1953-2003年间中国环境保护政策的历史演变，本文主要内容关键词为：中国论文,环境保护论文,年间论文,政策论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文以发展战略演替为主线，对1953-2003年间中国制定并实施的环境保护政策进行历史的考察，以探寻有益于今后我国制定环境保护政策、提高政策绩效的历史启示。
一、实施重工业优先发展战略时期的中国环境保护政策：1953-1978年
（一）1953-1978年间中国制定并实施环境保护政策的历史背景
“一五”计划时期(1953-1957)中国形成并实施了重工业优先发展战略。为保证重工业优先发展战略的实施，中国政府通过“一化三改”和人民公社化运动，逐渐形成了传统计划经济体制。重工业优先发展战略强调高耗能、高污染的重化工业的优先发展，使新中国在工业化之初即选择了高污染的产业结构。同时，重工业优先发展战略强调工业总产值和工业产出数量的增长，忽视经济质量的提高，从而形成了典型的粗放式经济增长方式，造成了经济增长的低效率，很大程度上决定了本期中国工业“高速度、高消耗、高污染、低效益”的特征；缺少有效激励手段的计划经济体制，也使企业难以走出低效率状况。可见，重工业优先发展战略是一种高污染型的发展战略。
（二）1973-1978年间中国环境保护政策的主要内容及特征
重工业优先发展战略形成之初，环境污染和生态恶化主要表现为局部个别现象，还没有成为真正意义上的“环境问题”。因此，直到1972年之前，我国并未制定和实施系统的环境保护政策，只是在一些相关法规中提出了一些环境保护的职责和内容。譬如，1956年卫生部、国家建委联合颁发的《工业企业设计暂行卫生标准》等文件已经对环境保护方面作出要求。“一五”时期，在工业建设中，也比较注意合理布局，把污染企业尽量建在远离城市的工业区，而且在市区和工业区之间，建有林木隔离带，以避免工业“三废”危害市区居民。一些有污染危害的工业企业，尤其是集中建设的156项大中型项目，还采取了某些防治措施，如污水净化处理和消烟除尘设备等，在一定程度上减轻了污染危害①。
大跃进时期，重工业优先发展战略全面展开。为了早日实现赶超目标，开始采取运动形式发展工业。高污染的“五小”企业遍地开花，布局混乱，盲目发展；原有的环保规章制度被打破，工业“三废”放任自流，环境污染迅速发展。文革期间，在继续发展“五小”企业的同时，又不合理地提出“变消费城市为生产城市”的口号，在大量城市中建设了一批种污染工业企业，加重了工业污染对城市的危害。在环境保护缺位的情况下，近20年的优先发展重工业，使得生态环境日趋恶化，居民健康受到严重威胁，“环境问题”日益凸现，开展环境保护已势在必行。1972年6月，中国派团参加联合国在斯德哥尔摩召开的第一次人类环境会议。以此为契机，1973年召开了第一次全国环境保护会议，并审议通过了中国第一个具有法规性质的环境保护文件——《关于保护和改善环境的若干规定》。以此为标志，严格意义上的中国环境保护事业开始兴起。1978年之后，重工业优先发展战略逐渐被现代化战略所取代。1973到1978年就构成了中国环境保护的起步阶段。下文将主要考察1973-1978年间的环境保护政策。
具体实施中的环境保护政策主要表现为一系列制度组合。这一制度组合主要体现环境保护在国民经济发展中的地位和环保手段两个层面。
1.环境保护在国民经济发展中的地位。环境保护在国民经济发展中的地位，体现了人们对环境保护与国民经济发展之间关系的认识，以及对环境保护的重视程度，也直接影响到环保绩效。环境保护在国民经济发展中的地位主要体现在环境保护是否纳入国民经济发展规划和计划等党和国家重要文件之中，以及在这些文件中对环境保护的评价上。
如前所述，本阶段中国仍处在计划经济时期，因此，将环境保护纳入国民经济发展计划是计划经济的必然要求。1973年第一次全国环境保护会议通过的《关于保护和改善环境的若干规定》即明确提出，把环境保护与制定发展国民经济计划和发展生产统一起来，统筹兼顾、全面安排。此后，1975年5月，国务院环境保护领导小组印发的《关于环境保护的10年规划意见》则进一步要求各地区、各部门把环境保护纳入到长远规划和年度计划中去，作为国民经济计划的一个组成部分，“统筹兼顾、适当安排”，改变环境保护纳不进计划、排不上队的状况。1976年5月，国家计委和国务院环境保护领导小组联合下发的《关于编制环境保护长远规划的通知》明确要求，从1977年起，切实把环境保护纳入国民经济的长远规划和年度计划。1978年12月31日，中共中央批转了国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》，提出：“消除污染，保护环境，是进行社会主义建设，实现四个现代化的一个重要组成部分”②。综上可见，本阶段环境保护的重要性日渐得到认识。
然而，尽管在政府的一些文件中一再提出要将环境保护纳入国民经济发展计划，但一直未能付诸实践。环境保护仍未得到足够重视并获得其应有的地位。究其原因，一方面是由于当时我国经济发展水平较低，尚处于工业化初期，对环境保护缺乏应有的重视，很自然地走上了西方工业化国家“先污染，后治理”的老路；另一方面，也是最根本的，还在于当时实施的重工业优先发展战略。在这一战略下，为了首先满足优先发展重工业的战略目标，通过一系列制度安排，不仅牺牲了民生工业的发展，而且也使居民生活水平长期停滞不前③。在居民基本的物质生活需求尚未得到满足的情况下，难以想象国家会对环境保护给予足够的重视，并拿出足够的决心和力量开展环境保护。一个突出表现就是本期环保投资力度严重不足。据不完全统计，1973-1981年由国家财政安排污染治理资金5.04亿元④，虽对一些重点污染源进行了治理，取得了一定成绩，但同环保投资需求相差甚远。
