自然资源保护法立法的意义及设想，本文主要内容关键词为：自然资源论文,保护法论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 环境保护理应包括防治环境污染和保护自然资源两项任务，但人们一直归结为前者而忽略了后者，所以我国尚未重视自然资源保护的立法工作。鉴于我国严峻的环境形势、发展市场经济的要求和国际合作的需要，建立自然资源保护法是十分必要的和迫切的，为此，我们要从全局的、长远的利益出发，把自然资源开发纳入持续发展战略；在有关保护法中加强经济手段的作用。
关键词 保护自然资源 自然资源保护法 资源有偿使用
自然资源是环境的基本要素和国民经济的基础。随着人口的激剧增长和社会主义市场经济的进一步发展，环境污染和自然资源破坏的问题日趋严重，保护环境和自然资源，建立、健全自然资源保护法律体系已成为我国环境保护工作中的一项紧迫的战略任务。
加强自然资源保护立法的必要性
1.加强保护自然资源的立法工作是改变当前国内严峻的环境状况之亟需。
自然资源是人类所必需的生产资料和生活资料的源泉，它的组成十分广泛。按其形态和物理构成划分，包括大气资源、水资源、海洋资源、土地资源、矿藏资源、森林资源、草原资源、野生生物资源等；按其客观贮存条件划分，可分为地下资源和地表资源；按资源的利用时限划分，可分为可更新资源和不可更新资源。可更新资源中包括生物资源和非生物资源，在天然和人工维护、培育下，可以繁衍、增殖、恢复和更新，被人类循环利用。不可更新资源主要是指储量有限、能被用尽的资源，如矿藏资源等，它们没有再生能力，不能为人类循环使用。
自然资源的重要作用和自然资源本身存在与发展的客观规律，从两方面启示我们：一方面人类历史文明的进化，是建立在自然资源不断供给物质条件这个基础之上的。离开了自然资源，人类社会的活动就将停止；另一方面，人类要想对自然实现持续利用，就必须处理好同自然资源的关系，自觉地保护自然资源，对自然资源的开发利用持科学的态度。
我国有丰富的自然资源，其总量处于世界各国的前列。这无疑是我国的巨大财富，是经济发展的可靠物质保证。但由于人口众多，我国人均资源却远远低于世界平均储存量。加上不合理的资源开发活动，以及环境污染和生态破坏，使自然资源破坏程度和自然生态环境恶化的趋势进一步加剧。以土地资源为例，全国每个平均占有的耕地面积远远低于世界的人均水平。目前，我国人均耕地面积仅1.2亩，为世界人均的1／4。全国已有1／3的省市人均耕地不足1亩。全国耕地面积仍在继续减少，仅1993年全国耕地减少量就相当于一个青海省的耕地面积，或13个中等县的耕地面积。具体说来，土地资源存在如下的问题：
(1)土地沙化面积不断扩大。目前沙漠和沙漠化面积已达153.3万平方公里，占国土面积的15.9%，预计今后10年，沙漠化面积将以1.32%的速度扩展。(2)水土流失面积有增无减。全国水土流失面积由解放初的116万平方公里增加到现在的约130万平方公里，占全国的土地总面积的13.5%。(3)土地质量不断下降。全国现有耕地：59%缺磷、23%缺钾、14%磷钾俱缺；耕层浅的占26%；土壤板结的占12%；中低产田占70%左右。(4)土地后备资源不足。我国人口以每年1500万的速度的增长，而我国能用于农业生产的可垦荒地只有1.7亿亩，并且大都分布在气候条件不适宜的边缘省份，开垦成本越来越高。近年来新开垦数量逐年下降，1993年比1992年减少158万亩。预计今后会继续减少。①
民以食为天，国以土为本。无农不稳，无粮则乱。当前我国土地资源的潜在危机，特别是耕地以较大幅度减少的势头，如不能得到有效遏止，必然影响粮食生产的稳定，进而影响经济的发展和社会的安定。对此，全国人大环境与资源保护委员会委员、原国家土地管理局局长王先进就曾指出：“我国土地资源形势严峻；保护土地资源特别是耕地资源，不仅是个经济问题，也是个政治问题。”
