从西部残疾人就业现状透视政府在弱势群体扶助中的责任，本文主要内容关键词为：弱势群体论文,透视论文,现状论文,残疾人就业论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G913.7文献标识码：A文章编号：1000-2359（2007）06-0089-04
2006年4月1日我国进行的第二次全国残疾人抽样调查表明，我国残疾人口规模增大，社会面临的伤残风险增加，残疾人口进入快速增长时期。据统计，我国现有残疾人8296万人，约占全国总人口的6.34％。陕西省地处我国西部，经济总体发展处于中游水平。本文以陕西省为例，通过对2006年陕西省第二次全国残疾人抽样调查有关数据的分析（本文调查数据的统计工作除陕西省第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报和省抽调办提供的之外，其余由张晖和谭秀国同志完成。）以及我们所做的补充调查，剖析西部残疾人就业中所存在的问题及原因，透视政府在保护和扶助弱势群体中的责任，以期对研究西部欠发达地区包括残疾人就业保障在内的残疾人社会保障提供有益的借鉴和参考。
据2006年陕西省第二次全省残疾人抽样调查统计，陕西省有249万残疾人，约占全省总人口的6.69％（高于全国6.34％的水平）。陕西全省有残疾人的家庭户共218.4万户，占全省家庭户总户数的18.96％。有残疾人的家庭户的总人口占全省总人口的20.16％。全省平均约每5户就有1户家庭有残疾人。有700万以上人口与残疾人共同生活。15—59岁的残疾人有110.1万人，占全省残疾人总数的44.21％。根据抽调统计数据推算，全省在业残疾人约80.7万，不在业残疾人150万。通过对2006年陕西省第二次全国残疾人抽样调查相关统计数据的分析和研究，可以发现在残疾人就业方面存在着以下几个突出问题。
（一）残疾人口在业率明显低于调查人口
调查显示，陕西省男性年龄在16岁到59岁、女性年龄在16岁到54岁劳动年龄段全体调查人口（本文中所涉及的“调查人口”是陕西省第二次全国残疾人抽样调查中的调查人口，陕西省共调查了22727户、73425人，调查的抽样比为1.97‰，即陕西省的调查人口有73425人，其中残疾人占6.69％。）在业率为77.02％，而同年龄段残疾人口在业率仅有56.46％，仅为调查人口在业率的7成，残疾人口在业率明显低于调查人口。城镇劳动年龄段调查人口在业率为68.2％，而劳动年龄段城镇残疾人在业率仅为43.73％，即劳动年龄段城镇残疾人在业率只占到城镇劳动年龄段调查人口在业率水平的六成。这反映出残疾人口与社会健全人口相比，在就业上存在着比常人更多的障碍。全省有四成多（43.54％）、城镇有五成多（56.27％）劳动年龄段残疾人未就业，不能通过自身的劳动实现自食其力，不仅给其家人、亲友带来很重的经济和心理负担，也不利于残疾人融入社会、回归社会，实现自我价值。这不能不引起全社会和政府的关注。
残疾人在业率低于健全人的情况，在劳动年龄段特别是在青壮年人群中最为突出。残疾人口与调查人口的在业率差距最大的年龄段是25—29岁，差41.13个百分点，残疾人口在业率仅为调查人口在业率的1/2（53.4％）；其次是35—39岁、40—44岁、30—33岁、20—24岁，残疾人口在业率分别仅为调查人口在业率的3/5、3/5、2/3和3/5。在青壮年年龄段残疾人口与调查人口的在业率差距之所以大，主要是该年龄段全体调查人口的就业率高（达到90％或接近90％），而残疾人在业率低（不足60％甚至不足50％）。残疾人由于自身人力资本较低，社会较少为缺乏工作经验的残疾青年提供尝试的机会，其就业障碍重重，使得该年龄段残疾人实现就业面临更多的困难。
（二）残疾人就业多集中于传统部门
在业残疾人职业构成表现出明显的不均衡。在业残疾人在七个职业大类中，仍以农、林、牧、渔、水利业生产人员最多，占在业残疾人的79.22％；其次为商业、服务业人员和生产、运输设备操作人员及有关人员，分别占7.91％、7.53％；第三为专业技术人员，占2.45％；国家机关党群组织企事业单位负责人仅占1.13％。我们把15岁及15岁以上在业的调查人口的职业构成与残疾人口的职业构成加以比较，可以看出残疾人在职业构成上与健全人群体的差别。在国家机关、党群组织、企事业单位的负责人、办事人员和有关人员等类别上，残疾人从业的比重（分别为1.13％、1.76％）仅为健全人的一半多一点；在专业技术人员类别上，残疾人从业的比重（2.45％）仅为健全人的47％；在生产、运输设备操作人员及有关人员类别上，残疾人从业的比重（7.53％）仅为健全人的四成；而在农、林、牧、渔、水利业生产人员类别上，残疾人从业的比重却高达79.22％，为健全人的135.5％，比健全人的从业比重整整高出20.76个百分点。