2.环境保护手段。环境保护手段是一个内涵比较丰富的概念。从宏观层面来看，环境保护手段大致可分为行政手段、法律手段和经济手段3种⑤；从微观层面来看，环境保护手段主要体现为各种具体的防治措施。前者寓于后者之中，后者是前者的具体表现和实现途径。
(1)环保微观手段。本阶段微观层面的环保手段主要有“三同时”制度、限期治理政策以及群众运动手段。“三同时”制度是我国出台最早的一项环保微观手段，它是具有中国特色、行之有效的环境保护手段。早在1972年6月，国务院批转的《国家计委、国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》中，就提出了“工厂建设和‘三废’利用要同时设计、同时施工、同时投产”的要求。1973年《关于保护和改善环境的若干规定》又对“三同时”制度作了进一步规定。限期治理政策具有典型的行政命令特征。1973年，国家计委在上报国务院的《关于全国环境保护会议情况的报告》中提出：对污染严重的城镇、工矿企业、江河湖泊和海湾，要一个一个地提出具体措施，限期治理好。从此，限期治理政策加入了中国工业环境保护微观手段的序列，并产生了深刻影响。1978年10月，国家计委、国家经委和国务院环境保护领导小组共同制定并下达了中国第一批限期治理严重污染环境的重点工矿企业名单。群众运动手段也是一项具有中国特色的环保手段。尽管并没有明确将群众运动手段作为一项环保手段提出，但在本期的一些重要环保文献中不乏“发动群众，组织社会主义大协作，开展综合利用”、“打一场综合利用工业废渣的人民战争”、“开展消烟除尘的群众运动”等用语⑥。这表明，群众运动手段实际上已成为当时的一项重要环保手段。使用群众运动手段开展环境保护具有明显的时代特征，它是重工业优先发展战略下，为尽快实现赶超目标，所形成的思维和行为习惯在环保领域的延伸。
(2)环保宏观手段。本阶段宏观层面的环保手段主要是行政手段。最集中的表现就是，本期的各种环境保护措施都是以行政命令的形式出台的。一些具体防治手段，如“三同时”制度、限期治理制度和运动手段都具有明显的行政命令特征。这是由当时的计划经济体制决定的。在计划经济体制下，企业的原材料、劳动力和资金供给、产品销售、利润分配等经济行为都纳入国家计划，由国家统筹安排；国家则通过计划命令的形式来调控企业行为。这也是本期没有制定和使用环境保护经济手段和法律手段的根本原因。但是，运用法律手段防治污染的思想已经显现。1973年以来，除了出台上述提到的一些行政法规之外，还出台了一些具有显著法律特征的文本。如1973年颁布的《工业“三废”排放试行标准》；1974年颁布的《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》和《放射防护规定（内部试行）》；1976年颁布的《生活饮用水卫生标准（试行）》。它们共同构成了中国环保基本法的雏形。1978年2月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定，“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”。这是新中国历史上第一次在宪法中对环境保护作出明确规定。这为日后环境保护真正走向法制轨道奠定了宪法基础。运用经济手段防治污染的思想也已初露端倪。1978年12月31日，中共中央批转了国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》。《汇报要点》提出，“必须把控制污染源的工作作为环境管理的重要内容，向排污单位实行排放污染物的收费制度，由环境保护部门会同有关部门制定具体收费办法。”
（三）1973-1978年间中国环境保护政策的实施绩效
本阶段环境保护取得了一定成绩，但总体而言，污染治理水平和绩效不高。截至70年代末，工业污水处理率尚不足10%；大部分工厂多数没有采取消烟除尘措施，大量烟尘和有害气体直接排入大气。造成这种情况的主要原因，一是环保投资力度不足。二是环保手段未得到很好的贯彻。该期大中型项目“三同时”执行率，1976年仅为18%，1977到1979年均徘徊在40%左右⑦。第一批限期治理项目在实施过程中，由于中央主管部委与地方协调不够，管理也比较松懈，因此大部分项目在限期内没能完成治理目标。直到1985年，除少数项目撤销外，才大部完成治理任务。三是环境保护制度不健全、环保经验不足等方面的原因。但通过上文的分析，我们知道，本期环境保护政策实施绩效的低下，根本上还是由当时实施的重工业优先发展战略及其内生出的计划经济体制和粗放型的经济增长方式造成的。
二、实施现代化战略时期的中国环境保护政策：1979-1991年
（一）1979-1991年间中国制定并实施环境保护政策的历史背景
