21世纪的中国仍然是小农经济?——农业部农村经济研究中心研究员温铁军专访，本文主要内容关键词为：农业部论文,小农经济论文,铁军论文,仍然是论文,研究员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
学界为什么会有意见分歧
何帆：学术界当前在讨论加入WTO之后对中国农业会产生哪些影响的时候存在较大分歧，有的学者认为中国让步过大，对农业可能产生较大冲击，另外的一些学者则认为贸易自由化将给中国带来诸多好处，而且加入WTO之后对中国农业的冲击并非很大，您认为为什么会产生这种分歧？
温铁军：学界在讨论加入WTO之后对中国农业会产生哪些影响的时候，有两个共同的缺陷。第一个问题是没有足够的资料。参与讨论的人大部分都没有参与谈判过程，因此没有具体的关于谈判方面的材料。目前我们只能得到谈判之后美方公布的文本。尽管这些文本中对涉及到的每一个品种、每一个条件有很详细的规定和说明，但我们仍然对谈判的背景不了解。在有一些问题上，我们无法得知参加谈判的各方为什么作出特定的安排。比如与中国农民人口众多的情况相似的发展中国家，在农产品贸易上大多开出较高条件。如小麦进口，印度的关税出价超出关税等量98%，巴基斯坦为171%。又如粗粮进口，孟加拉为200%，巴基斯坦150%～200%。而在1999年4月签字的《中美农业合作协议》中，中国同意大幅度增加最低关税限额(TRQ1%～3%)的农产品进口数量，并且应美国的要求减少国家垄断进口所占的比例。美国农业部长格利克曼在协议签字之后称赞这份农产品贸易协议是“美国农业的一个重要突破”。在这些问题上，由于缺乏更详细的资料，缺乏谈判者本身对损益的评价，我们只能根据不完备的信息和自己的理念作出判断。
第二个问题是学者所依据的理论背后可能存在着某种先入为主的理念。农业经济学本身是一个典型的以西方微观经济学为范式的学科。它强调的基本内容是在市场机制下如何实行生产要素的优化配置，如何使“看不见的手”在农业生产中发挥作用。从这种理论规范出发，交易的自由就是一种基本的理念。与这种理念相结合，当然会倾向于赞同任何形式的贸易全球化。这说明学者的观点本身就包含背后的理念，是一个价值观的问题。中国的学者对农业发展缺乏扎实的研究，比如对中国的粮食和其它主要农产品的长期情况没有了解，没有能够很好解释农产品国际贸易对中国国内价格和需求变动的影响。我的感觉是，许多研究没有纵深感，没有比较。因此，一是信息缺乏，二是掺杂了价值观，所以这种讨论往往不是一种很实际的讨论。分歧是必然的。
何帆：有的分析家指出，我国在这个农业协议上让步是为了在其它领域内得利，是以农业让步为交换条件，在国家财政依存的国有经济特别是金融部门市场开放上增加谈判条件，请问您如何看待这一问题？
温铁军：任何一种谈判都必然反映出不同利益的整合。在中国加入WTO的谈判过程中，尤其是在后期决定加快谈判进程时，参加谈判的范围比较小，这意味着各种利益被整合进去的可能性就小。事实上，有许多涉及到农民和农业的问题，如农民负担过重、各方对农民利益的侵害、农民收入水平持续下降、城乡差距不断拉大、农民上访告状问题等等，多年来不断得到各种反映，中央三令五申要妥善处理，但至今成效仍不大。这从一个侧面也说明农民问题、农业问题的复杂性。
何帆：加入WTO之后对中国农业将带来哪些好处？
温铁军：现在的生产力和资源状况使得中国农业能够维持的人口极限不超过15个亿。如果国外资本进入之后带动风险投资，就可能会刺激生物科学技术的进步，如转基因工程等。如果不考虑这些技术的潜在危险性，单从技术进步能够在现有资源约束下扩大农业生产的潜力考虑，这将有助于缓解中国农业不可持续发展的问题。除此之外，我对加入WTO的影响不做太积极的评价。
中国不是农业国，而是小农国家
何帆：按照您的分析，加入WTO对中国的农业会带来多大的冲击？
