专业精英化：我国公务员队伍建设的方向选择，本文主要内容关键词为：队伍建设论文,公务员论文,方向论文,精英论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
21世纪是人才竞争的时代，中国要想在国际竞争中占有优势，就必须将人才兴国战略放在首位。公务员队伍是我国人才队伍的重要组成部分，专业精英化是我国公务员队伍建设的方向选择。新时期中国政府面临着政府职能转变的新要求，面临着全球经济一体化进程，中国政府必然要实现由计划经济体制下的政府职能向市场经济体制下的政府职能转变，这就要求政府公共管理的重点将集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面，这就需要一批具备公共管理专业知识和专业技能的专业精英化公务员。当前沿着公务员专业精英化的思路建设我国公务员队伍，完善我国公务员制度，才能为政府在新时代公共管理中取得优异成绩保驾护航。
起源与内涵：公务员制度中的专业精英化
建立公务员制度的主要目标就是要确定公共管理者的专业化体系，使工作于公共部门中的人员具有确定性和专业性的职业，并使公务员成为其所从事的专业领域中的精英。
在思想源流上，专业精英化的方向选择源自于精英治国的思想。柏拉图继承和发扬了其老师苏格拉底的思想，如政治家的首要任务是改善公民的灵魂，使其成为有知识、有教养、追求善的民，主张贤人政治。“我们每个人为了各种需要，招来各种各样的人。由于需要许多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住区，我们叫它作城邦。”①柏拉图指出，在这样的城邦中财富或世袭头衔并不能让人恰当地执政，而那些受过良好教育、具有卓识的哲学家才能治理好国家，即“哲学家治国”的精英治国论。柏拉图将这种哲学家为王的国家称为“理想国”。在“理想国”中，社会由生产者、护国者和统治者三大阶级构成，其中生产者是具有“节制”品德的普通人，护国者是从普通人中挑选出来的具有“勇敢”品德的生产者，而统治者则是从护国者中选拔出来的具有“智慧”的哲学家。“理想国”就是哲学王根据各人的素质合理分配阶级属性的国家，每个人按照最大能力分配角色，而非按照个人喜好自由选择，因此，只有极少数的智慧的人才能成为国家的管理人员，而这些具有智慧的少数人，也不是依靠上天赐予，而是依靠严格有序的选拔教育。
如果说柏拉图推崇哲学王的治理，那么亚里士多德则始终坚持法律是社会的优良治理者。他指出，人尤其是世袭的统治者容易尚私，而法律则更加注重公证，法律由多数人制定则更有可取性，单个人治理国家难以独理万机。亚里士多德的政体思想与柏拉图的贤人政治不同，他的理想政体是共和政体。在他看来，城邦的最高统治者要“照顾全邦的共同利益”的多数人。因此，从亚里士多德那里，不难解读出，治国者应该是那些懂得法律并能整合共同利益的具有伟大道德人格的人，“只有那些接触过某种伟大道德人格的人，才能充分认识到这种感召力的性质。”②而到了马克斯·韦伯这里，在韦伯看来，社会治理主要是少数人政治精英的事业，他是典型的精英民主论者。官僚制的精英民主思想中的精英则主要是那些具有超凡魅力的领袖和那些具有专业知识与专业技能的绅士。韦伯指出，超凡魅力型权威是“建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上”，③也就是说，它来自于对领袖个人魅力的崇拜。法理型权威则是建立在规章制度和行为规则的合法性基础上的。韦伯的思想中不仅包含了柏拉图的贤人政治思想，也包含了亚里士多德的法治思想。按照马克斯·韦伯官僚制原则组织起来的公共管理，固定的职位、明确的责任、特定的权力以及客观的工资等深入到公共组织内部，公务员不再被认为是一种权力象征，而是一批专业精英。
