高校招生“并轨”条件下财政资金供给体制改革的探讨——对河北省6所高校调查后的思考，本文主要内容关键词为：河北省论文,条件下论文,体制改革论文,高校招生论文,所高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
同全国其他高等院校一样，河北省从1995年开始实行招生“并轨”试点，1996年本科及部分院校专科专业实行“并轨”，1997年所有专业全部“并轨”。“并轨制”的实施使沿袭多年的单纯或主要依靠国家财政拨款的高校资金供给体制和分配体制发生深刻变化。究竟怎样适应这种变化？这个问题已摆在财政、教委等主管部门和高校面前。面对新的形势，财政部门如何改革资金供给体制？高校采取什么措施迎接新体制的挑战？都迫切需要拿出对策。
一、高校招生“并轨”后亟待研究和解决的几个问题
从1992年开始，全国大部分高等院校实行了国家任务招生计划和调节性招生计划（含委托培养和自费生）、划定一高一低两条录取线选拔新生的“双轨制”。“双轨制”是高等教育体制改革的一个尝试，它打破了高等学校统招统分，教育经费完全由国家包揽的高等教育计划经济体制，使高等教育进一步适应了经济社会发展的需要。“双轨制”下，高校通过招收自费生和委培生以及多渠道筹资办学获得了一定的预算外财力，扩大了经费来源。从对河北省6所高校的调查看，这部分收入约相当于国拨经费的25%左右，从而在一定程度上缓解了高校级费紧张的状况，调动了高校办学的积极性。
1995年国家教委在全国257所高校进行招生“并轨”改革试点，并决定争取1997年在全国范围内完成高校招生“并轨”改革。从河北省高校并轨招生的收费标准看，每个学生每学年的学杂费和住宿费收费在1000～2400元之间，其他省市的收费水平在1千至几千元不等。这笔学杂费收入成为高校国拨经费之外的一项重要的和稳定的经费来源。由此而产生的首要问题是：和“并轨”前相比，“并轨”后高校的收入将会增加还是减少？这个问题的结论直接关系到“并轨”后高接经费的供给方法和数量的变化，以及国家、学校和学生及其家庭之间的经济利益关系。除此之外，由于“并轨制”是高等教育体剧的重大变革，因此，它的实施还会带来一系列新问题，诸如：（1）“缴费上学，自主择业”后国拨经费供给的地位会发生什么样的变化，变化的依据是什么？（2）“并轨”后高校国拨经费供给体制如何改革？（3）高校国拨经费供给项目如何规范和再界定？（4）如何深化高校财务改革，建立起适应社会主义市场经济体制并与新的高校国拨经费供给体制相适应的高校财务管理新体制？这些问题都需要去研究和解决。
二、“并轨”后高校投资主体的变化及国家财政拨款地位的再确定
“双轨制”的实施使计划经济体制下高校经费由国家财政供给的单一投资主体，转变为以国家财政为主，社会、学校、个人等多种投资渠道并存的投资结构新格局。
“并轨”后高等院校多投资主体的出现并不意味着国家财政可以减少对高等教育的投入，恰恰相反，投资的总量还需要增加。这是因为，高等教育在很大程度上具有公共需要的特征。从一般意义上讲，公共需要产生了国家的公共职能，即个人或个别组织无力承担也不愿意承担，而整个社会又必不可少的，必须以社会为单位，由社会集中组织实施的那些事务的管理责任。公共职能一般应由财政支出来保障，财政成为公共产品生产的投资主体。当然，对不同的高等学校来讲，则应区别对待，不能一视同仁。
“并轨”后仍坚持国家财政对高等学校投资的主体地位，并不等于说国家财政还要对高校投资大包大揽，尤其在社会主义市场经济体制下更是如此，这是因为：
第一，在社会主义市场经济体制下，劳动力的质量和所能提供的劳动要接受市场的选择和承认，而个人的收入也将因此而有区别。这样一来，受教育程度与其未来所从事的职业便和收入发生了密切的关系。所以，劳动者接受高等教育理应由个人（家庭）缴纳一部分学杂费。恩格斯在《反杜林论》中曾指出并回答了“对复杂劳动支付较高工资的全部重要问题。”他指出：“在私人生产者的社会里，训练有学识的劳动者的费用是由私人或其家庭负担的，所以有学识的劳动力的较高的价格也首先归私人所有。”〔1〕恩格斯坚决主张应对复杂劳动支付较高工资，其重要的理由之一是复杂劳动者的训练费用“是由私人或其家庭负担的”，在社会主义市场经济体制下，恩格斯的理论仍然适用。