1978年12月召开的中共十一届三中全会作出将党和国家工作的重点从1979年转移到社会主义现代化建设上来的重大决策。以此为起点，中国开始逐渐以现代化战略取代重工业优先发展战略，与此同时，逐步推行以市场化为导向的经济改革。随着发展战略从重工业优先发展战略转变为现代化战略，即从片面的经济发展战略转向经济兼顾社会型的发展战略，与经济发展和居民生活有着密切联系的环境保护，开始受到更多重视。1992年之后，中国政府在现代化战略的基础上，逐渐构建并推行了可持续发展战略，标志着中国环境保护政策转入一个新的演进阶段。1979-1991年就构成了中国环境保护的发展阶段。在本阶段，随着改革开放的推进，环境保护亦随之发生重大而深远的变化。
（二）1979-1991年间中国环境保护政策的内容及主要特征
1.环境保护在国民经济发展中的地位。与上期相比，本期环境保护较上期得到更多重视，其在国民经济发展中的地位也大为提高。主要表现在以下几个方面：第一，环境保护被确立为基本国策。1983年底召开的第二次全国环境保护会议明确指出，环境保护是中国现代化建设中的一项战略性任务，是一项基本国策。基本国策的确立肯定了环境保护在我国经济和社会发展中的重要地位，对我国环保事业的发展具有深远影响。第二，环境保护被写入政府工作报告。从1983年之后，环境保护作为一项重要内容被写入历年政府工作报告。环境保护写入政府工作报告，不但表明政府对环境保护的高度重视，而且指出了环境保护的任务、目标和根据国情提出的工作要求。这对我国开展环境保护工作产生了巨大推动作用。第三，正式纳入国民经济和社会发展计划。1982年，国家计委第一次把环境保护正式纳入国家“六五”计划，并将环境保护列为一个独立的篇章，规定了计划期内的6项指标。同时还规定了环境保护的主要任务和主要对策。“七五”计划中环境保护纳入计划的内容比“六五”计划更为具体。
2.环境保护手段。随着市场化导向改革的推进和资源配置中市场手段作用的扩大，本期的环境保护手段发生了重大变化。
(1)环境保护微观手段。从微观手段来看，本阶段最大的变化是出现了两项重要的环境保护手段——排污收费制度和建设项目环境影响评价制度。除此之外，又出现了污染集中控制制度、排污许可证制度以及一种具有中国特色的环境保护行政手段——企业环境目标责任制。而随着战略和体制的转向，群众运动手段自然就退出了历史舞台。
排污收费制度是中国环境保护的一项基本原则——“谁污染谁治理”原则的集中体现。排污收费最早在1978年12月31日中央批转的《环境保护工作汇报要点》中被提到。1979年9月颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》明确规定，“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”。从而在法律上确定了排污收费制度。1982年7月，国务院颁布实施《征收排污费暂行办法》。排污收费制度正式确立。此后，在改革过程中，进一步完善了排污收费制度。
建设项目环境影响评价制度（又称环境影响报告书制度）。1979年4月，国务院环保领导小组的《关于全国环境保护工作会议情况的报告》中，要求“要从资源开发利用、厂址选择、工艺路线和产品品种的选择、环境质量影响评价等基本建设前期工作抓起，防止产生新的污染源”。同年9月颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》又对环境影响评价做了规定。从而在法律上确立了环境影响评价制度的地位，使其正式成为与“三同时”制度、排污收费制度相并列的一项重要环境保护手段。
企业环境目标责任制要求企业上等级要具有环保内容，它主要是针对国有企业提出的。因为中国国有企业级别越高，其获取资源的能力就越强，因此，在企业升级考核中，加入环保指标，可以比较有效地提高企业环境效率。1986年7月4日，国务院发布《关于加强工业企业管理若干问题的决定》，把提高产品质量、降低物质消耗和增加经济效益作为考核工业企业管理水平的主要指标，但没有明确规定环境保护指标。此后，在国有企业升级考核中，部分省区和部门已在考核中纳入了环境保护指标，湖南、山东等省和一些城市则明确规定环境保护部门在企业升级问题上拥有否决权。该项手段在第三次全国环境保护会议上得到充分肯定。
排污许可证制度形成于20世纪70年代的一些发达国家，主要用于对污染物排放进行总量控制。80年代中后期，为了推动总量控制的实施，我国开始在水污染领域试行这一制度。1985年下半年，上海市政府开始试行污水浓度控制与总量控制相结合的管理方法，对占黄浦江上游水源保护区排污总量95%以上的198个单位颁发排污许可证。1987年以后，国家环境保护局开始在徐州、常州等城市试行排污许可证制度。1988年3月，颁布《水污染物排放许可证管理暂行办法》。排污许可证制度进一步制度化。1988年6月，确定上海、北京、天津等18个城市为排污许可证试行单位。1989年4月，国务院环境保护委员会提出在全国逐步推行这一制度。1989年7月，国家环境保护局发布的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，正式规定对向水体排放污染物的企事业单位，核发排污许可证。排污许可证制度作为一项全国性环境保护制度，正式被确立。
