协调城乡发展的发生点和起点研究，本文主要内容关键词为：城乡论文,起点论文,发生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在城乡关系上，出现了“城乡一体化”以及“城乡统筹”、“城乡和谐”等新的敏感于现实的“三农”话语，笔者以为这些话语演进的背后，实质是协调城乡发展的问题，使城乡利益结构合理分配和重新调整。研究协调城乡发展的发生点和起点，有助于理解这些“三农”话语的内涵和外延，深化和拓展对“三农”问题的认识，把握农村改革的发展方向。
一、协调城乡发展的发生点
这里所说的发生点是指协调城乡发展的发生机理，包括发生现状、理念支撑和时机等。协调城乡发展的发生点主要有：
（一）发生现实：中国城乡断裂
社会学家孙立平教授最先使用“断裂”的分析工具[1]，但作为一个很有学术潜力的分析工具[2]，在国内没有引起应有的回应，也没有人用之分析中国的城乡社会。笔者认为，其他的概念都不足以解释和描述中国城乡社会对立的严峻和残酷性。“断裂”这个概念比“巨大反差”、“失调”、“加剧”更具有穿透性的反映城乡现状的能力，它进一步揭示了城乡经济联系日渐疏远，城市对农村的依赖性减弱，农村在整个社会发展中处于边缘的状态。笔者曾就这个概念进行过简浅的探讨，[3]实际上这个概念呈现出以下7个方面的多层次性：
首先，城乡居民收入的断裂。城乡收入差距远远高于世界发达国家和中等收入国家城乡收入差距合理比1.2∶1—1.5∶1，即使一些收入分配高度不发达的发展中国家，差距也不像中国这样大。[4]我国1997年为2.47∶1，2000年为2.79∶1，2001年为2.9∶1，2002年为3.1∶1[5]。与农民不高的收入和较多的支出相比，市民不用考虑生产性开支，同时还享受多种福利补贴，国家统计局副局长邱晓华说，“帐面上是3∶1，实际差距应该是5∶1甚至6∶1”。[6]
第二、工农业之间的断裂。首先表现在我国二元强度过高。除中国外世界发展中国家工农业二元结构强度最大为4.09倍[7]。从1996年以来，我国强度扩大并逐年增加，2000年达到5.26倍。[8]一直高居世界榜首的强度值表明我国农业的比较生产率及比较收益率都是世界最低的。其次表现在工农业发展速度失调，工农业增速比超出城乡平等发展阶段2—2.5∶1的增长比例惯例。1996—2000年，农业增长18.5％，年均增速为3.5％；工业增长了62.7％，年均增速10.2％；工农业增速比为2.91∶1。[9]
第三，城乡科学文化素质的断裂。农村教育水平偏低，劳动人口的平均文化程度只相当于初中一年级水平，即使这样，稍有文化的青年人也到城市去打工“支援”城市去了。2000年我国城市文盲率为5.22％，农村则高达11.5％，就业人口受教育年限城市为10.2年，而农村只有6.85年。[10]从初中升入普通高中的比例来看，城市的升学率从1985年的40％提高到1999年底的55.4％，而同期农村则从22.3％下降到18.6％，两者的倍数差从1.8倍扩大到3倍，绝对差从17.7个百分点扩大到36.8个百分点。[11]
第四，城乡生态环境保护的断裂。生态环境保护工作从一开始就把投入重点放在大城市、投入结构放在城市的大工业和大工程上，制定的许多环境保护技术政策、法规和标准，也是主要针对城市国有大中型企业的，而与农村生态环境保护相关的政策、标准和法规很不健全；在环境治理的基础设施方面，农村也远远落后于城市。城市的生活垃圾处理系统、生活污水排放管网已经建成并日趋完善，而广大农村的规划严重不足，处于无管理或半管理状态，造成土地污染退化和沙化、野生动植物资源减少、水环境污染、河流湖泊水库富营养化等一系列问题。