第二，不同的高等学校，不同的专业和学科的公共需要程度不同，因而财政投资上不能同等对待。农、林、师范学校及基础学科的公共需要成分较大，需要国家给予较多投资。此外，重点学校、重点专业是高等教育的支柱和国家之急需，也应在经费供给上给予倾斜。不加区别地大包大揽是缺乏理论依据的，只会加重高等学校在经费上的“等、靠、要”思想。
第三，根据谁受益谁投资、按受益程度合理分担投资的原则，国家也不应包办高等教育。高等教育的受益主体既有国家又有个人和其他组织，那么，让国家包办高等教育就显得于理不通。
第四，目前高等学校经费短缺是普遍现象，国家财力包补“缺口”是不可能的。从国家财力状况看，1978～1993年的15年间，我国高等教育总支出由15亿元（当年价格）增加到150.4亿元（当年价格），增加了9.026倍，相当于国家财政预算增长幅度的2倍多。随着高校数量的增加和规模的迅速扩大，高校经费缺口不断加大，尤其农、林、师范类院校更是如此。国家对高等教育的财政支出尽管高速增长，但仍难免提襟见肘。从调查情况看，6校都不同程度存在经费缺口，少则一百余万，多则六七百万，不难想象，全省、全国高等学校的经费缺口是一个庞大的数字。在国家财力有限的情况下，短期内再过多增加教育经费弥补这一缺口，是根本不可能的。
第五，目前尚存的高校按布局和结构不合理问题，加之高教经费分配中宏观调控力度不够，使高校级费使用中的资源浪费现象仍较严重。这一情况也说明了改革国家财政对高校投资大包大揽的是体制的必要性和紧迫性。
三、“并轨”后高校财政资金供给体制改革必须遵循的原则
（一）受益主体共同分担投资的原则
高等教育的受益者既有国家又有个人及其他主体，因而理应根据各受益主体的受益程度合理分担教育投资，举办高等教育国家会从中得到很多的益处。因而国家财政应投资。这个投资应依据国家在不同学校的实际受益情况区别对待。相应地，作为受教育者个人也应根据其因享受不同学校，不同专业的教育将获得不同程度的受益而分担相应比例的投资。其它受益者则可逐步通过教育产品市场化等方式分担一定的教育投资，如通过同学校联合开发新产品新技术，联合培养人才，接受学校技术转让等方式向高校投资。
（二）合理成本配比原则
教育是产业，教育产品的生产同样要耗费一定的劳动和资源。这个耗费构成教育产品的生产成本，为了维持教育产业的再生产，首先就必须遵守成本补偿原则。这里涉及到两个基本问题：一是什么样的成本应由各受益主体共同补偿；二是如何补偿教育成本。这里的成本也就是学生的培养成本。培养成本有个别培养成本与社会培养成本之区别。个别培养成本是指每个学校培养一名学生的实际成本。社会培养成本是指由社会需要所决定的，培养同样一名大学生所需要的社会平均成本。社会培养成本才应是由投入方分担的合理成本。合理成本的计算应考虑经济社会发展水平和社会对教育的需求、学生供求状况、学校所在地的物价水平及生活水平、高校的规模及结构状况等因素，确定了成本的标准后，再进一步测算各受益主体应承担的比例，最后得出各投资者应承担的份额。
（三）资金宏观配置上的充分利用原则
为了使有限的财政资金得到充分合理的利用，应彻底改革现行的“普降细雨”式的资金供给平均分配方式，配合其他有关政策措施，将有限的资金向重点学校、重点专业、重点学科、规模较适中和管理较好的学校。向农、林、师范类学校倾斜，以促进学校抓管理、讲效益、比水平、创先进。
（四）规范化原则
“并轨”后高校经费来源的多渠道化使高校经费的规范化管理提上议事日程。有关人士认为，建立高校投入基金制是实现高校经费规范化管理的一个可行途径。事实上，许多高校也正在实施经费管理基金制。作为高校经费供给的主渠道之一的国家财政拨款的管理也应适应这一趋势，力求做到规范化。
四、“并轨”条件下财政资金供给项目的再界定
1985年以来，河北省高校财政资金供给一直沿用“综合定额加专项补助”的办法，即根据各高校的科类性质，分年确定不同的综合定额标准，再按各校的年度国家任务在校生数核定年初事业费预算指标。资金供给项目和额度主要是按照国家任务在校生人数计算和确定的，不与教职工人数直接挂钩。这种方式在过去对于促使高校挖掘潜力，控制盲目调入人员、扩大招生、走规模办学之路，起到了积极的作用。但随着我国社会主义市场经济体制的确立以及高等教育体制改革的逐步深化，这种财政资金供给体制的弊端也渐渐暴露出来。主要表现在，这种体制难以发挥财政拨款的宏观调控作用，缺乏效益考核激励机制，财政资金结构性浪费严重，同时，这种体制也不适应高校经费来源的多元化趋势。因此，改革势在必行。
