分配地区之间差异非常大，发达地区与经济欠发达的中西部地区生均预算内经费之差高达10倍。从客观上看，经济欠发达省区由于政府财力有限，导致高等教育投入的不足。但是从管理学的角度看，我国目前对高等教育经费的管理、分配还没有一套完善的运行机制，政府在管理上没有真正发挥宏观调控职能，才会出现以上情况。因此，建立一个兼顾公平、体现效率的高等教育投资新体制，是高等教育投资实践的现实需要。
4.高等教育经费分配管理粗放，效益难以提高
自上个世纪80年代中期开始，我国对普通高等教育的投入实行“综合定额+专项补助”的拨款制度，把经费分成两部分，一部分是综合定额，综合定额是指财政部门或教育主管部门制定的生均教育经费的定额标准，并对不同层次、不同种类的高校学生分别规定了不同的定额标准。财政部门或教育主管部门将根据各类学生的在校生数和各种不同的定额标准，计算确定“综合定额”部分的经费预算数。另一部分是专项补助，主要是根据高校的特殊需要划拨的资金，规定要专款专用。这种拨款方式，从表面上看体现了政府对各高等学校之间在拨款上的公平，同时扩大了学校在经费使用上的自主权。但是这种方式无法体现学校之间在经费使用上的效率，而且在一定程度上刺激了一些学校不顾办学条件，盲目扩大办学规模，从而影响了办学质量，无法实现通过拨款手段引导高等学校提高办学水平和人才培养质量，并达到宏观调控的目标。
5.高等教育经费来源中，其他渠道投入效果不明显
自上世纪90年代年开始，我国对接受高等教育的学生实行收费制度，在一定程度上解决了高等教育投入不足的问题，同时也是高等教育经费来源渠道多元化的重要措施之一。到本世纪初，高等学校的学费已经成为办学经费的重要组成部分。从表3中我们可以看出，在高等教育经费来源构成中，学生所交学杂费已经差不多占总投入的三分之一，仅次于国家财政投入，而其他渠道投入的经费非常有限。如来自社会投资，校友、企业、个人的捐赠所占比例都很低，远远低于西方发达国家。因此，建立高等教育投资新体制，广开财源，充分发挥各渠道的功能和作用，是当前必须解决的重要问题。
三、对现有高等教育投资体制的理性分析
要解决高等教育投资领域的重要问题，必须改革现有的高等教育投资体制；在提出具体的改革方案前，必须对现有体制进行深入、全面的理解分析。
改革开放30多年来，我国对教育投资体制包括高等教育投资体制进行了多次改革和完善，也取得了一定成效。政府包揽教育投资的格局已经得到改变，以国家财政拨款为主，多种渠道筹措教育经费的机制已基本形成。但是，高等教育投资体制改革的目标还远未达到，主要表现在以下几个方面：一是高等教育经费紧缺的局面没有得到根本改变；二是在经费分配上，政府的宏观调控作用没有得到应有发挥，地区之间的差异没有得到很好地控制；三是管理粗放，高等教育经费分配不够科学规范，影响高等教育经费使用效率的提高。四是高等教育投入仍然以政府财政投入与学生所交学杂费为主，社会捐助及其他渠道投入效果不明显。
要解决上述问题，本人认为一定要引进和运用高等教育管理理论和方法，对教育投资过程的各个环节进行认真、细致地分析，用系统的、联系的、发展的观点与方法来考察这一复杂问题，抓住主要矛盾，重新科学地界定高等教育投资体制这一概念的内涵与外延。
1.运用教育管理理论，科学界定高等教育投资体制的真正涵义
教育管理学认为，体制是指国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系和权限划分等方面发展运行的机制和制度的总和。高等教育投资体制应该是高等教育投资运行机制和制度的总和。高等教育投资运行机制是指由组成高等教育投资体制的各要素构成的统一整体，各要素之间是相互协调、相互影响的，共同推动着高等教育体制向前发展，并表现出它特有的运行变化规律。高等教育投资制度应该是国家为了发展高等教育事业，为了对高等教育投资实行有效管理而制定的各种法律、规定。由此可见，高等教育投资体制是一个系统性的概念，其内涵是非常丰富的，组成它的各要素之间又是相互联系的，是一个相互联系、相互作用的统一体，它始终处于赖以生存的社会大环境之中，与社会大环境的诸要素发生着广泛而复杂的联系。它是动态的、非平衡的，当社会大环境处于改革与发展的时期，要求高等教育投资体制做出相应的反映，并灵活机动地抓住社会发展带来的机遇，为自己的深化改革创造可能性空间，促成自己的良性发展。