与此同时，我国森林资源所遭受的破坏同样严重，普遍出现砍的多、种的少和消耗过多、培育太少的令人担忧的局面。由于多年来乱砍滥伐、毁林开荒，加上森林火灾、自然枯损等原因，致使全国的森林面积大幅度下降。人均森林面积仅为0.12公顷，在全世界200多个国家和地区中排在136位。②由于森林资源的破坏，引起严重的水土流失、物种消失、气候失调、自然灾害日趋频繁。这不仅影响了我国近期国民经济的发展，还严重影响了自然生态的平衡，并使矿藏资源、草原资源、野生动植物资源遭受严重的损害。尤其应该看到，我国的人口还在急剧增长，经济建设也处在大规模的发展时期，对自然资源的需求不断增加，资源的有限性同对资源的需求的无限性之间的矛盾愈来愈突出。因此，建立、健全自然资源保护的法律体系，依法制止对自然资源的破坏，保护和改善自然资源是十分必要和迫切的。
2.建立全面保护自然生态的《自然资源保护法》，以填补我国法制建设中的空白，是我国发展市场经济的有力保障。
建国以来，我国对环境保护立法工作是重视的。特别是党的十一届三中全会以来，我国环境保护和环境保护立法进入了新的发展时期。1978年颁布的《中华人民共和国宪法》第11条规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”第一次把环境保护列入国家的根本大法，从而标志着环境保护工作进入了法制建设阶段。1979年《环境保护法（试行）》的颁布，正式确立了环境保护法作为我国一个独立的法律部门的地位。10多年来，我国已颁布了1部综合性环境保护基本法，3部环境污染防治法，8部自然资源保护法，40多种环境保护行政法规和部门规章，120余种地方环境保护法规，700余种地方环境保护行政规章，和230余种国家环境保护标准。③这说明我国环境保护立法工作已大大地向前迈进了一步。但是，时代在前进，社会在发展，环境保护立法也需不断充实、完善。从现行的环境保护法律来看，还存在三点不足：(1)不全面。环境保护包括污染防治和自然资源保护两个方面。在过去的10多年中，由于我国工业发展迅速，城市环境污染严重，我国环保工作的重点一直放在工业污染和城市环境的治理方面，并形成了一整套的法律体系，但相对忽视了对自然资源保护的立法。认为环境保护就是防治环境污染，资源保护法不属于环境保护法，只是其相关法。④这种与《宪法》和《环境保护法》精神不符的模糊认识，导致对自然资源保护的忽视，客观上助长了人们对自然资源的滥用和破坏。可见，加强自然资源保护立法应是对环境保护立法的重要一部分。(2)不适应。10余年来随着自然资源浪费和破坏的加剧，国家颁布了一系列有关自然资源保护的法律，但有关的配套法规、规章明显不足，而且现有的资源保护法规很大程度上是在计划经济体制时期提出的，有的已明显不适应市场经济的运行机制。特别是如何运用价值规律和经济手段保护环境，更是薄弱环节。因此，应加强市场机制下的资源保护立法、监督管理体制和制度的改革与创新。(3)不具体。自然资源保护法律、法规的某些规定过于原则和笼统，缺乏对破坏自然资源行为的惩罚条款，有的处罚条款在力度上也过轻，起不到惩罚和约束违法、犯罪的作用，不利于全面保护自然资源。因此，制定一部全面保护自然生态的大法——《自然资源保护法》是我国法制建设中应该填补的空白。
3.只有加强自然资源保护立法，才能更好地贯彻“环发”大会决议，履行国际义务。
自然资源保护是国际社会共同关注的焦点之一。1992年6月在巴西召开的“联合国环境与发展大会”的一个中心议题就是自然资源保护。会议签署了《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》和通过了《关于森林问题的原则声明》、《关于环境与发展的里约宣言》、《21世纪议程》。在这些文件中，自然资源保护的内容占了相当大的比重。如在《21世纪议程》中，土地资源的使用、森林的保护、水资源的管理、制止沙漠化蔓延、维持生物多样化、保护高山生态系统等均被列为主要内容，成为21世纪全球环境保护的战略重点。