“三同时”制度。如前所述，“三同时”制度在上期执行情况并不理想。自1979年以法律形式确立以后，又颁布了《基本建设项目环境保护管理办法》（1981年5月），把这项制度具体化，并纳入基本建设程序，“三同时”制度的作用才得以充分发挥。
限期治理制度。1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》在法律上将限期治理制度作为一项环保手段确立下来。1989年4月召开的第三次全国环境保护会议，作出继续推行这一制度的决定。会后，国家拟定了第二批限期治理项目共140个，各省市也下达了新限期治理项目。在1989年12月修订颁布的《中华人民共和国环境保护法》对其进一步作了确认。
(2)环境保护宏观手段。本阶段，在环境保护宏观手段上，一改前期主要依赖行政手段的格局，法律手段与经济手段开始真正走上历史舞台。
本期环境保护宏观手段的一个重要变化就是将环境保护真正纳入法制轨道，开始强调运用法律手段防治污染。1979年9月13日，《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布，标志着中国工业环境保护开始纳入法制轨道。该法的颁布施行具有重要历史意义：它为各种环境保护手段的实施提供了法律依据；为各级环保机构开展工作提供了法律保障；带动了我国环境保护立法的全面展开。
此后，环境保护法律手段得到进一步强化和完善。1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》对保护环境作出了一系列重要规定。环境保护被再次写入新修宪法，有力地推动了我国环境保护立法工作。1989年12月26日，《中华人民共和国环境保护法》颁布施行。新的环境保护法对1979年颁布的试行环保法作了重大修改。它的颁布施行，标志着中国环境法制建设的重大进展，表明中国环境保护法律手段得到了进一步完善。
本阶段，中国环境立法发展迅速，颁布施行了一系列有关环境保护的单行法和行政法规。其中单行法3部，分别是《海洋环境保护法》（1982年8月），《水污染防治法》（1984年5月）和《大气污染防治法》（1987年9月）。行政法规种类繁多，大致分为两类：一类是为执行某些环境保护单行法而制定的实施细则或条例，如《大气污染防治法实施细则》（1991年7月）、《水污染防治法实施细则》（1989年7月）以及为了实施海洋环境保护法的规定而制定的《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》（1990年6月）等条例；另一类则是就环境保护工作中缺少相应单行法的某些重要领域所制定的条例、规定或办法，如《征收排污费暂行办法》（1982年7月）、《结合技术改造防治工业污染的几项规定》（1983年2月）、《对外经济开放地区环境管理暂行规定》（1986年3月）和《环境噪声污染防治条例》（1989年9月）等。除此之外，有关主管部门、地方人大和政府也制定了大量的环境保护法规、规章和标准。在本阶段，中国环境保护法律体系基本形成。
本阶段，开始推行环保经济手段，其中最有代表性的措施是对污染物排放实行排污收费。但总体而言，本阶段环保经济手段还比较单一，发挥的作用仍非常有限。
（三）1979-1991年间中国环境保护政策的实施绩效
随着发展战略和经济体制的转型，环境保护更受重视，一个重要表现就是环境保护投资强度明显增强。按当年价计算的环保投资从1981年的25亿元，增长到1991年的160亿元，增长了5倍多。与此同时，环保投资在GNP中的比重也从0.51%增加到0.74%，其中，1987年一度达到0.77%。⑧
同时，微观环保手段的执行情况也明显好于前期。以“三同时”制度为例，1979年之后，由于环保法律的颁布实施，以及《建设项目环境保护管理办法》和《建设项目环境保护设计规定》相继颁布，使大中型建设项目“三同时”的执行率由1979年的44%提高到1989年的99%。⑨
因此，本期环境保护政策实施绩效显著提高。以工业“三废”治理程度为例。从县及县以上工业企业废水处理率来看，1980年为13.1%，1991年则增加到66.1%，增长非常显著。废水排放达标率也从1980年的35.7%，提高到1991年的50.1%。工业废气治理水平也有较大提高，其中，1991年燃烧过程中废气排放的消烟除尘率已经达到85%⑩。
当然，我们也应看到，直到1991年，仍然有近50%的废水不达标，未经综合利用的工业固体废物比重仍高达62%。而且，上述数据仍未包括本期发展迅速且污染密集的乡镇工业企业。可见，本期污染治理水平仍然较低，表明本期环境保护政策的实施绩效仍然有待提高。导致这种情况的直接原因主要有三：