如前所述，“并轨”后的一定时期内，学生培养成本主要由财政和学生（家庭）分担。这一时期国家财政支出的目的主要应是维持学校“简单再生产”的资金供给和特殊项目的资金供给。从理论上讲，随着我国的经济发展和财力的增强，国家财政实际上还应承担高校“扩大再生产”所需资金的一部分。据此我们认为高校“并轨”条件下财政资金供给项目的再界定和项目改革应分两步走。
第一步，考虑到事业单位社会保障制度还不完善，将高校教育成本中能够由社会承担的部分如教职工住房、医疗费用、离退休人员费用等项目全部剥离出去，时机还不完全成熟。因此，教职工的这一部分需要的满足，除本人应承担一部分外，在财政供给项目中还应给予一定的支持。具体来讲，财政供给项目应包括8个部分：教学费用，包括教员工资和教学业务费；公共辅助教学费用，包括公共辅助教学人员工资和公共辅助教学业务费；行政费用，包括行政人员工资和公务费；学生生活补贴费用；建筑维修费用；后勤服务项目费用；离退休人员费用；其它费用。
第二步，随着住房、公费医疗制度和养老保险制度的社会化，财政供给项目就应单纯为学生培养成本部分。具体来讲，财政供给项目将不包括职工住房补贴、医疗费，并将离退休人员费用与在职人员费用分离，将其纳入到社会保障体系管理，而只包括上述8项中除离退休人员费用外的其余7项了。
五、“并轨”条件下财政资金供给方式的探讨
近几年来，河北省在高校财政资金供给体制改革上做了许多有益的探索和尝试。通过调查研究，我们认为“综合定额补偿、专项补助调整、效益经费和有偿基金奖励相结合”的三位一体的高校财政资金供给模式或办法，是一种比较理想的供给方式。
所谓“综合定额补偿”，即以新的财政资金供给项目为依据，根据资金供给模型确定和分配高校年度正常经费，这部分经费主要用来给学生培养成本以一定的补偿。
在分配经费时，要根据院校性质的不同区别对待，采取核增和核减综合定额额度的办法加以协调。在较长一段时期内，尤其是“并轨”初期，综合定额经费总体上还是要递增的，以保证高校稳定发展。在“并轨”达到既定目标后，针对长短线专业要区别对待，对农、林、师、矿冶、公安等院校，国家受益高于个人受益的专业，要核增综合定额经费；对短线专业，可提高个人缴费标准，核减综合定额经费，以促进学校优化专业结构，根据学校规模的不同核定增减经费，引导学校主动或积极配合结构调整，扩大办学规模。
所谓“专项补助调整”，即财政上留出一部分经费，根据学校的特殊情况和学校偶然出现的经费特别需求，提供一定的补助。一般情况下，专项补助经费不宜过大，因为专项补助数额特别是其中的特殊困难补助的数额与综合定额经费数额是此长彼减的关系，数额过大，可能会在客观上增大经费分配的随意性和盲目性。因此必须坚持在首先保证综合定额的前提下确定专项补助的原则。根据河北省高校的情况，专项补助经费占总经费的比例一般以不超过20%、其中的特殊困难补助经费不超过10%为宜。补助项目的选择和经费数额的确定，应体现重点和一般的区别相数额适当原则。
所谓“效益经费和有偿基金奖励相结合”即为促使高校用好财政经费，将财政供给资金的一部分做为机动经费向效益好的学校倾斜，做为奖励；另一部分经费以有偿使用的形式分配给学校，鼓励学校广开财路。“效益经费”是依据学校经费使用效益的好坏而确定对其倾斜与否和倾斜数额大小的一部分经费。其考核指标有经费直接效益、办学综合效益、社会效益3个方面指标，经费分配向效益好的学校倾斜。“有偿基金”是对高校某些经费使用单位或项目采取有偿使用但区别对待的一种经费管理形式，对校办产业，在财政上可给予一定的支持，从总经费指标中划出一部分作为“信贷”资金，收取一定资金占用费，占用费低于银行贷款的利息。对那些既具有创收性质，又承担校内一些教学、科研任务的单位，比如电教馆，计算机中心等，将经费的一部分用于其资金周转，在规定的期限内如数收回但不收取占用费；对学校的一些应用型的科研项目，为促使其由过去的纯消耗性的科研活动变为创收性科研活动，可以采用经费部分有偿使用的办法。