由此可见，环境问题，特别是其中的自然资源保护问题已成为世界各国政府和国际社会十分关注的问题。我国政府对参加环发大会持积极态度，并在《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》上庄严签字。此后我国于1992年9月批准的外交部、国家环境保护局的《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》中提出环境与发展十大对策；1993年又制定了《中国21世纪议程》；1994年3月召开的第八届全国人大第二次会议还决定，将全国人大环境保护委员会改名为全国人大环境与资源保护委员会；6月，国务院又发布了《中国生物多样性保护行动计划》，国家环境保护局也发布了《全国环境保护工作纲要》（1993～1998）。与此同时，北京林业大学资源学院更名为森林资源与环境学院，等等。这一系列的措施说明，我国在加强自然资源保护立法以保护自然生态环境问题上，已与世界各国公行的义务接轨了。
加强自然资源保护立法的设想
1.从全局的、长远的利益出发，把自然资源开发纳入持续发展战略
众所周知，一个国家的经济发展与该国的生态环境质量的高低和资源永续利用的程度，关系十分密切，而对资源进行优化的配置，科学合理地开发利用自然资源，是保证国民经济持续、快速、健康发展的关键。可是，在我国过去的经济活动中，不少省、市、地区只重视眼前的经济效益，对自然资源采取不顾一切后果的掠夺性开发方式，因而造成了自然资源的浪费和破坏，甚至产生了枯竭的后果。10余年正反两方面的经验使我们认识到：为了科学合理地开发利用自然资源，从现在起必须特别注意开发建设活动中的资源保护问题，在指导思想上要由不顾一切后果的掠夺式开发，向开发利用与保护增殖并重的方向转变，从中央到地方各级人民政府，要把自然资源保护纳入国民经济和社会发展的整体规划，以保障自然资源的永续利用。
2.在自然资源开发建设活动中加强环境管理
应在自然资源保护法中设立两项基本制度。一是环境影响评价制度。要象对待工程建设项目那样，对自然资源项目的开发，由开发建设单位就开发活动中可能对生态环境产生影响的现状和未来的发展趋势问题进行预测和评价，提出防治对策和措施，并报经环境监督管理部门审批之后方可进行。二是把“三同时”制度，从立法上扩充到自然资源保护上。“三同时”制度，是指新建、改建、扩建的建设项目的环境污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。实行“三同时”制度，是我国环境保护工作的一项创举，它有利于防止新的环境污染。该项制度最早体现在1973年国务院批转的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》中，1979年的《环境保护法（试行）》确认了这一制度。1984年《国务院关于环境保护工作的决定》，把“三同时”制度扩大到可能对环境造成污染和破坏的一切建设项目。此后，《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《水土保持法》和《环境噪声污染防治条例》等法律、法规也都对“三同时”制度作了规定。但是从这些规定可知，自然资源保护的其他7部法律对此项重要的法律制度尚缺乏明确的规定，“三同时”制度的适用范围仍限于防止环境污染上。就是说，在自然资源开发利用上如何防止新的生态环境破坏，法律上还是一个盲区。面对着自然资源保护的严峻形势，国家的立法机关应在完善“三同时”制度本身时，把“三同时”制度的适用范围扩大到自然资源开发建设项目上，以落实预防为主原则和环境影响评价制度，达到促进自然资源持续发展的目的。
3.在自然资源保护法中加强经济手段的作用
