经济适用住房的回顾与前瞻，本文主要内容关键词为：经济适用住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、1998年对经济适用住房的定位
1998年国务院颁布的关于深化房改的23条，决定在我国实行住房分类供应制度，对中低收入者供应经济适用住房。据当时预测，我国经济发展到一定阶段可能划分为：高收入者占20％，中低收入者占70％～72％，最低收入者占8％～10％。可见，供应中低收入者的经济适用住房会拥有最大的覆盖面，必然处于新住房制度的主体地位。
二、对外国经验的借鉴
由于我国是第一次推行住房分类供应制度，没有实践经验，只能向国外学习借鉴。在推行住房分类供应制度的国家中，美国和新加坡较有代表性。美国的办法是，对占居民总数20％的高收入者供应商品房，对占居民总数60％以上的中等收入者供应“社会住宅”，对占居民总数10％以上（曾经较长时期保持18％的比重，这些年才逐步降低）的低收入者供应廉租屋。新加坡的办法是，对占居民总数10％以上的高收入者供应高价商品房，对占居民总数75％以上的中等收入者供应“政府组屋”，对占居民总数8％～10％的低收入者供应廉租屋。
当时我国提出经济适用住房的覆盖面，在美国和新加坡之间。当时也看到，外国的办法不一定适合我国国情，需要通过实践检验来进行调整。
三、回顾推行经济适用住房制度遇到的矛盾和问题
1.经济承受能力的问题
归根结底地说，住房问题是个经济问题。如果政府经济实力强，人民收入高，住房问题就容易解决好。上世纪90年代美国的情况是，人均国内生产总值超过3万美元。中等收入线（各城市不一样）的低限在2.4万美元以上，高限为10万～12万美元，按当年的汇率计算，相当于人民币20万～90多万元。这样的收入，在我国可以划入高等收入者。美国全国居民和中等收入者的房价收入比为3～6倍，因而具有较强的购房能力。而1998年我国人均国内生产总值不到1000美元。直到2002年，有几个城市用每套80平方米的住房测算，房价收入比还为12倍左右。相比之下说明，我国中等收入者的大多数处于“买房难”的境地，经济承受能力不足是我国进行房改的最大难题。
我国长期实行公房低租金制，发挥了其历史作用。但因其存在的种种弊端，致使人均住房面积逐年下降。1949年人均住房面积10.8平方米，1978年竟降至人均7.6平方米，已经到了非改不可的境地。而进行房改又遇到了经济承受能力不足的矛盾和困难，这就要求我们既要坚持改革，又要从我国实际出发采取有效措施，在房改进程中把经济承受能力不足引发的各种问题解决好。
2.低收入者能否纳入购房行列的问题
推行住房分类供应的西方国家认为，低收入者无力购买住房，因而对他们供应廉租屋。我国在当年房改时考虑到，廉租屋所含社会保障的比重极大，如果对全体低收入者都供应廉租屋，将超过我国政府的经济承受能力。因而决定把低收入者分成两部分：一部分为最低收入者，对他们供应廉租屋；另一部分为低收入者，对他们供应经济适用住房。这样做，虽然缩小了廉租屋的供应面，但又出现了新问题。既然许多中等收入者都存在着“购房难”问题，低收入者当然更缺乏购房能力，让他们购买经济适用住房，必然会进一步加大“购房难”人群的比重，从而不利于新制度的推行，也有悖于买得起房就属于中等收入者的“论点”。因此，低收入者应否纳入购房居民行列，从理论到实践，一直是一个有争论的问题。
3.关于中等收入者住房的社会保障含量问题
中低收入者占居民的比重很大，又有一定的购房能力，因而西方国家政府给予的社会保障比重较小，一般占房价的5％以下。我国的特殊情况是，加上低收入者后，中低收入者购房能力颇为不足，为此当年决定给经济适用住房以免收土地出让金和税费减半这样较多的社会保障。据1999年测算，这一社会保障占房价的比重约为15％～20％。但因这些年土地出让金上涨很快，这一社会保障占房价的比重已经超过30％以上，从而增加了政府的负担。更由于许多城市政府在建成区内掌握的土地甚少，很难提供较多的土地。这些年来，每年建设的经济适用住房占总建设量比重很小，原因是多方面的，但以上两条确是很重要的原因。
4.分类供应住房能否做到对中、低收入者“全覆盖”的问题
美国和新加坡对中、低收入者住房是实行“全覆盖”分类供应的（事实上不可能达到绝对的全覆盖，只能基本上全覆盖），我国的23条也是按基本上全覆盖分类供应来要求的。但实行的结果是，每年新建经济适用住房只占总建房量的4％～6％，新增的廉租屋更少，截至2007年合计，新增的廉租屋占总建房量还不到1％。两者离基本上全覆盖供应的要求，都有较大差距。
5.解决经济承受能力不足的一个重要措施未能落实