温铁军：中国不是一个农业国家，中国是一个小农国家。中国的问题不是农业问题，而是“三农”问题。所谓“三农”问题是指农民、农村、农业。小农国家最主要的问题是农业人口众多，土地所承载的农业人口压力过大，土地的生产资料功能退化，生存保障功能上升。中国有14个省区人均耕地面积低于1亩。在这些地方，土地已经几乎失去了生产资料功能，而仅仅具备生存保障功能。其中又有6个省区人均耕地面积低于0.5亩。在这些省份，土地连生存保障功能都不能满足了，更遑论生产资料功能。在考虑资源的制约时还要考虑到水资源的制约，即使在那些人均耕地面积超过1亩的地区，也仍然会面临水资源短缺的制约。把这两种基本的资源制约考虑进来，中国农业维持可持续发展的条件在哪里呢？
中国的国情是资源紧约束、城乡结构二元对立。在农业生产中，土地不能增，劳动力不能走，最稀缺的资金进不来，土地的要素投入不可能增加：考虑到人口增加、城镇占地、沙化和荒漠化等因素，土地实际上正在不断地减少。劳动力的投入不可能减少，因为没有那么多的其它就业机会。资金几乎没有，没有人愿意往这个领域投资。小农经济天然是一种保守的东西，一种非市场的东西。在基本要素的刚性约束下，中国又怎么能利用市场机制特别是国际市场整合要素，优化资源配置呢？如果无法利用市场机制优化资源配置，又怎么能够提高效益呢？没有效益的提高，怎么去和别国竞争呢？因此我的判断是：不管有没有WTO，中国的农业都已经到了不可维持的地步。
再一个方面我们讲劳动力。到2000年，按劳动年龄人口算，中国有5亿农村劳动力。我们插过队的人都知道，这一数字至少要加30%的。60岁以上照样干活，18岁以下也要干活，因为国家并不能保障18岁以下都在学校里接受教育。初中没有毕业、小学没有毕业的大有人在，他们只能参加农业生产。按有劳动能力人口计算，农村有6亿多劳动力。其中用于农业生产的大约有1亿人口，所以绝对过剩的劳动力有4-5亿。世界上有几个国家的人口达到4亿，而中国的过剩劳动力就有4～5亿。乡镇企业解决就业的能力大幅度下降，每年向外排斥300万到400万。城市原有7、8千万农民工进城打工，现在是一道道门槛，一道道壁垒，限制农民就业。加入WTO，进口农产品固然能够在一定程度上补足国内农业生产下降，但是劳动力就业如何解决？外国资本进入能够促进就业的部门主要集中在以金融和贸易为主的服务业，对低素质的农业劳动力的非农就业，显然不可能起拉动作用。如果中国在农产品国际贸易上按照WTO原则作出的让步，加剧了农民入不敷出的矛盾，那么被推出来的农村劳动力无业可就的问题将造成更为严重的社会矛盾。
顺便指出，当人们谈到市场自由的时候，人们往往只注意到商品流动的自由、资本流动的自由，很少有人关心到劳动力的自由流动。我们的劳动力价格是最便宜的，我们的劳动力是过剩的。既然发达国家的资本过剩可以流到发展中国家，发展中国家的劳动力过剩为什么不可以流过去呢？很多人在讲自由贸易，但这怎么叫自由贸易呢？
何帆：那么，能不能由国家组织劳务出口，比如韩国在经济起飞的时候便有大量工人到中东等地打工。
温铁军：哪个国家也没有像中国这样有4～5亿过剩劳动力。这绝对不是一个可以通过劳务出口解决的概念。
何帆：按照比较优势原理，中国的土地稀缺，而农业又是集中使用土地的产业，所以中国的选择应该是减少本国的粮食生产，发展劳动密集型产品，通过国际贸易获得部分粮食供给。
温铁军：那么如何解决农民的就业呢？我相信，在中国，就业是第一国策。我们去跟中国的9亿农民说，你们明天就不用种地了，吃美国的小麦吧，会有什么情况呢？而且，另外一个需要注意的问题是：无论生产什么劳动密集型产品，中国的产品出口总能把世界市场全部铺满。这一点与发展中小国情况不同。发展中小国如泰国、马来西亚，甚至包括韩国，当它们从事某种劳动密集型产品的生产时，随着生产和出口提高了它们的国民生产总值和国民收入，劳动力价格立刻迅速抬升。然而在中国，东部地区的劳动力价格上升之后，西部地区的劳动力立即源源不断地涌入，仍然能够使中国的工资水平维持在200、300元左右。沿海的制造业为什么不愿意到西部去？因为在东部沿海地区他们能够就近联系到国际市场，相反，他们根本不用考虑劳动力供给的半径。东部的企业主不需要对3000公里、4000公里以外流到他这里的劳动力负担任何成本。你去挤闷罐车也好，还是由于超载引起的沉船翻车事故也好，这些成本不归沿海的制造业负担，也不归远远地在坐在香港、韩国、日本的出口商负担。