在长期以来的经济活动中，人们错误地认为空气、水、矿藏、森林、草原、野生动植物等自然资源是大自然的恩赐，是取之不尽，用之不竭和可以无偿利用的。这样，导致了自然资源的掠夺性开发，造成严重的资源浪费和生态破坏。据不完全统计，全国每年由于生态破坏和环境污染造成的损失达2000亿元，其中生态环境破坏的损失占总损失的一半以上。⑤要改变这种现象，除改变人们的上述观念之外，在自然资源保护立法方面应强化经济手段的作用，使自然资源的保护适应社会主义市场经济机制。市场作为资源配置的基本形式，它所遵循的价值规律、等价交换和竞争原则，同样也适用于自然资源的保护。
早在本世纪70年代末、80年代初，我国就在环境管理的领域中，自觉地引入市场机制，用经济手段管理环境，如排污收费制度就是一个典型的范例。它的实施有效地控制了工业污染，加强了环境管理，促进了我国环境保护事业的发展。随着我国经济体制改革的深入和发展，市场机制在我国经济生活中的调节作用越来越强。因此，要防止自然资源的进一步破坏，必须把经济手段从管理环境污染扩大到自然资源保护领域来。
运用经济手段保护自然资源，首先要树立正确的自然资源价值观，即自然资源是一种生产要素，是有价值的。自然资源处于一个生态系统中，各种生态因子相互影响和制约，生态平衡一旦打破，就会产生一系列的连锁反应，从而导致环境破坏和经济损失。比如每一片森林都维系一个生态系统的稳定，如果大量砍伐森林，就会造成水土流失以及河流与湖泊泥沙的沉积，导致旱涝灾害等。因而，自然资源这种生态价值是难以估量的。当前大力宣传自然资源的固有价值，指出人们在经济活动中必然会付出的资源代价，使各级人民政府、经济主管部门和企业、事业单位的生产经营者树立正确的资源价值观，这是在自然资源保护立法中利用经济手段保护资源，加快经济发展的一项极其重要的宣传教育工作。
运用经济手段保护自然资源，还需要制定适合我国国情的各项保护资源经济政策，建立和健全各项自然资源管理法规。根据自然资源的价值论，按照市场经济和资源有偿使用的原则，制定如下相应的经济政策：(1)在自然资源保护法中设立征收生态环境资源补偿费的条款。就是说，除了健全和严格执行征收自然资源费等法律规定之外，还要征收生态环境资源补偿费。生态环境资源补偿费，是指对开发或利用生态环境资源的生产者和消费者直接征收以补偿或恢复开发和利用过程中造成的自然生态环境破坏的费用。截至1993年6月，从全国17个试点省、市、县的情况看，生态环境资源补偿费制度对生态环境和资源保护起了很好的作用。⑥(2)加快研究建立资源税制体系。资源税是指一切开发、保护自然资源的单位和个人，按其对资源的开发利用程度、破坏和保护的程度进行征收或减免的一种税收，其目的是促使企业合理开发、利用和节约使用资源。⑦(3)把自然资源价值纳入国民经济核算体系。目前，我国大部分产品价格都由市场供需决定。但是，价格体系依然存在着严重的扭曲现象，突出表现在原材料价格偏低和一些自然资源的低价甚至无偿使用。这种状况不仅导致了资源的浪费，而且也严重影响了经济效益的提高。因此，在今后的价格改革中，应该把自然资源的价值和因经济活动而造成的环境代价一并计入产成品的成本核算，使产成品的市场价格准确地反映其真实价值。
90年代，是我国在本世纪末初步建立起社会主义市场经济体制，实现国民经济和社会发展第二步战略目标的关键时期。自然资源保护形势逼人，时不我待。尽快健全环境资源保护法体系实是当务之急。
注释：
①王先进《涉及民族生存的大问题——土地资源形势严峻》，《中国科学报》1994年9月19日。
②张毅《我国森林资源锐减及其影响》，《科学对社会的影响》1994年1期。
③、④陈汉光主编《环境法基础》，中国环境科学出版社1994年版，第3页、34页；
⑤《解振华局长在国家环境保护局地方人事会议上的讲话》，载于《环境工作通讯》1994年第10期，第18页。
⑥国家环境保护局自然保护司：《全国生态环境补偿费征收情况普查报告》，《环境工作通讯》1993年第9期，第17页。
⑦王金南等：《市场经济下的环境税收政策初探》，载于《中国环境报》，1994年3月19日，第3版。
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