第五，城乡医疗卫生发展水平以及公共设施的断裂。中国卫生分配公平性在全世界排名第188位，列倒数第4位[12]。2001年，全国平均每千人拥有的病床数为2.4张，而农村只有0.79张；全国乡镇卫生院比上半年减少1139个，而城市社区卫生服务网络得到了进一步的加强。[13]农村产妇在家中分娩的占76.6％，住院分娩的仅有21.7％。[14]过去已灭绝的疾病在农村又开始泛滥，艾滋病等新疾病在某些地方来势迅猛。农村在电力设施、道路、电话等公共设施方面也远远落后于城市，并在公共设施使用方面存在着严重的价格歧视。
第六，城乡社会保障的断裂。中国社会保障体系目前主要覆盖城市，基本上没有延伸到农村。城市失业保险覆盖率已达71.7％，而农村几乎为零。城市最低生活保障基本实现应保尽保，而农村除部分省市外，尚未建立低保制度。2000年，农村老龄化程度已经高于城市6.30％的数值达到7.35％。[15]但城市除部分个体工商户和灵活就业人员外，养老保险已基本实现全覆盖，而农村除五保户外，基本没有养老保险。农村60—64岁的老人从事农业劳动的占60.1％，仍旧保持着自然经济状态下自生自灭的生存方式。[16]
最后，城乡组织的断裂。“从几十年的农业政策史及其经济后果看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策出台的重要原因”。[17]在城市里，工人有工会，商人有商会，各种产业也有自己的产业协会，来代表这些阶层的利益，表达他们的声音，在政府与各个阶层之间进行沟通。然而，在农村，迄今为止中国最大的群体农民却没有代表自己利益的农会产生出来，农民专业组织不被重视，也得不到扶持。
（二）发生理念：
1、维护社会公平公正
城乡社会断裂已经不是影响建设小康社会的问题了，而是这种极度的社会不公平和不公正使人们动摇对社会主义的信仰。科学社会主义正是在批判资本主义社会的不公平和不公正中产生的，而现在中国城乡社会断裂已危害到社会公平和公正了。虽然世界上对社会主义的理解千差万别，但至少有一点是共同的，这就是社会公平和公正。两极分化不是社会主义，社会断裂也不是社会主义。我国到改革开放时所形成的门类比较齐全的工业体系，基本上是靠农村贡献的资本建立起来的。1952—1980年间，仅工农业产品价格剪刀差一项，国家就取走农业剩余达5000亿元以上，恰与1953—1980年间全民所有制各行业基本建设新增固定资产总额5129亿元相当。由于是处于城乡关系发展的第一阶段，有其合理性。在城乡平等发展阶段，就不应该剥夺农民的资金输入城市了，但仅2001年通过廉价征地就剥夺农民资金进入城市就逾8000亿元，一年超过过去28年（1952—1980）通过剪刀差侵占农民资金的总和。[18]中国农民是中国城市建设的最大投资人，不仅没有得到应有的好处，还在继续忍受断裂的痛苦。国家已没有理由让这种状况持续下去了。这种对农村的剥削和歧视与消灭剥削和两极分化的社会主义本质是不相容的。决不能再让这种动摇社会主义信仰的现象继续扩大，必须采取措施加以限制、弥合。
2、确保国民经济持续快速健康发展和国家长治久安
扩大内需是我国经济发展长期而基本的立足点。在拉动经济增长的三驾马车之中，投资需求只是消费需求派生出来的，只有最终消费才能使生产得到实现，使投资取得真正的效果。最终消费需求是拉动经济增长的最终动力，是实现国民经济持续快速健康发展的条件。2003年我国投资增幅在30％左右，消费增幅约9％，经济增长仍然是以投资拉动为主，消费仍显得疲软乏力。占总人口近70％的农村人口只占社会购买力40％的份额，且农民消费占城乡居民消费比例呈下降趋势。作为人口最多、市场潜力最大的农村市场多年来启而未动，根本原因就是农民收入增长缓慢，造成发达国家人均GDP达到3000美元时才出现的买方市场，我国在900美元时就过早地出现了工农产品的低水平过剩。只有解决好城乡断裂问题，促进农村发展，提高农民收入，扩大内需才有坚实的基础，才能扩大农村市场促进城市工业或服务业的发展，增加更多的就业岗位，不但可以解决城市职工下岗问题，而且可以给农村劳动力转移创造更多的就业机会，使整个国民经济进入一个良性循环的发展轨道，实现持续快速健康的发展。