何帆：我们注意到中国当前的农业政策还是通过价格干预和行政手段，这种调整措施会带来哪些问题？
温铁军：从50年代到80年代，中国的农业成本都在很陡地朝上走。计划体制下为了推进工业化战略人为地压低农产品价格，但农业成本却不断上涨。农业成本上升而农产品价格却不上涨，必然引起农业生产不可维持，因此开始了农村改革。1979-1982年是第一次行政性大调价，基本农产品的价格上调49%。这可以认为是对计划经济时期长期推行剪刀差、人为压低农产品价格的补偿。之后又经历了多次微调，到1994-1996年实行了第二次行政性大调价，基本农产品价格上涨105%。这是在农业比较效益低的情况下，以价格隐含的补贴来稳定农民的粮食生产，而且以价格上涨来补贴农业生产者收入。于是形成了这样一种格局：只要价格下跌，农民必然随之不满，产量必然随之下跌；政府只有维持“价格惯性”，使粮价不断上涨，才能保证粮食产量稳定增长，并且换取农民的政治支持。与此相反，国际农产品价格一直持续下降，所以，目前中国的农产品价格已经高于国际市场价格，是“在天花板之上跳舞”，个别时段的个别品种国内价格比美国高约1倍。
何帆：可不可以这样认为：中国的粮食生产政策主要是为了稳定农民和农村？
温铁军：不是的，粮食战略是安全战略，是一个国家的安全问题，不只是为了稳定农民收入。对于中国这样一个大国，永远不可轻言放弃粮食生产，也绝不可轻言完全意义上的开放。中国多进口立刻就能够把世界市场上的价格抬上去。1995-1996年我们大进口一次，在18个月内进口了3000万吨粮食，国际粮食价格提高了将近一倍。这引起了其它发展中国家的不满。这样中国就会失去发展中国家的支持，联合国的票就下来了。按现在的进口量常年是2000万吨，对国际市场有极大的影响。中国在粮食市场上的任何一个动作都是举足轻重的，对国际粮价或抑或扬起着直接的作用。一个负责任的国家应该基本上立足于国内的粮食供给。
20年来农业结构调整为什么处处陷于被动
何帆：从长期来看，结构调整是不是中国农业走出困境的选择？
温铁军：我们不妨回顾一下20多年来农业结构调整的过程。在我看来，20多年来中国农业经历了三次结构调整。
1979-1982年粮食价格调整，提价刺激了农民生产粮食的积极性。同时又推行了家庭承包责任制。一个价格的作用，一个制度的作用，提高了粮食的产量。粮食产量上了两个台阶，从原来的6000亿斤左右提高到8400亿斤。与此同时，人口的增长却没有赶上粮食产量增长。多出来的粮食一下子没有那么多人消费，于是出现存储爆满，粮食压价，导致农民1985年调整7000万亩粮田，粮食产量掉下来500多亿斤。这次调整是市场的作用，是农民的自发调整。粮食卖不出去，农民就调整生产，上了经济作物，上了棉花、蔬菜等。接着就引起了各种非粮食农产品的大战，如蒜苔大战、蚕茧大战等。“多了砍，少了赶”。这是当时各个垄断部门操纵农产品市场的结果。80年代中后期我们有无数这样的报导，回顾一下，历历在目。
1988年出现价格上涨，导致宏观政策紧缩，压缩基建规模，控制投资。这使得乡镇企业吸纳就业的能力下降，同时，城市就业减少、收入下降。这些因素导致从1989年起，连续三年的卖粮难。调节之后上的这些最受市场影响的农产品，比如粮、棉、油、肉、蛋、奶、烟、麻、茶、糖等十几种农产品的收入弹性下降到不到1。这意味着随着收入的上涨，需求并不会同步上涨。收入弹性下降更加导致农产品卖不动，卖不动则农民收入下降。在这种背景下，1991年曾提出“两高一优”，但并没有实际作用。真正的调整发生在1992年邓小平南巡之后。整个国民经济高涨才解决了卖粮难的问题。邓小平南巡带动了开发区建设。股票、房地产、期货等新领域出现了喜剧性的发展。1992年和1993年连续两年大规模的进口，当时外汇储备减少到只剩下180多个亿。在这种背景下，连续三年收入下降、有着极强就业欲望的农民发动起来打工潮。4600万农民工涌向东南沿海。不妨估计一下这4600万农民工带来的直接粮食需求。假定一个农民工一天消费3、4斤粮食。城市人口平均一人一天消费7两粮食，那么这4600万农民工的粮食需求约相当于2亿城市人口的粮食需求。在原有的3亿城市人口的基础上等于陡然增加了60%多的粮食需求，而且这些农民工消费的是低质粮。这直接拉动了1993年开始的粮食抢购。广东和福建抢购江西和湖南的早籼稻。后来出现了政策“打补丁”，实行“省长米袋子”。实际上是各省纷纷封锁本地市场，封锁导致大进口。接着，受到粮食抢购的刺激，中原地区、湖南、湖北、江西、安徽大量生产早籼稻，一哄而上，早籼稻一下子就又积压了。