一是环保投资数量仍然偏低。尽管本期经济增长速度很快，但环保投资占GNP的比重却仅相当于发展中国家1970年代的水平，明显低于同期发达工业化国家(11)。再从1990年代初中国经济支撑能力来看，把工业防治污染投资在基本建设投资中的比重控制在10%以内是合理的，而当时基建投资中用于环保的投资比例：冶金行业为6.1%、化工行业为6.1%、有色金属行业为8.4%、机械行业为2.7%、航天行业为1.4%(12)。在当时我国环保的经济承受能力还比较低的情况下，环境投资仍在相当程度上低于经济承受能力，这足以说明本期环保投资的低水平状况。结果到1990年代初，由于环保投资不足所欠下的环境账，仅工业欠账大约已累积到1500-2000亿元(13)。二是环保投资效益不高。据全国工业废水处理设施运行情况的调查，在所调查的22个省市的5556套废水处理设施中，因报废、闲置、停运等而完全没有运行的设施占32%，运行的占68%，运行设施的总有效投资率只有44.9%(14)。换言之，在运行的处理设施中，能实现预定投资目标的有效投资额，不足运行设施总投资的一半。三是投资体制有待完善。环境保护投资最初来源于单一的国家预算内拨款。1979年国家开始投资体制改革之后，环保投资体制也随之启动改革。1984年6月，中央七部委联合发出“关于环境保护资金渠道的规定”的通知，确定了环境保护的八条资金渠道。这是国家第一次就环境保护资金作出明确的政策规定，标志着我国环保投资体制改革的开始。但是，随着国家经济体制改革的深化，上述八项投资渠道并没有适时作出相应调整，也缺乏具体的实施细则，导致一些渠道不畅，甚至出现萎缩趋势。
但追根溯源，造成本期环境保护总体绩效不高的根本原因还在发展战略上。现代化战略本质上是经济兼顾社会型的发展战略，缺少有关环境的战略目标和要求，加之其残留的赶超特征，难免在对待发展与环境之间的关系上，重发展而轻环保；在环境保护上，重治理而轻预防。环保投资长期不足、效益不高即是其表现之一。同时，由于市场经济体制不完善，政府职能属经济建设型。这使政府官员手中掌握过多的资源分配权，使得政府官员可以运用这些权利追求所谓的“政绩”，而与此同时，官员的政绩评价体系中又缺少环保指标，导致很多地方官员热衷于追逐以牺牲环境为代价的短期行为。另一方面，在这样的战略和体制下，环保部门缺乏足够的强制性执法权力，也影响了环保的效果。正是由于上述原因，本期才会出现在改造7万个锅炉的同时，又有10万个落后锅炉投入使用的情况。(15)
三、实施可持续发展战略时期的中国环境保护政策：1992-2003年
（一）1992-2003年间中国制定并实施环境保护政策的历史背景
1992年以来，在现代化战略的基础上，中国逐步形成了强调环境与经济同步、协调、持续发展的可持续发展战略。以此为标志，中国环保政策的演变进入完善阶段。可持续发展战略的制定与实施，是中国发展战略的重大转轨，它是针对当时发展与环境之间尖锐的矛盾提出的。
如前所述，尽管改革开放以来中国实施的环境保护政策的实施绩效较改革前显著提高，但仍未能有效遏制环境恶化的趋势。到1990年代初，总体上，我国环境状况已与发达国家环境污染最严重的20世纪60年代相仿(16)。环境恶化造成了巨大经济损失。根据一些国内外学者和研究机构对中国环境损失（环境污染＋生态破坏）的估算结果，环境损失占GNP的比重大约在10-17%之间(17)。由于基础研究不够、数据缺乏和研究者掌握的信息不完备，上述研究成果都未能全面涵盖环境损失(18)。更为重要的是，部分污染物排放量业已超过环境承载力(19)。中国环境科学研究院的研究表明，要使二氧化硫的排放处在生态承载力之内，全国最多能容纳1620万吨左右的排放量(20)。自1980年以来，我国二氧化硫的排放量从未低于1200万吨，1991年则高达1622万吨，且呈现出逐步扩大趋势。而且，上述数据未包括日益增加的乡镇工业二氧化硫排放量。可见，二氧化硫排放量已经超出环境承受力。高昂的环境损失和长期突破环境承受力的经济增长显然是难以持续的。
上述严酷的现实不得不令人们反思以往的发展理念和发展战略，并谋求构建能够有效调和经济发展与环境之间矛盾的新的发展理念和发展战略，而当时国际上出现的可持续发展理念恰好为中国构建新发展战略提供了重要思想元素(21)。1992年，为参加在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会，中国政府编写了《中华人民共和国环境与发展报告》和《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》，明确提出施行持续发展战略。1996年3月，八届人大四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，将可持续发展作为一条重要的指导方针和战略目标，并明确作出了中国今后在经济和社会发展中实施可持续发展战略的重大决策。可持续发展战略基本形成。2003年10月，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“五个统筹”和坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观。可持续发展战略正式成为国家主导发展战略。
与此同时，经济体制改革进入新的阶段。1992年10月召开的中共十四大明确提出要建设社会主义市场经济。1993年11月，中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求在20世纪末初步建立社会主义市场经济体制，从而正式确定了经济体制改革的方向。2000年10月，中共十五届五中全会审议并通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，社会主义市场经济体制已初步建立。这标志着社会主义市场经济体制改革已经从“定向”阶段正式转入“完善”阶段。2003年10月召开的中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务。