残疾人就业多集中于传统部门影响了残疾人的收入水平、生活质量和融入社会的程度。
（三）残疾人就业安置需求的满足程度很低
与健全人有所不同，残疾人自身的就业安置或扶持需求（就业意愿）受到自身残疾程度、活动和参与能力、文化与技能水平、家庭经济状况、社会对残疾人就业的接纳程度及残疾人参与公共生活的环境障碍大小等因素的影响。
从残疾人的残疾等级来看，不同残疾程度的残疾人参与社会生活的能力是有区别的。抽样调查显示，全省残疾人口中，中轻度（三、四级）残疾人居多，超过了七成。而重度和极重度残疾人相对较少，一、二级残疾人合计占28.15％。18岁及18岁以上残疾人的活动和参与能力的调查表明，六类残疾人中，无障碍和只有轻度障碍的占绝大多数，综合比重为74.40％，其中无障碍比重为48％，接近一半。重度障碍和极重度障碍占10.51％，为一成多一点。数据分析表明，大多数残疾人其残疾对他们的社会参与影响不是太大，只要社会提供一定的机会和条件，他们完全可以参与到包括就业、文化、教育等各项社会活动中。
从抽调统计的残疾人就业与培训方面的需求来看，需求与需求的满足之间存在较大的差距。统计结果显示，接受过职业教育与培训这一服务的人数只占有此需求残疾人数的19.2％，而接受过就业安置或扶持这一服务的人数只占有此需求残疾人数的16.58％。
（四）残疾人参加社会保险比例低
根据抽样调查，我省残疾人参加养老保险、医疗保险、工伤保险和失业社会保险的比例分别为9.34％、33.73％、0.17％、0.11％。参加医疗保险的比例相对较高，也仅占16岁及以上残疾人的1/3，其他三种社会保险参加的人都很少。
分城乡看，残疾人参保率的差异十分明显：城镇16岁及以上残疾人参加养老、医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为28.19％、39.13％、0.54％、0.34％。农村16岁及以上残疾人参加养老、医疗保险的比例分别为0.69％、31.25％。全省16岁以上残疾人未参加各种社会保险的比例高达64.22％。
（五）不在业残疾人缺乏生活保障
全省15岁及以上未在业残疾人占该年龄段残疾人的66.19％，劳动年龄段（男16—59岁、女16—54岁）未就业残疾人占劳动年龄段残疾人总数的43.54％。不在业残疾人比重高，使得大多数残疾人口缺乏独立的经济保障，不得不依赖家人的供养。抽调结果显示，不在业残疾人主要生活来源为：靠领取离退休金占20.27％，领取基本生活费（低保）占5.20％，家庭其他成员供养占72.23％，财产性收入和其他收入占2.31％。
抽调数据还显示，2005年，有残疾人家庭户人均全部收入2344元，比全部调查户人均年全部收入低913元，低幅达28％。全省有16.65％的有残疾人家庭户人均全部收入低于683元，城镇有4.33％，农村这一比例则高达22.17％；年人均全部收入在684至944元之间的，城镇为2.54％，农村为9.14％。
分析表明，全省72％未工作残疾人的生活靠家庭其他成员供养，农村更高达91％，而有残疾人家庭户的收入远远低于其他调查户的收入，农村有残疾人家庭户中，贫困户所占比重较高。未在业残疾人其生活来源高度依赖家庭其他成员，残疾人家庭经济收入又明显低于社会上非残疾人家庭，这种情况令人担忧。
造成残疾人就业中诸多问题的原因是多方面的，有社会的、政府的原因，也有残疾人个人的原因。
（一）社会的原因
《关于残疾人的世界行动纲领》指出：社会对残疾人的态度可能是残疾人取得平等权益的最大障碍，会员国应通过公众教育使人们着重看残疾人具备的能力，而不是他们的残疾；让残疾人参与社会生活的各个领域，对每个公民和整个社会都有好处，要动员全体人民的支持。国际社会普遍认为，绝大多数残疾人具有劳动能力，只要有适当的评估、训练、安置和扶助，都能从事工作。
