布什政府经济政策及其对美国经济的影响，本文主要内容关键词为：经济政策论文,美国经济论文,布什政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F172.10 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕—04528832（2001年）03—0017—06
在大选中勉强过关的小布什上台伊始又面临许多棘手问题，其中突出的是美国经济进入低潮，衰退的风险在增大。布什政府将如何应对这些挑战，以维持美国经济的继续繁荣。本文试对布什经济政策取向及对美国经济影响作一初步综合分析。
一、布什政府经济政策的基本取向
布什政府迄今未提出系统的经济政策，但从其竞选施政纲领、入主白宫后提出的减税计划及共和党以往的经济理念等来观察，新政府经济政策将呈现出如下基本取向：
首先，从经济政策的理论基础来看，布什政府将奉行“混合型”（即凯恩斯主义与自由主义相结合）的经济政策。为了对付经济急剧减速，布什采取了凯恩斯主义“反危机”的理念，通过政府干预来刺激景气，特别是通过大减税来增加消费者开支和企业投资，拉动经济增长。同时，布什政府还将贯彻自由主义的理念，在经济运行正常情况下，发挥市场调节作用，缩小政府的作用；并取消规章管制制度。布什在竞选纲领中指出，美国经济的基础是企业，要扩大私人企业在国民经济中的作用，相应削弱政府部门的作用；并强调废除束缚高新技术的法律繁文缛节，放松对企业的行政干预和限制，削弱市场垄断，创造有利于企业创新和竞争的市场环境。布什的这一自由主义理念将贯穿于其税收、对外贸易政策等方面。
其次，从宏观政策的决策和实施上看，布什将增大其政府部门的控制权。其一，提升经济在国家安全中的地位，在决策机制上予以保证。美国将在国家安全委员会设立经济办公室，财长成为该委员会的正式成员，并加强外交政策与经济战略的协调。其二，尽早得到外贸条约谈判的“快轨授权”，以增强新政府进行自由贸易谈判的能力。其三，加大财政调控的力度，使财政政策与货币政策一样影响美国经济运行的态势。克林顿执政期间，实施紧缩性财政政策，调控经济实际上仅依靠货币政策这一杠杆。而新政府则采取财政政策与货币政策“双管齐下”的做法。这就意味着美国经济的调控权不仅由美联储主席格林斯潘掌管，布什也坐上了“经济列车的驾驶座”。
第三，从货币政策看，美国将继续实施“中性”的政策，但在目前经济不景气情况下主要实施放松的货币政策。美联储货币政策取向具有相当的独立性，不受总统或国会的直接控制。90年代初以来，美联储制定并实施“中性”的货币政策。所谓中性货币政策，就是使货币政策保持中性，不长期锁定在紧缩或放松某一方面，在实际经济运行过热（即增长率超过经济潜在增长率）时，就实施紧缩政策；反之，则实施放松的政策。“中性”货币政策的目标是既反经济过热，又反衰退，但在实际操作中以抑制通货膨胀为主，故又称为“中性偏紧”的货币政策。在格林斯潘任美联储主席的未来几年中性的货币政策的原则将不会改变。但在美国经济的低潮阶段，美联储采取反衰退的放松政策。美联储已于今年1～3月3次大幅下调联邦基金利率，共计降低150个基本点（即1.5%）；估计上半年美联储还可能进一步降息。一旦经济运行回到正常轨道上，美联储就继续实施“中性”或“中性偏紧”的货币政策。