（二）1992-2003年间中国环境保护政策的内容及主要特征
1.环境保护政策在国民经济发展中的地位。实施可持续发展战略本身就表明环境保护在国民经济发展中的地位大为提升。此外，地位的提升另一个重要表现是将环境保护提高到关系国家安全的高度来看待。1996年7月，在第四次全国环境保护会议上，江泽民作出了“确保环境安全”的重要指示，首次在我国提出了环境安全的概念。在2001、2002年中央人口资源工作座谈会上，江泽民进一步强调要“确保国家环境安全”“要建立环境安全防范体系”。胡锦涛明确指出：“要建立健全污染物排放总量控制、生物安全、化学物质污染防治、自然遗产保护等方面的法律制度，依法查处违法排放污染物、转移污染、走私废物、破坏生态等行为，确保国家环境安全”。(22)
2.环境保护手段。(1)环境保护宏观手段。随着本期可持续发展战略的形成和实施、社会主义市场经济体制初步建立，本期环保宏观手段演变的特点是经济手段被置于突出位置，法律手段得到深化和完善，行政手段则逐渐退居次要位置。环保经济手段在本期被置于重点发展的位置，一系列重要环保文献均提出要充分发挥经济手段的作用。1994年3月通过的《中国21世纪议程》明确提出，在建立社会主义市场经济体制中，充分运用经济手段，促进保护资源和环境，实现资源可持续利用。同年，全国环境保护工作会议通过的《全国环境保护工作纲要(1993-1998)》要求运用经济手段，拓宽环境保护资金渠道。1998年9月，国家环保总局印发的《全国环境保护工作(1998-2002)纲要》，提出1998-2002年全国环境保护工作的首要目标是：建立和完善适应社会主义市场经济体制的环境政策、法律、标准和管理制度体系。这进一步推进了环保经济手段的制定和运用。总体而言，本期为推行和完善环保经济手段做出了以下努力：开展大气排污交易政策试点工作；从1993年开始在全国21个省、市、自治区继续试点建立环保投资公司；开展招标试点，将竞争机制引入环境影响评价市场；全面推行排污许可证制度；开征二氧化硫排污费；提高排污收费标准；推行环境标志制度等等。
环保法律手段在本期也日益受到重视，出台和完善了一系列环境法规。1994年，《全国环境保护工作纲要(1993-1998)》要求加快环境保护立法步伐，加大环境保护执法力度，建立与社会主义市场经济体制相适应的环境法体系。1998年9月，国家环保总局印发的《全国环境保护工作(1998-2002)纲要》，则将建立和完善适应社会主义市场经济体制的环境法律体系，作为1998-2002年全国环境保护工作的首要目标之一。上述文件有力地推动了环保法律的制定和法律手段的运用。本期修改了《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》，制定了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《噪声污染环境防治法》、《水污染防治法实施细则》、《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国化学物质污染环境防治条例》、《关于严格控制从欧共体进口废物的暂行规定》、《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》，通过了《中华人民共和国清洁生产促进法》等环境保护法规。修改后的《刑法》增加了“破坏环境资源保护罪”、“环境保护监督渎职罪”的规定。
(2)环保微观手段。本期环保微观手段变化的主要特征是进一步向适应市场经济的方向发展。下文只就本期新出现、退出历史舞台、以及在制度设计上出现重大改进且能体现本期特征的环保微观手段进行考察。这些环保微观手段主要有环境标志制度、排污收费制度、排放水污染物许可证制度、排污交易制度、环境影响评价制度、关停污染企业和企业环境目标责任制等。环境标志制度。环境标志是环境标准化工作的一个新领域，它包含了环境标准的制订、组织实施和实施监督的标准化全过程，并将环境标准化对象由企事业单位的排污行为扩展到产品从“摇篮到坟墓”的全过程环境行为。环境标志主要依赖市场机制，通过引导消费者行为，从而促使企业自觉开展环境保护，因而是一种环保经济手段。1994年全国环境保护工作会议通过《全国环境保护工作纲要(1993-1998)》要求建立和推行环境标志制度。环境标志制度正式加入环保微观手段的行列。同年5月17日，中国环境标志产品认证委员会正式成立。环境标志工作开始进入实施阶段。本期实施环境标志制度的一个重要举措，就是推行国际标准化组织(ISO)在1993年制定的ISO14000环境管理系列标准。1996年1月10日，国家环保局实施ISO14000系列标准的辅助机构——国家环保局环境管理体系审核中心成立。
排污收费制度。在上期的基础上，本期推行了一系列相关改革：一是开征二氧化硫排污费。1992年9月，经国务院批准印发的《征收二氧化硫排污费试点方案》，决定先在贵州、广东两省及重庆、宜宾等9市开展试点工作；收费标准一般排放每公斤二氧化硫收费不超过0.20元。1998年，国家环境保护总局、国家发展计划委员会、财政部、国家经贸委联合印发《关于在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区开展征收二氧化硫排污费扩大试点的通知》，扩大二氧化硫排污收费试点面。二是继续调整排污收费标准。1996年7月，国务院召开第四次全国环境保护会议，发布《国务院关于环境保护若干问题的决定》，要求按照“排污费高于污染治理成本”的原则，提高现行排污收费标准。