城乡协调的社会是我国人民的最高利益所在。它要求矛盾的双方或多方在运动过程中达到或保持双赢或多赢的结局，促使社会内部各个结构和利益集团达到和谐。城乡社会断裂是中国社会出现的最大结构性断裂，如果不加以弥合，整个社会系统最终会导致对立、混乱和冲突。中国是世界上最大的农民国家，13亿人口有9亿人居住在农村，这种世界上独一无二的基本国情决定了城乡协调问题是关系党和国家全局的根本性经济、社会和政治问题。
（三）发生时机：我国协调城乡发展的时机已经成熟
现在是协调城乡发展、解决城乡断裂这种不公正不公平的时候了。世界大多数国家和地区在人均GDP1500美元左右是开始注重公正问题，2003年中国人均GDP为1087美元，按GDP购买力平价法计算，我国的GDP早已超过1500美元了，并且中国人对社会差距的忍耐已经达到了极限，中国的基尼系数从1994年以来，已经10年超过0.4的警戒状态。是“效率优先兼顾公平”淡出的时候了。同时，国际经验还显示，城乡关系调整的时间，晚发型现代化国家要比早发现代化国家所用的时间短，时间呈减少趋势，不会影响经济的增长和城市的发展。从城乡关系调整的第二阶段来看，美国所用的时间是约80年，日本约40年，台湾约15年。从第三阶段来看，美国大约持续45年，日本约40年；台湾只有5年。[19]
二、协调城乡发展的起点
协调城乡发展的起点是指依据协调城乡发展的发生点，在应该重新调整和分配城乡利益结构的政策和措施域中，处于最底层、属于最基本的政策和措施，在这些基本政策和措施的基础上，高级政策和措施才得以发生。笔者从决策思想和财政反哺两个方面进行论述。
（一）决策思想起点：实现从“农业基础论”到“农业国民经济首位论”的转变
许多领导干部一直以“农业是国民经济的基础”、“以农业为基础”来号召人们从思想上重视农业和制定农业政策，可农业却始终没有被给予充分的重视，农村并没有得到充分的发展。这种提法实际上就是要求农村、农业始终处于承受国民经济压力的地位，无休止地向城市及工业部门提供人、财、物，不仅没有表明农村、农业应该得到优先发展，相反却置农村、农业可以受任意损伤的不利地位。据徐祥临教授考证，西方市场经济理论根本就没有此类的命题和论断，它是我国独有的思想表述，它体现的是我国高度集中的计划经济时代城市和重工业优先发展的战略要求，是缺乏经济学理论依据而经不起推敲的。[20]在这种思想指导下，公共政策的制定明显地偏向城市，难怪有人攻击我们说，中国政府是世界上最右的政府。实践的结果只能是既损害了农村的发展，也迟滞和延缓我国的工业化进程，最终也造成城市继续发展的困难。正确的提法是“把农业放在发展国民经济的首位”，这种提法重视农村和农业的思想十分明确并具有可强的政策操作性。我国目前人均耕地1.59亩，不及世界人均耕地的47％，随着城市化进程的加快和，我们会对农业和农村有更深刻更全面的认识。
（二）政策起点：财政反哺
“每个社会问题，实际上还有每个经济问题，说到底都是财政问题”。[21]协调城乡，主要还是透过国家的力量，进行财政反哺。以财政利益为根基的不公正是社会不公正的基本形式。城乡发生失衡，与我国长期推行“重城轻乡、挖乡补城”的二元财政政策密切相关。不论是财政收入政策还是财政支出政策，都是向城市居民倾斜，而对农村客观上则存在一定程度的歧视，农村从国家财政中得到的利益和公共服务远远落后于城市。对农村的反哺有人提出政策反哺、技术反哺、体制反哺，但笔者认为三者之间都离不开财政的支持，最重要的还是财政反哺。协调城乡，就是使城乡都能享有经济繁荣成果的权利和承担使经济得以发展的义务，但考虑到农村所做的贡献和农业在国民经济中的地位、生态和社会效益、易受自然和市场影响的弱质性，协调城乡实际强调的是使农村、农业、农民获取享有社会发展成果的权利，但城市反哺农村不能靠城市市民而应该依靠国家财政。财政反哺就是国家通过其收入和支出结构对城乡两个不同的活动主体的基本地位、权利、责任和义务的重新规定和认可，使城乡社会断裂得以弥合而不再扩大，其最终目标是逐渐实现城乡共享经济繁荣。基本的思路应该是从财政收入和财政支出两个方面为起点调整城乡二元财政，少取、多予，推动农村发展，加快改变城乡社会断裂的步伐，实现社会公正。