从社会原因来看，在我国，在对待残疾人的认识上与发达国家存在着差距，尤其是在经济欠发达地区，社会成员及用人单位或者把残疾人看作是负担，或者对残疾人的认识还停留于朴素的同情和怜悯层次上，没有上升到用人单位的社会责任意识层面上，没有认识到“残疾”不是造成残疾人问题的根本原因，而主要是为残疾人提供的条件不够，也没有认识到为残疾人提供各种补偿条件，使残疾人无障碍地接受教育、参加生产劳动、参与社会生活，使残疾人在事实上享有公民权利，是政府与社会的责任，是社会文明、进步的标志。由于扶助残疾人的社会责任意识尚未真正深入人心、转变为自觉的行动，加之社会宣传的不够，更多的企业与单位不了解残疾人能干什么，对残疾人就业工作不理解，社会用人单位安置残疾人就业的自觉性、主动性较弱，往往以“本单位没有适宜残疾人就业的岗位”、“企业效益不好，无法安置”、“残疾人不好管理”等理由拒绝安置残疾人就业，拒不缴纳残疾人就业保障金，歧视残疾人的现象也在一定程度上存在，这就使全社会按比例安置残疾人就业工作遇到重重阻碍。
社会扶残助残意识及社会责任意识的薄弱，对残疾人就业问题上履行社会责任的自觉性不高，社会对残疾人缺乏了解以及残疾人参与公共生活的环境因素（包括物质上的无障碍设施以及社会尊重和平等看待残疾人的人文环境）的缺陷成为阻碍残疾人就业权利实现的主要社会因素。
（二）个人的原因
从个人因素来看，残疾人人力资本偏低影响了其就业。残疾人人力资本偏低，主要表现为劳动能力和就业能力的低下。由于残疾的障碍及全社会教育资源分配的不合理，残疾人接受教育的机会比健全人要少，这就导致他们体质、智力、知识、技能及潜能不能得到充分的开发，整体文化素质较低，劳动技能单一。
调查结果显示，全省15岁及以上残疾人文盲率为44.09％。这表明，9个残疾人中就有4人是文盲，与调查人口文盲率（13.01％）相比，残疾人高出31个百分点（2.4倍）。从城乡分布情况看，城镇残疾人文盲率为26.29％，农村残疾人文盲率为52.21％，农村比城镇高1倍。
我们把劳动年龄段（女16—54/男16—59岁）在业调查人口与在业残疾人受教育程度加以比较：劳动年龄段在业残疾人口中未上过学和不识字的比例为30.1％，是在业调查人口中未上过学和不识字的比例的5倍还多；小学文化的在业残疾人的比例为30.3％，是在业调查人口同类比例的202倍！初中文化的在业残疾人的比例为29.3％，是在业调查人口同类比例的1.47倍；而高中和中专文化的在业残疾人的比例仅有9％，是在业调查人口同类比例的14％；大学专科以上文化的在业残疾人的比例只有1.4％，是在业调查人口同类比例的13.7％。在业残疾人的受教育程度之低令人担忧。
此外，残疾人在就业信息获取、社会关系网络、职业技能培训、就业观念等方面的弱势及自卑、怕被人嘲笑或歧视的心理，也加剧了残疾人人力资本偏低的特征。在竞争激烈的劳动力市场上，低水平人力资本的残疾人在竞争力上的弱势特征不能不成为阻碍其实现就业的巨大障碍。
（三）政府的原因
政府在促进残疾人就业、保障残疾人劳动就业权益实现方面仍存在很多不尽如人意之处。
在残疾人就业保障的法律体系建设方面，很长时间里仅有《中华人民共和国残疾人保障法》的原则规定，缺乏对所有用人单位安置残疾人就业、履行社会责任的具体的、具有可操作性的强制性法律。政府在促进法律建设方面的责任不到位，法律建设滞后，制约了残疾人就业工作的有效推进。2007年国务院颁布了《残疾人就业条例》，全国人大通过了《中华人民共和国就业促进法》，才使残疾人就业有法可依。而法律的实施还将经历一个艰巨漫长的过程。
在对残疾人问题的认识方面，政府各级领导和政府各部门至今在相当程度上距平等看待残疾人、尊重残疾人、树立新型残疾人观、明确政府在残疾人社会支持体系中应该承担主导力量的角色，还存在一定距离。表现为视残疾人为社会负担，政府在录用公务员过程中仍明确规定报考人员必须“身体无残疾”，对残疾人的歧视不言自明。甚至有的政府官员还说：“残疾人就什么业啊？领点政府给的救济不就行了嘛？健全人还没有工作呢！”有的政府官员居高临下，视政府扶助残疾人的措施为对残疾人的施舍。还有的政府部门认为，残疾人的事是残联一家的事，与自己的部门无关。
在履行扶助残疾人的社会责任方面，一些政府机关单位在按比例安置残疾人就业上不能自觉履行其社会义务，不积极，不配合，还往往以“没有适合残疾人的岗位”、“单位无编制或超编”、“残疾人就业会影响本单位形象”为由拒绝安置残疾人，或以“无此项预算”为由拒绝缴纳残疾人就业保障金。政府部门达到法定安置残疾人就业比例（1.5％）的很少，甚至有些政府机关单位一见到残联来人谈残疾人就业，就将其拒之门外。残联在实施全社会按比例安置残疾人就业工作中在政府部门遇到的阻力，甚至要比在企业单位遇到的阻力更大。