排污染物许可证制度。1992年度，排放水污染物许可证发放工作已在全国全面铺开。全国除西藏、青海等少数省、自治区和台湾省外均已开展排放水污染物许可证发放工作。为加强对排放大气污染物许可证制度试点工作的指导，1992年4月国家环保局在徐州举办试点工作研讨会。会后，国家环保局下发《关于进一步推动排放大气污染物许可证制度试点工作的几点意见》，强调要加强对试点工作的领导，加快地方立法进程，积极研制、开发适用的监督计量设备，探索排污补偿的做法。同时，为配合发证工作，还下发了《确定排放大气污染物许可证排污指标的原则和方法》和《排放大气污染物许可证管理办法》（框架稿），以指导试点城市排污指标核定和发证后的监督管理工作。1994年全国环境保护工作会议通过的《全国环境保护工作纲要(1993-1998)》要求强化排污许可证发放及证后管理工作，逐步扩大发放范围。
排污交易制度。为将市场机制引入大气环境管理，1992年，国家环保局选择了太原市、柳州市、贵阳市、平顶山市、开远市和包头市等6个城市进行了大气排污交易政策试点工作。1994年全国环境保护工作会议通过的《全国环境保护工作纲要(1993-1998)》要求继续试行排污交易政策。
环境影响评价制度。本期国家环保局对建设项目的环境影响评价制度进行了一些改革：其一，对开发建设项目进行分类管理。其二，引入竞争机制，试行环境影响评价工作的招标制。其三，试行环境影响“后评估”工作，建立责任约束机制。其四，推动区域环境影响评价工作，颁布了《开发区区域环境影响评价管理办法》。
关停污染企业。关停污染企业是一种采用运动方式推行的行政命令性环境保护手段。1996年7月，国务院召开第四次全国环境保护会议，发布了《国务院关于环境保护若干问题的决定》，提出在1996年9月30日以前，取缔规模小、工艺落后的“十五小”企业。1998年5月20日，为进一步巩固取缔、关停“十五小”企业的成果，遏制死灰复燃，国家环保局下发《关于1998年取缔关闭和停产15种污染严重小企业工作意见的通知》，要求一般地区取缔、关停率达到100%，经国务院批准的特殊困难地区达到85%；死灰复燃查处率达到100%，并对加强领导、加大工作力度、加强执法监督作出了部署。1998年9月，国家环保总局印发《全国环境保护工作(1998-2002)纲要》，进一步提出结合产业结构调整，关闭污染严重企业的管理政策。
企业环境目标责任制。从1992年开始，国务院决定不再推行企业升级考核评比制度，随之企业升级的环境保护考核也相应取消。企业环境目标责任制从此退出历史舞台。
（三）1992年以来中国环境保护政策的实施绩效
1992年以来，随着可持续发展战略的实施，环境保护得到前所未有的重视。环保投资占GNP的比例，1999年首次突破1%，2000-2002年均在1%以上。环保投资占GNP的比例基本达到一些发达国家1970年代的水平(23)。微观环保手段的执行率也不断提高。如，全国环境影响报告制度执行率即从1992年的61%提高到2001年的97%(24)。因此，环境保护政策总体实施绩效较前期又有明显提高。仍以工业“三废”治理率为例。本期县及县以上工业废水处理率逐年增长，到1999年已经达到91.1%。1999年，燃烧过程中消烟除尘率和生产工艺过程废气净化率分别提高到90.4%和82.6%；固体废物综合利用率也从1992年的41.29%提高到2000年的56.23%(25)。
但本期的环境保护依然受到三个主要问题的制约：
1.环保投资水平仍然太低。有数据显示，要实施控制型为主的国家环境安全战略，污染防治投资至少要保持在同期GDP的1.5-2%之间。要使我国环境质量得到全面改善，污染防治投资必须达到GDP的2%以上。另外，尽管本期环保投资增长迅速，但仍不能满足同期经济发展对环境保护提出的客观要求，更无法依靠这一投资水平解决历史累积的环境污染问题。(26)2.环保手段滞后于市场经济体制改革的要求。1996-1998年，中国环境科学院组织专家对1990年代中期我国主要工业污染控制手段的效力进行了评价(27)。从评价结果来看，总体评价较好的手段主要是行政管制手段。这表明，本期控制手段仍然不能适应市场经济发展的需要，经济手段难以充分发挥效力。3.由于市场经济体制不完善，政府职能未实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变，因而仍未从根本上减少政府官员追逐短期行为的现象，环保部门则缺少强制性权力。(28)
四、结论与启示
通过上文的考察，我们得到如下结论与启示：
1、在环境保护理念上，中国基本上与世界同步，相对超前于环保政策体系的建设。如何使环保政策体系建设跟上环保理念的发展步伐，将是一个值得研究的课题。2、中国环境保护政策的制度特征与实施绩效，明显受到同期制定并实施的发展战略与经济体制的影响。只是在可持续发展战略出现之前，影响环保的主要原因是发展战略；之后，市场经济体制不完善、政府职能转变滞后，则上升为主要原因。因此，进一步完善社会主义市场经济体制，加快政府职能由经济建设型转向公共服务型，则是提高中国环保绩效的重要途径。3、环境保护政策体系建设仍然滞后于市场经济发展进程。加快建设与社会主义市场经济体制相适应的环保政策体系，将是未来提高环保政策绩效的重要着眼点。