高等教育投资体制作为一个内容丰富的系统，那它究竟包括哪些有机的构成要素呢？笔者认为：它至少应包括投资决策机制、经费筹措机制、经费管理分配机制、经费利用及监督机制以及高等教育投资法律保障体系等几个重要方面。从投资运作流程看，这一系统便有如下结构(如图2所示)。
图2 高等教育投资流程图
从图2中我们可以看出，高等教育投资决策、经费筹措、经费管理与分配、利用及监督以及法律保障体系统一于高等教育投资体制这个大系统之中，共同构成了一个完整的体系，它们之间又是相互影响、相互联系的，任何一个环节出现问题，必将影响到其他方面。因此，要建立一个完善的高等教育投资体制，使其在高校教育投资和经费管理中发挥重要作用，必须对它的内涵与外延进行科学界定，对组成它的各个要素进行科学、全面的分析，改进各个环节的功能。只有这样，才能使高等教育投资体制得到进一步完善，发挥其应有的作用。
2.对现有教育政策法规中关于高等教育投资体制规定的实证分析
从表4中我们可以看出，到目前为止，我国主要的教育政策法规对教育投资体制包括高等教育投资体制的规定，客观公正地反映了我国教育投资格局从单纯的依靠政府投入，转变到以政府投入为主，其他多渠道投入这一变化。这一改革举措改变了政府包揽一切的局面，让受教育者个人、家庭、用人单位合理分担非义务教育阶段的培养成本，这是我国教育投资史上的一次历史性跨跃，基本上体现了政策的持续性和连贯性。
但是很少有人注意到或者怀疑，这一连贯性的规定在内涵和外延上有一定的缺陷，远远不能涵盖和反映高等教育投资体制这一概念的丰富内涵。对上文提到的投资决策、经费管理、分配方式、利用及监督、法律保障等重要方面没有任何表述和规定。随着社会的发展进步，高等教育事业的飞速发展，以及要进一步提高人才培养质量和创新能力，高等教育投资体制必须得到不断改革、发展和完善，并在相应的教育法律体系中，以法律条文的形式对其丰富的内涵予以明确规定。
四、对建立高等教育投资新体制的构想
认真学习贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》精神，针对我国高等教育投资中存在的主要问题，运用教育管理理论和方法，把高等教育投资体制改革作为一项系统工程，进行全面、系统分析和深入研究，在此基础上，构建一个结构完善、高效多能、充满生机活力的高等教育投资新体制，是每一位教育经济与管理研究者义不容辞的责任。
1.建立科学的高等教育投资决策机制
在高等教育投资决策中，本着科学、民主、高效的原则，成立专门的高等教育投资决策委员会，其成员由三方面构成，一是来自政府职能部门的成员，包括来自财政管理部门、教育事业管理部门的成员；二是知名的教育管理专家、教育经济学专家以及熟悉经费预算制定、执行、监督审计的专家；三是人民代表、来自高等学校的代表。通过这些专业人士、教育专家、经济专家以及人民代表、高校代表的共同努力，在对高等教育事业的现状与发展趋势进行科学评价与预测的基础上，制定科学严密的高等教育投资决策方案，按正常的决策程序交人民代表大会通过，并交政府有关部门执行。这样就能避免教育投资决策过程中的人为因素干扰，减少投资决策中的不确定性和短视行为，使我国的高等教育投资决策走上民主化、科学化的轨道。
2.建立兼顾公平与注重效率的高等教育拨款、分配机制
本着公正、透明、讲求效率的原则，建立科学合理的高等教育拨款、分配机制，并通过建立科学的拨款机制，充分发挥教育主管部门的宏观调控作用，对不同层次的学校、不同专业的学生，以及办学水平、人才培养质量水准不同的学校，拨款标准和拨款方式应有所不同；对经济欠发达的中西部地区高校，以及国家建设需要的学生毕业后从事艰苦行业的学科专业，实行适当的政策倾斜，最大限度地实现高等教育经费的合理配置和有效利用。与此同时，政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用评估、立法、拨款、规划等方式对高等学校实行宏观管理，充分调动高等学校提高办学水平和人才培养质量的积极性，在经费分配上，实现高等学校之间的公平有序竞争。