第四，从财政政策看，新政府将实施与其前任不一样的扩张性政策。过去8年，克林顿政府实行紧缩性财政政策，通过增税和节支等手段，削减预算赤字，并使之扭亏为盈。美国预算从1992年度的赤字2900亿美元转变为2000年度的盈余近2400 亿美元。 小布什在竞选期间提出了从2002年度开始的9年减税13000亿美元的计划；上任不久正式向国会提交了16200亿美元的10年（2002～2011财年）减税计划。 减税方案主要包括如下内容：1.全面降低个人所得税率，并把5级税制简化为4级，即把现行的税率15%、28%、31%、36%和39.6%简化并降低为10%、15%、25%和33%。为此，联邦政府将花费5007亿美元，占减税总额的31%。2.将低收入家庭的所得税削减40%～50%，政府将花费3106亿美元，占减税总额的19%。3.把每个未成年孩子的退税额从500美元提高到1000美元，政府将花费1927亿美元，占减税总额12%。4.将所谓的“婚姻惩罚”税（即已婚且夫妻均有薪金的家庭纳税额高于单身的纳税额，估计目前5200万美国夫妻中一半受到“惩罚”）降低10%，估计政府要花费1117亿美元，占减税计划的7%。5.逐步取消遗产税。 政府将花费2666亿美元，占减税总额的16.5%。6.为企业的研究与开发部门提供一定的减税额，并使这一减税条例永久化。政府花费近500亿美元，占3.1%。7.对其他方面（如慈善性捐赠及扩大教育储蓄等）的减税或税收优惠额近1900亿美元，占11.6%。
第五，从汇率政策看，新政府将从美元强势转向灵活和稳定的汇率政策。90年代，特别是1995年以来，美国政府基本上采取了美元强势的政策，这在很大程度上也有赖于美国经济增长强劲和股市繁荣。目前随着经济增长减速、股市低迷和逆差扩大，继续维持美元强势已不现实，特别是产业界不希望美元升值。但美国又不能采取弱势美元的政策，因为这样会导致资金大量外流，对股市及经济运行更加不利。因此，采取灵活和稳定的美元汇率政策为次好的选择。最近美国财长奥尼尔的讲话已表明这一政策取向。2001年2月10日， 奥尼尔财长在接受德国《法兰克福日报》采访时说，美国不像以前那样坚持维护美元坚挺的政策，因为美元坚挺是经济强劲的结果。其讲话被市场理解为：随着美国经济的下滑，美国就没有必要继续维持美元的高价位。为了平息他的讲话引起美汇下跌等负面影响，在2月17日召开的七国财长会议上， 奥尼尔强调美国无意要改变近几年所奉行的汇率政策。看来，美国新政府在汇率政策上将采取较现实和灵活的举措，以稳定美元为主，进行汇率的微调，近期内不至于让美元一下子从强势变为弱势。
第六，从对外经济政策看，布什政府将加大推行自由贸易和公平贸易的力度，继续推进经济全球化并从中获取更大的利益。推行自由贸易政策是美国历届政府的共同目标，而实施公平贸易政策，也是两党一致的宗旨。1988年出台的《综合竞争法》就提出了“公平贸易”政策的一系列措施，这在克林顿执政期间已得到了实施。估计布什政府将在全球、地区和双边等推行其贸易政策。在全球多边领域将继续积极推动贸易自由化，努力启动新一轮世界贸易组织的谈判。布什政府对多边谈判可能采取一些与前政府不同的主张，如不赞成将劳工条款和环境保护条款纳入贸易条约，客观上会有助于推动新一轮WTO的贸易谈判的启动与进展。在地区多边继续促进美洲自由贸易区和亚太自由贸易区的组建，特别是要加快美洲贸易自由化的进程。根据1994年底召开的美洲国家首脑会议，要在2005年建立“美洲自由贸易区”（FTAA）。布什在竞选期间称：一旦当选总统，要“把繁荣扩展到整个西半球”。他入主白宫后首次出访的国家是墨西哥，在会见墨总统时表示支持尽快建立美洲自由贸易区；并将以4月召开的第三届美洲首脑会议为契机， 积极推动美洲自由贸易谈判发展。在双边层次，美一方面与一些国家缔结双边自由贸易协定；另一方面，继续实施公平贸易原则，对其贸易伙伴的“不公平贸易行为”实行报复，诉诸国内贸易法（如反倾销法、超级301条款和特殊301条款等），对外国进行制裁，以达到为美国企业扩大海外市场的目标。
布什政府今后将陆续出台一系列经济政策，届时，人们对其政策趋向会更加清晰。从目前情况看，其宏观经济政策的首要目标是避免美国经济“硬着陆”或衰退。
二、布什政府面临的经济形势