1、调整财政收入政策起点：稳步推进农村税费改革，取消农业税和农业特产税
稳步推进农村税费改革，取消农业税和农业特产税，这实际上就是调整财政收入政策，解决的是“少取”的问题，只能缓解城乡矛盾而不可能解决协调城乡发展问题。它解决的是彻底走出“黄宗羲定律”的怪圈问题，使农业剩余资金不再从农村流入城市。相对于工业而言，农业所存在的自然风险和市场风险要高得多，在不断保持同一水平投入的条件下，农业产出的增加数量是逐步下降的，和城市工业的收益递增趋势相反其收益呈递减规律；并且农业生产成本居高不下，在生态环境总体不断恶化的大背景下，农业几乎无利可图。这就使围绕费税而展开的农村改革对解决城乡社会断裂、协调城乡发展的效度十分有限。2002年20个全面费税改革试点省份农民负担平均为73.7元，比改革前减少47元。就是他们一分钱不交，每人合计也不过是120.7元。[22]在现有生产条件下，1亩地一年两熟除去成本，仅能获得300元左右的纯收入，10亩地以下的农户1年从土地上的收益将不会超过3000元，[23]如果是四五口之家，再一平均，距离农村居民家庭人均纯收入8000元的小康目标很遥远。这种杯水车薪的政策更多宣示的是国家对农民痛苦、农村衰败、农业危险的关注。
笔者认为，税费改革的下一步将是乡级政府的配套改革，这将是税费改革的第二次继续和深化，这是笔者把“稳步推进农村税费改革，取消农业税和农业特产税”作为调整财政收入政策起点的原因。税费改革和一些先行减免农业税的地区，面临最大的困难是乡级政府财政收入的大幅度降低引起的政府运转困难。为根本解决农村税费问题，必须解决好乡级政府职能过宽、机构臃肿、支出膨胀、人浮于事的问题，有的学者主张使乡级政府成为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”；有的主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内；有的主张实行“乡治、村政、社有”。[24]不管怎样，这些措施都应以减少行政运转经费，减轻公众负担，从根本上避免税费反弹为依归。
2、改革城乡财政支出政策起点：加大对促进农村剩余劳动力有效转移、农业、农村义务教育、公共设施、社会保障、生态环境等的投入和支持力度
之所以将这些对策作为财政支出的起点，是因为财政反哺可以分为以强化农村竞争力为目的初级反哺阶段和以获取社会平均利润为目的高级反哺阶段。在协调城乡发展问题上，只能依靠国家力量，以国家的财政支出为主，只有这种财政支出政策才能真正协调城乡发展；调整财政支出政策比调整财政收入政策对协调城乡发展更加具有建设性意义。根据国力，我国处于第一阶段，此阶段主要是增强农村竞争能力，创造一个有利于农村发展的公平公正环境，此时建立的必定是一个初级的城乡协调社会。等条件成熟时，我们才能进入以获取社会平均利润为目的高级反哺阶段，进行“输血”，才能建立一个高级的城乡协调社会。也就是说，初级反哺对农村实行的不是“输血型”保护，而是为了培养和增强农村的“造血”功能，立足点是“哺”，而不是“补”，以改善农业生产条件、增加科技和农业基本建设投入、提高农产品质量、增强农民科技文化素质等有助于强化农业竞争力为目的。我们不具备象德国、法国那样输血的条件，2000年德国每个农民人均高达4.5万马克的补贴，可以说，德国农民基本上是靠政府养着。在法国，政府补贴一般占农民一年纯收入的25％左右，已经成为农民收入的重要来源。[25]通过财政政策反哺农村必须循序渐进，这种反哺不是保护落后，而是增强农业竞争力。要根据经济发展水平和经济实力的提高，而适时调整和提高反哺农村的水平，逐步推进，不能急于求成。就目前而言，协调城乡发展的财政支出的起点政策主要有：