3.建立完善的经费管理和监督机制
根据“事权与财权相统一”的原则，改革教育经费预算和教育发展计划的编制方式，在教育经费预算和教育事业发展规划方案的编制过程中，充分发挥教育主管部门和高等学校的主体作用，使经费预算与教育事业发展有效结合起来，实现预算编制的科学化，提高教育经费的使用效率，避免重复投入，增强教育部门和高等学校管好、用好教育经费的责任感和积极性。在实际操作中，按照“事权和财权相统一的原则”，教育经费在政府财政预算中单独列项，并由各级教育行政部门提出年度计划和预算建议，报同级财政部门批准并认真执行，这一改革对保障教育经费依法增长和改革教育经费管理机制具有积极意义。与此同时，还要充分发挥各级人民代表大会中教科文卫委员会的作用，对教育部门的经费预算、分配、利用等方面的执行情况进行监督检查，增强高等教育经费管理的科学性和透明度。
4.进一步完善多渠道投入的经费筹措机制
我国高等教育投资体制改革首先是从投资渠道的改革开始的。多渠道筹措教育经费的方式，打破了过去高等教育由国家包揽的局面，去除了高等学校“等”、“靠”、“要”的依赖心理，引进了教育成本分担理念，调动了高等学校、社会各界投资办学的积极性，改变了高等教育投资的结构，为高等教育事业的发展开辟了新的投资渠道，增加了高等教育投资的总量。但是随着高等教育事业的迅速发展，以及时代对高等教育事业提出的新要求，必须对目前的高等教育经费筹措方式作进一步深化改革，以达到“保证主渠道、畅通多渠道、开辟新渠道”的目的。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》对此做出了明确规定，指出要“进一步明确各级政府提供公共教育服务职责，完善各级教育经费投入机制，保障学校办学经费的稳定来源和增长。各地根据国家办学条件基本标准和教育教学基本需要，制定并逐步提高区域内各级学校生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准。高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制”。
5.加强教育投资立法，建立高等教育投资保障机制
加强教育投资立法，是建立完善的、充满生机活力的高等教育投资体制的根本保证，是保障教育优先发展的客观要求，也是规范教育投资主体与投资行为的现实需求。随着高等教育投资渠道的拓展，教育投资方式的多元化，需要通过立法明确投资主体和受益者的权力、义务，并规范投资、管理、分配、利用等行为。加强教育投资立法也是国际上通行的惯例，世界上高等教育发达的国家无不重视教育投资立法建设，如美、日、英、法、德等高等教育发达国家就先后出台过专门的教育投资法，而完善、规范的教育投资法律又为这些国家高等教育事业的健康发展提供了根本保障。
根据我国高等教育事业发展的实际需要，建立和完善我国高等教育投资法律保障体系一定要遵循以下原则：一是按照举办者投入为主，受教育者合理分担培养成本的原则，明确投资主体和受教育者的职、责、权、利。二是按照“事权与财权相统一”的原则对教育主管部门和财政部门的分工做出明确规定，达到职责明确，各司其职的目的。三是本着公平、公正、讲求效率的原则，对高等教育经费管理、拨款程序、分配方式做出具体规定，以法律的形式规范经费的管理、分配、利用等行为，加强对经费的监管，提高经费的使用效率。四是为了不让每一个品学兼优的学生因经济困难上不起学，对教育资助方式做出具体规定，保障公民平等地接受高等教育的权力。
总之，为提高高等教育的办学水平和人才培养质量，增强高校的科研能力和创新能力，必须加大高等教育投资力度，重视高等教育投资问题的研究，并建立一个结构完善、充满生机活力的高等教育投资新体制，为实现我国高等教育的中长期战略发展目标，提供必要的物质基础和良好的办学环境。
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