为了解决经济承受能力不足的问题，当年有的专家曾提出一条建议：今后应做到，每年居民收入的增长要高于房价的增长，使居民的购房能力每年都提高一步。年复一年，就能逐步地解决“购房难”的问题。但因前些年每年建设商品房占总建设量的90％以上，政府又不调控商品房价，致使同质房价的上涨速度高于、甚至较大地高于居民收入的增长。特别是在居民收入增长中，高收入者的收入增长又高于中低收入者的收入增长，更增加了中低收入者的“购房难”。
6.加强调控管理与放松调控管理的问题
新加坡在实行住房分类供应之初，面临着住房紧缺、居民购房能力弱以及人均拥有土地面积少等问题，因而决定采用由政府组建“政府组屋”出售给中等收入者的办法。这种直接加强调控管理的办法，能够严格地控制住房的套型、价格和供应对象，从而在当年经济困难的条件下，保障了中低收入者的住房供应，并长期保持房价的“微涨”。而今新加坡人均国内生产总值已超过2.5万美元，仍坚持这一制度，并始终把组屋套型的高限控制在120平方米以内。
由于我国房改的对象是改革政府大包大揽的公房低租金制度，当时人们的思想是“改字当先”，不仅不会接纳这种直接加强调控管理的办法，而且很容易出现忽视调控管理的问题。前几年，由于忽视调控管理，出现了诸如房价上涨过快、住房供应结构不合理等不少突出问题。经济适用住房除了供应量过少这一问题外，也产生了不少其它问题。例如：有的城市经济适用住房与商品房同价，使社会保障的“优惠”落入了开发商囊中；有的城市不限制经济适用住房套型，最大的竟达每套300多平方米；有的城市不控制供应对象，竟出现1人买10套经济适用住房的“怪事”，等等。虽然这些问题大多在此后，特别是2005年开始连年加强宏观调宏后得到逐步解决，但产生的恶劣影响很大，并成为经济适用住房“取消派”的主要依据。
7.政府机构不相适应的问题
西方国家的城市政府，主要是依法行政，并着重管好与公众利益密切相关的事情。因此，管好中低收入者的住房问题就是政府的重要职责。在政府的各部门中，管住房的部门是公务员最多的部门之一。我国的城市政府则是管得过宽、过细，管了许多不该管的事。而对管住房的机构和人员，则以房改已经完成为由予以裁减。有的拥有几十万户居民的区，只有两个人管住房。实在管不过来，就委托房地产商管理经济适用住房的供应，这是当年出现1人买10套经济适用住房问题的主要原因。
四、属于前瞻性的几个问题
1.逐步前进与突出重点
2007年11月，建设部等9个部门联合发布了《廉租住房保障办法》和《经济适用住房管理办法》。这两个办法，体现了逐步前进和逐步到位的理念。
廉租屋办法提出的主要任务是“逐步解决城市低收入家庭的住房困难”。这一提法，摒弃了过去廉租屋只供应最低收入者的老提法，改为与国际接轨的、供应低收入者的新提法。这是一个重要的进步。文内提出的“逐步解决”，也体现了从实际出发逐步到位的正确态度。
经济适用住房办法提出：经济适用住房是“解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分。经济适用住房供应对象要与廉租住房保障对象相衔接”。由于目前廉租住房远不能覆盖低收入者的全体，而经济适用住房含有较多的社会保障，让它供应低收入家庭，既能增加对低收入家庭的覆盖面，又不会过多地增加政府负担。由于这一举措凸显了我国当前住房政策的重点，是优先解决好低收入者的住房问题，一定会得到广大群众的理解和支持。但因经济适用住房办法规定只售不租，致使“买得起房就应划为中等收入者”的争论仍不时地在报刊上出现。为此建议，先按2007年的办法执行，待执行几年取得丰富的实践经验后，再来分析研究其得失，并决定是否继续执行或者适当调整。
2.关于逐步扩大覆盖面的问题
从1998年以来，新增的廉租屋和经济适用住房数量较小，在今后一段时间内，仍不可能过快、过大地增加其供应比重。因而各城市采取逐步扩大中低收入者住房覆盖面的办法，是从实际出发的。
在计算中低收入者住房的基数时，除了计算这几年新增的住房外，还应增算“一笔账”。这就是，改革开放以后，各城市曾经好几次为住房困难户、危房户、特别是双困户建设了为数不少的解危解困房和安居房，除安居房中有一部分套型较大的之外，都应归入存量廉租屋的范围。此外，在房改中用十分优惠的价格出售给居民的房改房，加上安居房中一部分套型较大的住房，则应归入存量中等收入者住房的范围。提出以上两个“归入”的根据是，这些住房都含有相当大的社会保障，并主要是供应中低收入者的。为此建议，各城市在统计实际拥有廉租屋和中等收入者住房时，要包括以上住房在内。
有的地方把以上各种办法统统归入当前要建立的多层次住房社会保障体系的内容，则不够妥当。因为当年的举措已成过去，在当前和今后建立健全的住房社会保障体系中，不可能再采用这些老办法。比较恰当的提法是，当年采用这些老办法建设的住房，为推行新制度奠定了一定的物质基础。前年我在一篇文章中建议搞一次住房普查，其中就包括要查清以上几类住房的“去向”，并分析其发挥了多大的基础作用。