注释：
①《中国环境保护行政二十年》编委会：《中国环境保护行政二十年》，中国环境科学出版社1994年版，第3页。
②国家环境保护局办公室编：《环境保护文件选编1973-1987》，中国环境科学出版社1988年版，第72页。
③1978年全国全民所有制单位的职工平均工资水平只比1957年增加7元。1978年居民平均消费水平为175元，只比1957年增加44%（按可比价格计算），其中农民增加34.5%，非农业居民增加68.6%。见马洪主编《现代中国经济事典》，中国社会科学出版社1982年版，第571页。
④《中国环境保护行政二十年》编委会：《中国环境保护行政二十年》，中国环境科学出版社1994年版，第83页。
⑤所谓经济手段是指利用价格、税收、信贷、投资、微观刺激和宏观经济调节等经济杠杆，调整或影响有关当事人产生和消除污染行为的一类措施。这类手段或措施一般具有明显的利益刺激因素，其主要功能通常表现在筹集资金和行为激励两个方面。参见曹东等编著《中国工业污染经济学》，中国环境科学出版社1999年版，第80页。
⑥国家环境保护局办公室编：《环境保护文件选编1973-1987》，中国环境科学出版社1988年版。
⑦《中国环境保护行政二十年》编委会：《中国环境保护行政二十年》，中国环境科学出版社1994年版，第100页。
⑧环境污染治理投资1981和1991年数据来自《中国环境保护行政二十年》，第86页；GNP数据来自《中国统计年鉴2002》，中国统计出版社2002年版，第51页。
⑨《中国环境年鉴》编委会：《中国环境年鉴1990》，中国环境科学出版社1990年版，第109页。
⑩1980年数据来自《中国环境年鉴1990》，第431-432页；1991年数据来自《中国环境年鉴1992》，第121页。注：1990年前的统计范围为县及县以上企、事业单位，1991年以后修改为县及县以上有污染的工业企业单位。由于除工业企业外的其他企业及事业单位的“三废”排放量占总排放量的比例非常小，尚不影响与修改前历年“三废”排放量的可比性。下同。
(11)曲格平、李金昌：《中国人口与环境》，中国环境科学出版社1992年版，第45页。
(12)张坤民：《中国环境保护投资报告》，清华大学出版社1992年版，第9页。
(13)《中国环境年鉴》编委会：《中国环境年鉴1995》，中国环境科学出版社1995年版，第47页。
(14)张坤民：《中国环境保护投资报告》，清华大学出版社1992年版，第7页。
(15)Dieter Albrecht、柯炳生：《农业与环境》，农业出版社1992年版，第132页。
(16)语出国家环保局局长曲格平1993年在第二次全国工业污染防治工作会议上的讲话。见《中国环境年鉴1994》，第39页。
(17)厉以宁等著：《中国的环境与可持续发展——CCICED环境经济工作组研究成果概要》，经济科学出版社2004年版，第105页。
(18)中国社会科学院环境与发展研究中心：《中国环境与发展评论（第二卷）》，社会科学文献出版社2004年版，第54页。
(19)世界自然保护联盟、联合国环境规划署、世界野生生物基金会在其共同发表的《保护地球——可持续生存战略》(1991)中，对环境承载力作出了如下定义：“地球或任何一个生态系统所能承受的最大限度的影响就是其承载力”。转引自中国科学院可持续发展研究组《中国可持续发展战略报告2002》，科学出版社2002年版，第106页。
(20)王金南等著：《能源与环境：中国2020》，中国环境科学出版社2004年版，第68-69页。
(21)人们所熟知的可持续发展概念，即“可持续发展是在满足当代人需要的同时，不损害后代满足自身需求的能力”，是世界环境与发展委员会于1987年发表的《我们共同的未来》中提出的。
(22)谢振华主编：《国家环境安全战略报告》，中国环境科学出版社2005年版，第3页。
(23)《中国环境年鉴》编委会：《中国环境年鉴2001》，第107、139页；《中国环境年鉴2002》，第228页；GNP数据来自《中国统计年鉴2002》，中国统计出版社2002年版，第51页。
(24)《中国环境年鉴》编委会：《中国环境年鉴1997》，中国环境科学出版社1997年版，第100页；《中国环境年鉴2002》，第301页。
(25)《中国环境年鉴》编委会：《中国环境年鉴1996》，中国环境科学出版社1996年版，第477页；《中国环境年鉴2001》，中国环境科学出版社2001年版，第516页。
(26)谢振华主编：《国家环境安全战略报告》，中国环境科学出版社2005年版，第40、68页。
(27)曹东等编著：《中国工业污染经济学》，中国环境科学出版社1999年版，第234页。
(28)世界银行的一项研究表明，利用市场功能，运用经济手段，可以取得良好的环保效果，但前提是存在比较完善的市场体系和相应的环保经济手段。详见世界银行《绿色工业：社区、市场和政府的新职能》，中国财政经济出版社2001年版。
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