在残疾人就业政策的落实和执行效率方面，存在着曲解政策、实行土政策以及各部门之间缺乏有效的沟通、合作与协调机制，导致工作效率不高的现象。一些地方政府有关部门对福利企业资格审查周期长，劳动、税务等部门相互扯皮，工作不配合，对福利企业退税不及时，影响了福利企业的积极性，使国家福利企业新政策的实施效果不尽理想。另外，一些政府部门对福利企业乱收费现象仍在一定范围和一定程度上存在。对残疾人就业的监督机制也存在问题，征收残疾人就业保障金对政府机关事业单位缺乏有效的约束机制，所缴纳的残疾人就业保障金是由财政买单，没有对单位管理层构成任何压力；地税部门对政府机关事业单位财务不能构成有效的制约和监督。一些地区对机关事业单位的残疾人就业保障金还没有开征。
残疾人在就业保障方面存在的问题凸显了政府在弱势群体保护中责任的缺失和相关公共政策的不足。
对残疾人而言，就业是最大的保障，只有通过就业，才能实现其劳动权益，改善生存质量，才能真正参与社会活动，融入社会，分享社会进步发展的成果，才能增强自我生存和发展的能力。同时，我们应该看到，残疾人在社会中是典型的社会弱势群体，在劳动就业方面存在着特殊的困难和障碍。比如，由于残疾的影响，残疾人适合的工作类型受到其残疾类型和残疾程度的制约；残疾人文化水平较低，劳动技能较为单一，适应的行业及工作范围较狭窄；对无障碍环境和安全生产环境有特殊要求，等等。加之我国劳动力市场供需矛盾突出，岗位竞争日趋激烈，残疾人在参与社会生活和社会竞争中处于劣势。如何克服这些障碍性因素，充分实现残疾人劳动就业权益，成为政府和全社会急迫解决的问题。
美国政治哲学家约翰·罗尔斯强调，一个社会所应该具有的伦理选择必须要考虑社会中最不幸的人的社会机会。只有机会均等的社会才是公平的社会。在利益分配方面，首先应考虑处境最差者，利益分配应向处于不利地位的人们倾斜，要适合于最少受惠者的最大利益。我国目前社会公正的中心议题是如何更好地保护弱势群体的利益问题。在现代文明和民主的社会中，残疾人的弱势性特征要求政府和社会必须高度关注和有效扶助这一特殊困难群体。建立和完善残疾人的社会保障制度迫在眉睫，在弱势群体的社会保护网络中政府处于核心地位。
就业乃民生之本。在保障残疾人就业问题上，政府居于主导地位。在这里，首先应明确政府的双重身份，政府相应地应承担双重责任。
一方面，政府作为社会管理者，肩负着制定公共政策、保护弱势群体的责任：第一，有责任促进残疾人保障法律体系的建设与完善，使法律成为维护和实现残疾人自身生存和发展的武器；完善残疾人就业的相关制度设计，比如通过配合国家立法进行相关的行政立法，严厉制裁对残疾人就业的歧视行为，清除阻碍残疾人就业的社会性障碍因素。第二，通过公共财政支出，给残疾人就业以财力上的有效支持，对集中安置残疾人就业的福利企业实行税收优惠，实行产品优先采购、专产专营；为特困残疾人提供公益岗位和生活补贴。第三，强化公共服务供给，通过加强残疾人事业团体能力的建设，完善残疾人就业服务体系；加强残疾人教育、职业培训、职业指导和残疾人分类特点与职业特点匹配的分析研究，开发残疾人就业岗位，提高就业的适应性；做好政府各部门保障残疾人就业的协调工作。
另一方面，政府机关各部门各单位作为社会用人单位要在全社会起到表率作用，带头安置残疾人在适当的岗位就业，并提供相应的措施保障残疾人就业的质量，未达到规定的残疾人安置比例的单位应积极主动缴纳残疾人就业保障金。通过政府的行为去引导全社会，营造良好的社会氛围，促进残疾人就业及各项权益的保障，减弱残疾人群体的边缘化，促进残疾人向主流社会的回归。
综上，要保障残疾人劳动就业权利，缩小残疾人和健全人在就业方面的差距，提高残疾人就业率和就业质量，提高残疾人的生活质量，实现残疾人“平等、参与、共享”的目标，必须强化政府在扶助残疾人就业中的责任，发挥政府在解决弱势群体问题中的主导作用，通过运用公共权力对社会资源的重新分配，给予残疾人弱势群体以特别的物质保障，通过制定公共政策，对残疾人提供公共政策支持，通过公共服务职能，向残疾人群体提供社会服务和社会保护。在残疾人社会支持体系中，政府有能力也应该承担主导力量的角色。