1995年开始新一轮宏观紧缩。随着宏观紧缩到位，基本建设停工，农民工回家。我们在1997年开始研究农民工回流。农民工回流引起城里的低质粮需求下降，于是又出现了农民卖粮难的问题。在这一时期，有三种因素同时发生：一是大规模提价使得基本农产品的价格上升105%，二是落实30年不变，三是宏观治理整顿紧缩到位。前两种因素导致农产品供给增加，后一种因素导致农产品需求减少，两种力量同时作用，结果是这次的农产品过剩比1985年和1990年两次过剩更严重。这是因为，80年代初出现卖粮难的时候国民经济整体仍然处于繁荣阶段，而1990年出现卖粮难的时候只是由于宏观紧缩一方面的因素。
回顾20年来的三次结构调整。1985年的结构调整可以说是农民在市场经济规律下的自发调整。1991年就已经提出“两高一优”，但效果不大，真正解决农民卖粮难的是1992年邓小平南巡之后国民经济整体结构的调整。回顾历次政策对策，基本上属于被动的“打补丁”，在解决中国农业和农村问题上缺乏具有战略眼光的调整。如果我们在今天仍然重复过去的故事，已经没有任何意义了。
21世纪中国农业的战略调整
何帆：您认为，国家应该如何以前瞻性的眼光制定中国农业的战略调整？
温铁军：当前，应该针对小农经济的问题，针对中国农业已经不可持续的问题，研究怎么样才能有效地扩充农业资源，减少农村过剩的劳动力。尽可能在战略调整上注重以新的资源开发带动人口的移动。我们建国以来只有在1949-1950年从华北移民几百万人口到东北。当时华北地区发生水灾，而战争刚刚结束，东北的土地条件相对宽松。现在整个东部地区土地调整的可能性越来越小，只能是在西部开发过程中，通过水利工程，以水带地，以水带人，以路建镇，维持21世纪中国人口高峰时期农业的可持续发展。
西部5亿亩的耕地如何开发？只能依靠汉族几千年形成的成熟的农业耕作方式。解决西部开发问题，必须是第一上水，第二上人。这样才能调整中国严重的人与资源的不平衡关系。我们用1亿人维持传统农业的生产。把大批的劳动力调到西线的水利工地上，挖3年、5年甚至10年、20年，这样就创造了国内的需求，今年解决四川民工，明年解决湖南民工，后年解决河南民工等等。怎么开展水利工程？我们的思路是要搞以工代赈。把过剩的轻工业品、过剩的粮食调到水利工地上去。干一天活发给三口人的粮食，允许带家属。不要搞大机械，需要攻坚的地方以及特殊的地形地貌可以上机械，但一般的挖沟挖渠的工作完全可以实行人海战术。随水给地，以工授地，干一年活给3亩地，干3年活给10亩地，10亩地可以养活一家人，民工也就在这些地方安定下来了。有了水修路，沿路设镇，四川村、安徽村、河南村就都建立起来了。这样既缓解了东部的人口压力，又开发了西部，还实现了城镇化。
何帆：那么这样做会不会影响到西部的生态环境？
温铁军：西部的生态问题归根到底是水的问题，是降水和蒸发不平衡的问题。有了水就有了绿色。绿洲农业就是典型。人和生态之间的关系平衡了才能维持生态。单纯强调生态没有任何意义。
何帆：如何才能创造农村发展的适宜的外部环境？