与克林顿执政时期的经济形势（特别是第二任期间，美国经济年均增长高达4%以上）不同，布什政府入主白宫后面临着美国经济的低潮。
首先，美国生产增长明显减速，其中制造业首当其冲。据美商务部统计，美国GDP增长率从2000年第2季度的5.6%降到第3、4季度的2.2%和1.0%，降幅之大为上次衰退以来所少见。制造业生产指数已连续5个月出现负增长，从去年9月的155.1降到今年2月的151.3。另据美全国采购经理协会（NAPM）4月初报告，该协会的制造业指数到3月已出现8 个月下降并低于50点（该指数50点为制造业是上升还是萎缩的临界点），表明制造业已发生衰退。
其次，企业加紧裁员，失业率上升。美国大公司自去年底开始大幅裁员，第4季度裁员事件为5248起，涉及人员近65万人，而1999 年同期只有3943起和42万人；其中通用电气公司计划裁员6万人以上， 戴姆勒——克莱斯勒公司宣布把其在美公司员工减少2.6万人。 全美失业率从去年10月的3.9%提高到今年3月的4.3%。
再次，消费者信心下降。纽约会议理事会（The Conference Board）公布的消费者信心指数到今年2月已连续5个月下降，从去年9月的142.5降到1月的115.7和2月的106.8，创1996年6月以来的新低。美联储对这一消费者信心的走势很重视，将其视为美国经济是否从放慢转为衰退的关键指标。
美国经济在经过90年代后半期高潮后转入低潮，并非偶然，是对过去运行中存在问题的一次调整，因而有其必然性。
首先，经济减速是对货币紧缩政策的直接反应。美联储于1999 年6月至2000年5月，连续6次加息，幅度为1.75%。加息对美国经济增长的制约是显而易见的。它直接限制了个人消费和企业投资需求，尤其冲击了对利率敏感的汽车和住房等部门。同时，利息上调也对股市运行产生不利影响。2000年道·琼斯指数下跌了6%，纳斯达克指数下跌了近40%，而在1991～1999年间，道指和纳指分别年均上扬16%和30%以上。前些年股市上升使股民（占美国人口约50%）收入大增，“财富效应”带动了消费与投资；而去年股市下跌带来的“财富效应”负面影响则抑制了消费与投资。据估计，从去年3月到今年3月底，全美股市财富约4.6万亿美元化为乌有。
其次，经济增长放慢是对前一时期经济过热的反弹。上述美联储加息的主要原因是经济过热。90年代下半期，美国经济增长年均超过4 %，特别是1999年第4季度、2000年第1、2季度分别达8.3%、4.8%和5.6%。与此同时，美“虚拟经济”即股市也在超高速运行，特别是1999年纳指升幅高达80%，其中网络股暴涨了165%。另外， 劳动力市场供应紧张，加上近两年国际市场石油价格暴涨，通货膨胀压力加大。
再次，经济高速运行中潜伏着的一些问题已浮现出来，开始对经济增长产生抑制作用。这些问题包括巨额贸易逆差、企业和个人债务膨胀及低储蓄率等。在经济扩张期和股市繁荣阶段，这些问题尚能撑下去，因为可通过吸引外资和内资来弥补逆差，结果导致内外债剧增；同样，由于预期利润率或投资回报率高，银行继续向企业和私人贷款，因而储蓄率低（实际上2000年家庭储蓄占可支配收入比率已从1999年的2.4 %降到负0.1%）对投资和消费增长影响不大。 但在经济增长放慢和股市下调期间，就难以为继了。去年下半年银行已开始紧缩信贷，减少对企业和个人的贷款。美国贷款总额增长率从1999年9.5%降到2000年第3季度的5.8%；企业从银行得到的新贷款从2000年第2季度的1500亿美元减少到第3季度的225亿美元；第3季度的家庭新增的债务比第1季度减少约30%。因此，消费者和企业资金短缺必然制约了需求和投资的增长。
三、放松的宏观政策对美国经济的影响