采取这三种分配办法的目的只有一个，就是用活、用好财政资金。
六、建立高校投资新体制，改革高校财务管理
（一）建立高校投资新体制
根据前面的论述，我们认为高等学校投资体制改革的目标应当是：建立和完善适应社会主义市场经济体制要求的、以国家和个人（家庭）投资为主体的，国家、个人（家庭）、高校、企业及其他社会团体共同投资，并由公共需要程度和受益程度决定各方投资额的多元投资新体制。这一新体制的基本点包含以下几个方面：
1.国家财政依然是高等教育的投资主体，但对不同的高等学校及高校内的不同专业，其投资份额将有所区别。从投资总量上看，国家财政不仅依然是高等教育的投资主体，而且投资量还应随着国民收入和国家财政收入的增加而相应增加。但是，这并不等于说对每个高校或高校内的每个专业或学科来讲都是增加的，国家只能对农、林、矿冶、师范类等院校，以及院校中的重点专业、重点学科在经费拨付上给予倾斜，而对其他院校、专业和学科，在经费拨付上则要给予必要的限制。
2.实行收费制，并逐步提高收费标准。随着经济社会的发展和社会需求的变化，高等教育产品（主要包括毕业生和知识产品）的“生产”成本会逐年提高；国民对高等教育的需求将大大增加，个人及家庭对缴费上学已接受，并把教育投资纳入其投资计划之内，这些因素使高等教育收费制度化并逐步提高收费水平顺理成章。
3.高等学校同企业、事业单位及其它社会团体、经济组织联合办学筹集经费。可以采取定向联合培养、委托培养、短期培训班、进修等多种形式联合办学。这些企业、事业单位、社会团体、经济组织作为受益者向学校投资，既可缓解高校经费不足，又可促进双方共同发展。
4.积极开展社会化服务，多方筹集教育经费。高等学校应积极开展诸如咨询、策划、承担校外各类研究课题等社会化服务，扩大学校影响，发挥高校的比较优势，拓宽经费来源渠道。
5.“以产补教”，扩大财源。高等学校可以因校制宜，积极创办校办产业，以增加收入，扩大财源。
（二）改革高校财务管理
高等学校投资新体制的建立和完善需要高校财务管理体制改革的配合并提供保证。改革高校财务管理的目的就是建立一个与“并轨”条件下高校投资新体制相适应的多功能的高效的高校财务管理新体制。我们对高校财务管理改革的设想是：进一步完善统一领导、分级管理、预算包干的体制，强化高校财务管理，扩大高校财务管理权限，坚持高校经费“包干使用、超支不补、结余留用、自求平衡”的原则，并使之制度化。具体的改革办法是：
（1）设立投资管理委员会，进一步强化内部的统一领导、分级管理的体制，积极推行校长领导下的总会计师为首的财务责任制，把经费管理的重点由开支范围、标准的管理转向综合财务计划的管理。
（2）实行综合财务计划，提高学校调控资金的能力。即将现行的预算内外资金两条线的核算模式，改为预算内、预算外统筹考虑，量收而支，进一步提高教育经费的使用效益，同时按期进行会计、财务分析和审计，对财务运行状况进行分析比较，逐步完善财务会计工作为学校管理和决策服务的功能。
（3）建立高校财务的监控机制，主要包括：①行政监控。由各单位经济责任制的负责人掌握经费开支权力，把通过切块管理下达的经费指标用好，做到超支不补，节支留用，由“一支笔”管理部门财务。②业务监控。分为事前监控和事中监控。事前监控指在预算分配时实行监控；事中监控指由校财务主管部门建立指标帐，实行动态跟踪，防止各单位乱开支。
（4）严格管理，防止教育资源流失。对因使用学校财政经费形成的有形资产（比如教室、实验室、图书馆、电教馆、办公设备及其他设备等）而获得的预算外收入（比如教室占用费、电教设备使用费、办公设备占用费等），及因使用无形资产（比如教师知识的一部分、办学许可证、法定学校名称及学校信誉度的一部分等）获得的预算外收入（比如除上述因使用有形资产形成的收入及教师讲课费之外的办学收入的一部分，这部分收入一般不易计量，也不能单独存在。），应比照预算内资金的管理办法管理；而对没有占用财政经费形成的收入（比如校办产业收入、科技成果转让收入、服务收入等）则可推行经济承包责任制。
注释：
〔1〕恩格斯：《反杜林论》，《马克思恩格斯选集》第3卷，第241页。
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