温铁军：“如果欲知农，功夫在农外”。单纯做农业本身的所谓战略安排，效果不会明显。那么具体到创造农村发展的外部环境问题，首先是要加快城镇化。要把与传统农区半径最短的城镇发展起来。撤乡并镇，发展中心城镇。要在旧体制控制最薄弱的地方合并乡镇，一个县市最多发展3-5个中心镇，尽可能让中心镇吸纳农村过剩人口。减少政府编制，把镇政府办成真正的自治政府。不能按照集权大一统的方式搞所谓“六套班子、七所八站”。我们现在的做法是六套班子同时搞全，同时把七所八站升格为七局八局。然后政府规模空前扩张，七局八局虎狼一样向农民要钱，弄得这些镇子纷纷衰落。城镇化不是要扩充政府，不是要投资养政府。政府越养越大，越养越肥，越养越扩张。城镇化必须是以综合改革打头的城镇化战略，也就是说要撤乡并镇，不具备中心城镇地位的一律改为乡公所，取消六套班子，七所八站，镇一级政府搞成自治政府，精简机构，发展经济。国家有限的投资要用于鼓励城镇化改革。如果按照“小政府大市场”的思路改革，就给予资金支持，否则就不给投资。用投资倾斜的办法促进改革。
其次是要促进农民合作组织的发展，在金融、保险、流通、批发等非生产领域中发展农民专业合作组织。这些是有利可图的领域，如果不允许农民进入这些领域，那么农业就是彻底地无利可图了。农民发展合作金融，发展合作销售，获利之后才能返还农业。同时，要把原来给政府各个部门的投资集中定向于各种农民合作组织的发展。现在的问题是向农民提供生产资料和各种金融、销售服务的政府部门垄断力量太强，垄断转化为各种名目的收费，所以这些部门的固定投资最后还是转化为农业成本，导致农业成本的不断上升。近年来，农业服务费用上升了22%，年均增长9%，这正是农民负担过重的一个原因。此外，要像其它东亚小农社会的经验一样，对农民发展合作组织免税。我们可以明文规定，免税的条件是合作组织必须把收入中至少60%的部分返还，用于农业补贴，用于农村适用技术的推广，用于农村社会事业建设。这是日本、韩国和中国台湾省等东亚小农社会稳定农业社会的最根本的经验。中国农村过去也一直有合作的传统。政府投资占股的目的是为了引导合作组织的发展方向，防止合作组织蜕化为私有组织。比如中国台湾省规定，政府投资一般占股达到40%～50%，政府投资之后不允许拿走利润。这不像某些人鼓吹的要搞全面的私有化。事实上，小农经济搞不了私有化。15%的农村土地必须是共地，用于农村基层公共品开支。这才能稳定农村，稳定农业。
农村改革是农民的伟大创造
温铁军：我们曾经在1998年认真总结过改革20年的经验教训。这个总结最后集中在中国农村改革的经验上，对农村改革经验的肯定又集中到承认农村改革是农民的伟大创造。其它改革总结不出来或者说总结不出更成功的经验，就是因为其它改革不是群众的创造。
何帆：现在各地实行的农村基层选举在多大程度上能够调动农民的积极性？
温铁军：任何上层建筑和意识形态都可能会对经济领域起反作用，但基本规律是不可逆的。假如你是独立的财产主体，你有保护财产权利的要求，你才会关注什么人代表你，什么人能保护你。由于“商品是天然的平等派”，民主是财产关系清晰的经济主体分享权利的制度安排，因此产权清晰条件下的农村直接选举才能够导致政治民主制度，而且会让这种制度服务于对财产主体及其经济利益的保护和调节。假如大多数农民并没有明确的财产权利，没有独立支配自己的产品并与别人平等地交换的权利，假如电力、化肥、农药、金融、服务等都不在农民手里，我们又怎么能指望一个村民选举就能够调动村民积极性，让农民拥护我们的各项政策呢？农村基层选举中还要注意到一个随之而来的问题：谁出这笔钱？相当多的地方为了走这种过程，增加了一大笔开支。在不少地方，有的竞选者花了很多钱参加竞选，按照所谓“经济人理性”假设，他总是期望有回报的，这些回报哪里来？最后很可能还是羊毛出在羊身上。而且在没有明晰的财产权利的条件下，人们可能会为了获得财产权利参加选举，那么得到的就不是普遍而平等的财产权利，可能会孳生权钱交易的腐败现象。
何帆：怎么样才能在今后的改革中进一步发挥农民的创造性？
温铁军：要有战略眼光，要明白中国的国情。就业是中国的第一国策。再先进的东西只要不利于就业就是反动。我们现在讲“科教兴国”，着眼点还是强调如何赶超世界先进水平，并没有太多地考虑如何适应中国国情，发展适用技术。最根本的一点是：心里要有人，要装着9亿农民。做中国人心里没有9亿农民就不是中国人。国家决策人如果心里没有9亿农民也不是中国的决策人。
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