计算和弄清楚住房覆盖面，是个很复杂的问题。其基础是各类居民户数与存量住房套数，但因有的人拥有两三套甚至更多套住房，因而不能单纯用两者的比例计算出已经达到的覆盖面，也不能单纯用两者之差计算出缺房数。对于需要购房的居民，既有无房居民购房、又有改善居住条件购房等居住需求，还有住房投资需求，等等。因此，加强信息工作以掌握基数，提高对各种复杂情况的科学研究，动态地做到对住房实况的心中有底，才能做出科学决策。
3.关于划分居民收入线的问题
许多西方国家都以户为单位来划分高中低居民收入线，并有以下特点：其一，划分标准由各城市政府核定，因而每个城市的标准不一定相同；其二，每年由城市政府公布一次收入线，因而收入线的高低和各类居民占总居民数的比重，每年都有可能发生变化；其三，政府公布的收入线与法定的福利优惠（如减免中低收入者有关税费等）以及住房社会保障直接挂钩；其四，确定低收入者的比重，着重考虑政府的经济承受能力，有的国家高达20％，有的低于10％。
我国统计部门每年也公布高中低收入的统计数，但因我国的廉租屋和经济适用住房还不能全覆盖等多种原因，两者没有挂钩。目前的办法是，由各城市公布廉租屋和经济适用住房供应标准，一般不以户为单位，而以人均住房面积和人均收入为两个主要指标，再加上需有本市户口等其它辅助指标。这种办法符合我国的现实。去年我曾著文建议，城市政府将每年的廉租屋和经济适用住房供应标准和供应数量纳入城市年度计划，经市人代会通过公布，在全市人民监督下去完成。如果有的城市把低收入者占居民总数8％～10％作为本市一定时期的奋斗目标，则通过制定和执行每年提高一步供应标准和供应量的计划，在预定时期内达到占8％～10％低收入者的基本全覆盖，名副其实地实现“应保尽保”。
4.关于中等收入者的住房社会保障问题
中等收入者占居民总数的比重很大，在建立住房分类供应体制时，特别是决定经济适用住房只供应低收入者之后，应该着重地加以研究。有一种误解是，中等收入者占的比重太大，政府无力对其提供社会保障。其实，西方国家采取了一种比较可行的做法，就是把中等收入者住房的社会保障控制在占房价5％以下，而且是通过减税、减息或提供“平价”土地来实现，无需政府另外拿钱。再加上不要求一开始就全覆盖，而是随着政府和居民承受能力的逐步提高而稳步增加，因而可以做到政府负担得起。
为了完整地建立我国的住房分类供应体系，又借鉴国外的经验。建议重申，对中等收入者的住房供应采取住房商品化为主，并与适度的住房社会保障相结的办法。其社会保障含量，一般控制在占房价的5％以内，并主要通过减税和提供“平价”土地来实现。社会保障的覆盖面采取逐步增长的办法，可以先保中下收入者，然后逐步向中中甚至向中上收入者发展。这种住房，可以直接命名为中等收入者住房。但因目前各城市推行的双限房都享有一定优惠，只要适当做些调整就可全面达到上述要求。为此建议，将含有适度社会保障的中等收入者住房正式命名为“双限房”。双限房的社会保障含量、覆盖面以及每年的供应量，由各城市因地制宜地确定，并制定管理办法予以规范化和法制化。
明确对中等收入者住房的供应政策，有4条重要作用和理由：其一，对高中低收入者都制定了不同的供应政策，才能形成完整的住房分类供应体系，并能明确今后的发展和奋斗目标；其二，对中低收入者的住房社会保障既有总目标，又采取逐步扩大覆盖面的办法，与我国不断发展经济提高承受能力紧密衔接，具有实施的可行性；其三，有利于逐步地解决好中下、中中收入者的购房难问题；其四，明确了双限房含有社会保障，政府就有理、有权去调控其套型、价格和供应对象。更因中等收入者的比重大，即使近期内只有一半的覆盖面，再加上由政府直接管理的廉租屋，也能调控一半以上新建住房，就能较好地把政府调控房价、套型等宏观调控任务落在实处。
5.关于有限产权问题
2007年的办法明确规定了经济适用住房属于有限产权住房，是从国情出发的一项重要举措。有的地方在实施时，还将有限产权予以量化，明确政府拥有产权的比重以利于具体操作，这一经验值得推广。如果今后出售的住房仍然含有较多的社会保障，则建议继续实行有限产权的办法。
6.坚持合力推进
住房问题是一个社会性、政策性和经济性都极强，而且涉及面很广的系统工程。在共同确定发展目标和稳步推进的过程中，有关各方面，包括法制建设、资金保证、土地供应、税收调节、金融支持（含必要时的贴息贷款）、主管机构和公务员人数保证等，都要与时俱进地不断调整。既要求各方面齐心合力，又要求各个环节同步前进（有的环节还要适度超前），以保证其顺利、健康地发展。