根据反周期理论，放松的货币政策和扩张的财政政策将有助于刺激需求和经济增长。目前“双松”的宏观政策是新政府惟一的选择，其中货币政策是首要的杠杆。这是因为：其一，决策过程相对简单且迅速，不需要经过国会讨论和通过；其二，降息对刺激经济的力度较大，既有助于消费者开支增加，又可促进企业扩大投资；其三，由于通货膨胀率仍较低，且美国利率高于欧洲和日本，降息还有余地。美联储在今年初已3次下调联邦基金利率，股市低迷和经济减速的状况仍未明显转变，近期内美联储还将进一步降息。然而，对降息的作用不可高估。降息对过剩的存货和投资的“减肥”作用不大，因为过剩与利率关系不太大，主要是由繁荣时期人们的消费和企业经营习惯造成的。有的经济学家认为美联储降息太晚，对经济的影响要到年中才显现，因而对防止美经济在上半年继续下滑或衰退作用有限。另外，美联储进一步减息也要考虑资金外流和美元疲软等制约因素。
布什减税计划的近期目标是刺激消费，以防止经济衰退。一般来说，包括减税在内的扩张性财政政策，对促进经济增长是有积极作用的，因为将“繁荣红利”（即预算盈余）返还给纳税者，使他们可支配资金增加，扩大消费者开支，从而拉动经济增长。但实际上，减税对近期经济运行的作用将是有限的。其一，减税额较小。据布什减税计划，2002财年的用于减税的资金306亿美元，2003财年也只有663亿美元，每年减税额占GDP比率还不到1%，可谓是“杯水车薪”。其二，减税不及时。布什减税计划要经过国会辩论和批准才能实施，目前国会中共和党和民主党实力较接近，对减税方案的分歧较大，因而辩论过程将是较长的，即使能在7月份批准并实施， 其减税额可能打些折扣（民主党议员认为合适的减税额应是8000～9000亿美元），而且对阻止上半年经济下滑是“远水不救近火”。其三，减税缺乏普遍性与公平性，中下层（即消费者主体）得益不多。布什称，减税计划将惠及几乎所有美国人，每个纳税者每年可从减税计划中平均得到1600美元。其实，布什减税计划有利于少数富人，据计，减税好处的43%以上归1%的富裕家庭， 而普通工人家庭得利甚少。参议院少数党领导人Tom Daschle 指出：百万富翁第一年可从布什的减税计划中得到46000美元，可买一辆豪华轿车；一般工人只得到227美元，够买一条围巾；而低收入（年收入低于25000美元）的家庭得到的钱仅可买一只鹅蛋（这意味着不名一文）。
美国经济学界对降息和减税对防止美国经济衰退的作用有不同看法，但多数人认为货币政策的作用大于减税。高盛公司首席美国经济学家William Dudley认为：尽管美国经济衰退的风险在增大，但放松的货币政策将成功地扭转这一趋势，减税计划也可提供潜在的刺激因素，不过减税对今年的经济增长影响不大。 布鲁金斯学会经济研究部主任Robert Litan指出：如果减税计划建议的减税规模缩小，国会将较快批准，否则将在年底才通过，这样减税计划对美国经济近期增长积极影响不大，甚至有副作用。因为在减税计划在年底实施时，美国经济在放松的货币政策作用下已恢复增长，美联储将处境尴尬，它将不得不以紧缩货币政策来抵消扩张的财政政策造成的通胀压力。
四、美国经济的基本走势
目前美国经济运行的低潮将如何发展，是“软着陆”（即增长率高于2%），或是“硬着陆”（增长率低于2%），还是衰退（持续两个季度负增长）？着陆后是呈“V”字型（迅速复苏），“U”字型（两三个季度才复苏），“L”字型（长期衰退），“W”字型（两次下降），还是“J”字型（短暂下降后高速回升）？
美国经济界主流派认为：美国经济低潮将是“软着陆”和呈“V ”字型，今年上半年特别是第1季度经济继续放慢，下半年将复苏， 并回到中低增长轨道上。格林斯潘在2月14日指出：美国经济整体还不错， 在美联储的调控下，当前的经济放慢将是短暂的。美联储估计今年美国GDP增长率在2%～2.5%之间。莱蒙兄弟公司在2月初发表的预测美国经济全年增长率达2.5%。国会预算办公室1月底预测今年美国GDP 增长可望达2.4%。此外， 经济学界大多估计明年及未来几年的经济运行将回到正常轨道（年均增长约3%）。