首先，加大对农村劳动力的职业技能培训和就业中介组织的投入力度，加快农村剩余劳动力的有效转移。农村剩余劳动力向城市转移，才能提高农村居民人均资源占有量，使农民的收入水平得到不断提高。要富裕农民，繁荣农村，必须要减少农民，推进城市化，这是发达国家的普遍经验。但由于农民的科学文化素质低，与城市职业多样化和高级化的需求不相适应，从而阻碍了农业劳动力有效转移的速度和规模。财政要加强对农村职业技能培训和农村劳动力就业中介机构的支持力度，搞好劳动力市场供求预测和预警建设，为农民城市就业提供培训、信息和咨询服务。我们不能象发达国家和地区那样搞财政支农，使农民获取社会平均利润，就是因为人口因素。美国农业人口仅仅2％，日本农业人口8％，台湾农村人口10％。[26]而我国农业人口9亿，农业人口占60％。当我国城市化水平从2003年的40％达到2000年发达国家73.6％的平均水平，财政反哺就可以由以强化农村竞争力为目的初级反哺阶段进入以获取社会平均利润为目的高级反哺阶段。
第二，进一步加大国家财政对农业的投入和综合支持力度，运用财政政策工具吸引和带动全社会增加对农业的投入。（1）要在WTO规则框架下，加大对农业的保护和支持力度。黄箱政策规定我国政府对农民的收入补贴可以达到农业总产值的8.5％，而目前我国只占农业总产值的3.3％，也就是还有5.2％的补贴共2225亿元空间可用。[27]国家财政要从资金上加大为农业生产条件的改善、对农产品检验服务、农产品市场营销服务、自然灾害救济的补贴和支持的力度；国家财政还应加大对农业科技开发及成果推广应用的投入，落实科技兴农战略和推动农业产业结构升级；要增加在国债资金投向上向农业倾斜的力度，尽快制定农产品质量安全标准，使农产品能够按照国际标准进行生产、加工和流通。（2）对农业的补贴，要从主要用于流通环节转向生产环节，增加对农民的直接补贴，以减少流通成本。据经合组织测算，通过流通环节补贴农民的效率，只有25％左右。而我国一些地方，则只有10％左右，其余90％被消耗在中间环节。[28]（3）政府财政可通过财政贴息等方式引导和鼓励商业性银行、政策性银行等经济主体加大对农业的投入。对无经济效益或经济效益不明显、而社会效益显著的农业投资项目，由国家无偿投入，但对符合国家产业政策且市场前景良好的项目，应通过财政贴息等财政手段引导金融部门加大对农业贷款的力度；调整政策性农业金融机构的信贷投放方向，从主要集中于粮棉油等农产品的收购转向农业生产领域，从农产品流通领域转向农业生产领域；政府财政应通过进一步强化农业基础性投入，为其他经济主体对农业投资提供良好的外部环境，并运用财政补贴、税收等手段对社会资金进行积极的引导。
第三，从财政上确保城乡居民同等享有义务教育的权利。我国城乡居民接受义务教育的权利存在的事实不平等，违背了义务教育的本义和国际惯例。农村社会发展水平远远低于城市，但义务教育却由农民自己掏钱来办而城市义务教育却由全民交税来办；我国义务教育投入中，乡镇负担约78％，县财政约9％，省地财政约11％，中央财政只负担2％左右。乡级投入主要来源于农民税负和对学生的高收费。无论发达国家还是发展中国家的义务教育，都是中央和省级政府承担起主要的责任。如1980年日本中央财政承担了义务教育经费的25.4％，县（相当于我国的省）级承担67.8％。[29]在这种教育投入体制下，我国城乡居民事实上享受到的是一种“不平等”的义务教育，国家义务教育在农村异化为“农民义务教育”。造成贫困农村地区教育普及程度低、入学率和巩固率低、辍学率高，出现因贫穷而上不起、因上学而致贫的恶性循环等现象，都与不合理的义务教育投入体制密切相关。目前我国每年教育经费仍大大低于发展中国家占国民生产总值4％的平均水平，多年来一直在3％以下徘徊，也没有达到5.2％的世界平均水平。建议提高到4％，全部投入到农村义务教育。
第四，加大对发展农村医疗卫生事业的投入，统筹城乡公共设施的供给。农村医疗卫生事业的发展水平很落后，必须切实增加政府财政对农村医疗卫生的投入力度，并保证财政投入的不断增长，使之与整个农村的发展要求相适应。除国家大幅度增加财力投入外，还可运用财政政策工具吸引和鼓励民间资本的进入，充分利用民间的力量积极推动农村医疗卫生事业和公共物品的发展。我国在公共物品的供给上实行两套政策：城市所需要的公共基础设施由国家投资和提供；农村的公共基础设施则主要靠农民自己解决。行路难、通讯难、就医难、用电饮水难，是许多农村地区面临的共同问题。提供公共物品是政府的一个重要职能。过去，由农民自己承担公共物品的建设有情可原，但在我国已经进入工业化中期、城市公共物品供给已经相当完善，而农民负担沉重、收入增长递减的今天，国家应该义不容辞地承担起这一早就应当承担的职责。
第五，积极发展农村社会保障事业，建立农村基本的社会保障体系。以中国目前的国力，全国统一的社会保障制度只能分步骤地建立和实行，但必须加快这一进程。将占全国人口大多数的农村居民排除在外，有必要重新审视现存社会保障制度的合理性。应该把西方国家的经验和我国的国情结合起来，有步骤地扩大社会保障的覆盖面，将农民纳入在内。可以按照先农村社会养老保障、医疗保障等重点保障项目，后一般社会保障项目非均衡地进行发展。伴随中央财政收入和GDP的提高，农村社会保障事业的投入也要按比例增长。
第六，调整和加大国家对农村生态环境保护的财政支持力度。鉴于我国农村生态环境恶化已经很严重，农村人口占全国70％以上，农业对于国民经济具有重要意义，农村环境状况决定着全国的环境状况，并对能否实施可持续发展战略、实现人与自然的和谐，发挥着决定性作用，因此必须高度重视农村生态环境保护问题，把它放在和城市环保同等重要的地位，实现城乡环保投入平等。如果没有这种思想和战略上的转变，任由重城轻乡环境投入机制持续下去，中国整体环境状况将会继续恶化，并有可能危及中华民族的生存根基。要加大对农村环保部门的投资力度，使其收入和工作经费有可靠的保障，建立健全农业环境管理体系，加快农业环境监测网建设，实现监测工作常规化；加大对农业环境重点污染区的治理投资力度，加快农药新品种的研制和开发，推广病虫害的综合防治和生物防治，加强对农村生活垃圾和牲畜养殖的粪便污染治理；加大对农田的保护，防止退化、盐碱化和沙化；加大对污染的河流、水源保护性投资；加大对荒山的投资，使之绿色化。
结语
在协调城乡发展的起点中，关键是要从体制和法律上保证农民的财政话语权。农民在我国的财政收入与分配体系中没有话语权，处于不能参与和影响分配决策、被动地接受分配结果的弱势、失语地位。正是因为农民的失语才使得一些不利于农村的政策出台，“在第十届2238名政协委员中，农业届委员只有68名，只占3％，而在这68名委员中有2名跟农不沾边的酒店地产老板，其它66名中，领导、科研院所和其他委员各占1/3。”“农业委员只有来自安徽省的一名，实在少得可怜。”[30]必须要使农民享有影响和参与分配决策的权利，近期可以考虑以条例或法律的形式固定农民参与国家收入和分配决策的人数，远期应该培育农民协会的成长，从根本上形成压力和游说机制，促进城乡协调发展可持续发展。
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