当然，对美国经济前景悲观论调也在增加。不少机构降低了对美国增长的预测。美国全国企业经济学家协会（NABE）2 月底发表的预测称：将2001年增长率从去年11月的预测从3.4%降为2.0%；同时，2001年出现衰退的可能性从20%提高到33%。IMF最近也将其对2001年美国GDP增长率从去年预测的3.5%下调到1.7%。摩根斯坦利公司的首席美国经济学家理查德·伯纳认为美国经济已处于衰退中，由于油价上涨、资本开支下降和股市疲软，复苏将呈“U”字型。
美国经济如何“着陆”，“着陆”后如何发展，除了宏观经济政策的调控外，还取决于如下几个问题的走向：
一是通货膨胀问题。 美国ING Barings 公司的首席美国经济学家Lawrence Kudlow认为：战后以来出现过多次严重的衰退， 主要是在高通胀下美联储实施紧缩货币政策的结果；而当前通胀基本上是得到控制的。在去年经济增长较高和油价上涨的条件下，美国通胀率有所提高，但扣除能源和食品价格后的核心消费物价增长率仍相当低。国际市场油价已回落，一般估计今年还会波动但将继续下降。另外，近年来美国劳动生产率增长加快有助于抑制通货膨胀。这就为美联储继续降息提供了重要条件。
二是股市低迷状态。由于股市对未来投资和消费有直接影响，其走向对美经济走势至关重要。去年以来美国股市进入调整阶段，其中纳斯达克股市陷入严重的熊市，到今年3月底，纳指下跌幅度达65%， 超过1973～1974年59.9%的降幅。股市走势除受利率影响外，也与股票的质量和资金流向有关。经过近一年的调整，股市的泡沫已被挤掉不少，“垃圾债券”（junk bond，指高风险、 高回报的债券）的收益也在下降。另外，由于股市主力军，即战后“生育高峰”一代（约占全美劳动力56%）现处于就业、收入和消费的高峰期，他们大多在退休（2008年）前不会大规模撤出股市；在美元稳定情况下，外资大规模从美股市“外逃”的可能性较小。因此，在美联储放松银根的“利好”消息促进下股市将可能在波动中回升。
三是“新经济”发展问题。90年代特别是后半期，美国经济出现的“两高”（高经济增长和高生产率增长）和“两低”（低通胀率和低失业率）被认为是新经济现象。但随着去年以科技股为代表的纳指狂泻和大批网络公司倒闭，加上美国经济增长减速，不少人认为“新经济”已终结。其实，这是对“新经济”的片面理解。美国新经济的基本内涵似应包括知识经济和信息经济，其关键是信息通讯技术（ICT）。 据估计，ICT生产部门占美国GDP的比重仅8.3%， 对经济增长率的贡献超过30%；对生产率增长的贡献更高达50%～75%。新经济的作用不仅限于ICT产业，其对传统产业的渗透和改造对经济增长的贡献也是巨大的。 随着IT革命的深化，美国新经济的发展方兴未艾。美国继续扩大对信息及其相关高新技术的投资，信息技术本身也在不断改进。电脑的信息存储量在扩大，运算速度在加快。因特网采用宽带技术后其速度也将大大提高。由于各国加大对ICT的投资和进口， 美国新经济将获得更广阔的发展空间。此外，随着生物技术作为信息技术革命的新星出现，与信息技术融合成为推动新经济发展的双引擎，新经济发展将进入新阶段。
21世纪初期，美国经济增长进入调整期，从90年代后半期的高速增长（4%以上）转为中低速增长（约2%至3%）， 其间不排除发生短暂、温和的衰退的可能性。随着IT革命的深化，产业结构的优化，美国经济将继续向新经济全面过渡。未来5至10年，美国经济增长将呈中低速、高效率、低通胀和可持续的特征。
〔完稿日期〕2001年3月5日
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