在制度建设上，公务员专业精英化内涵于公务员制度建设的内核之中。从公务员制度建设的历史来看，它最早源自于17、18世纪的普鲁士。为了抑制城市自治，削弱贵族的封建特权，勃兰登堡的选帝侯指出，可通过任命公务人员管理各省，来实现高度集权的中央政府。派驻各地的人员并无独立性可言，只对任命其的中央政府负责，他们是最高统治者国王实现统治的一支稳定的、完全服从于君主的行政队伍。“起初，这些公务人员都是派往外地处理纯粹的军方事务。随着时间的推移，其职能逐渐发展到一些内政管理。”④后来，根据实际需要还成立了具有独立职能的行政裁判来专职处理内政事务。正如行政学开山鼻祖威尔逊在《行政之研究》中所说的那样，“普鲁士就属于这种情况。在那里，行政管理得到了最深入的研究，并且几乎达到了最完善的程度。”⑤应该说，普鲁士的这些制度在一定程度上采取了法制化形式挑选专业精英的做法。比如《普鲁士各邦普通国家法》中明确规定了对所招募公务人员的专业知识和技能的要求，高级官员职位候选人以及招募、晋升和内部组织制度等。
现代意义上的公务员制度形成于19世纪中叶的英国。经济社会的快速发展，政府职能日益复杂与分化要求政府管理必须具有高效率，而英国的君主立宪的政治体制用“政党分肥制”取代了过去的“恩赐官职制”，容易出现任人唯亲、徇私舞弊、寻租腐败、效率低下等现象，政党更替更会导致人员大换班，而不利于政局的稳定和政府工作持续性，严重阻碍国家经济社会的发展。为此，英国进行了一系列的吏治改革运动。其中，以从19世纪50年代起对政府官员的改革较为全面。1853年，斯坦福·诺斯科特和查尔斯·杜威廉在全面调查英国文官制度的基础上，提出了《关于建立常任公务员制度的报告》，即著名的《诺斯科特—特里威廉报告》。1855年英国政府颁布的“枢密院令”规定，对于经公开考试录用的常任公务员，实行“无过失不被免职”的原则。1870年英国政府颁布的第二“枢密院令”，还规定了公务员的缺位一律由公开竞争考试及格者充任。这些原则确立了现代公务员制度的基本框架，明确了公务员的专业精英化方向。
继英国之后，美国也形成了具有自身特点的公务员制度。由于“官吏随所属政党选举胜败为进退”的这种分赃制度所存在的种种弊端，社会各界对其抨击愈来愈强烈，要求改革的呼声也此起彼伏。美国国会于1853年提出公务员的录用必须经过考试，开创了美国人事管理的先河。1871年，又明确规定了对所要录用的公务员的知识、能力、年龄、品德等。1883年通过的《彭德尔顿法》又确定了一些基本原则。之后又根据实际需要，国会先后通过了一系列关于公务员制度的法律。在推行公务员制度的过程中，公务员专业精英化趋势得到稳步的发展。
从上述历史进程来看，公务员制度的确立是以专业精英化为旨归的，也就是说，公务员制度建设其目的就在于实现公务员的专业精英化。“杰出人物理论最关心政策形成中领导人物的作用，它主要关心的事实是，在任何政治制度下，总是少数人统治着多数人，杰出人物的统治和政策的决策，是否极少受民众的影响，这是一个难以解决的问题。”⑥从西方国家公务员制度的某些特征可以看出，公务员被认为是政府决策者的专业顾问，他们的出现一开始就蕴含着某种专业精英化的取向，尤其是在某些专业性特别强的领域，如科学技术、经济、医疗、工程等，公务员的技术资格要求就特别突出，甚至在某些国家高级公务员还必须接受法律等专业培训。从整体上来说，公务员专业精英化的内涵可以从以下几个方面加以解析。
专业精英化表现在要具有严格的职业准入和准出制度。公务员作为一种职业，就必须具有严格的准入和准出制度。准入制度就是要求进入者必须满足公务员职业所需的专业知识、工作技能和素质能力。“要求有明确规定的、在很长时间内往往要投入整个劳动力的培训过程和进行一般规定的专业考试作为聘任的先决条件。”⑦目前我国通过国家公务员考试作为选拔公务员的准入制度。准出制度就是改变公务员终身保障的观点，建立起能上能下、能进能出的辞职辞退机制。
专业精英化还表现在要具有广泛而深刻的职业认同。个体对职业目标、社会价值等的看法与社会的评价与期望是具有一致性的，即个体与社会对某一职业的赞同或认可具有高度统一性。公务员是一种职业，但它绝非是一个群体或一部分人谋生存、求发展的手段，而是具有特殊任务和使命的职业，“大权集中于极少数人手里。两亿一千五百万美国人当中，决定战争与和平、工资和物价、消费和投资、就业和生产、法律和司法、税收和利润、教育和学术、卫生和福利、广告和通讯、生活和休息，不过是几千人。”⑧专业精英化的公务员就要求公务员具有高于普通职业的广泛而深刻的职业认同。
专业精英化还表现在要进行系统全面的专业化职业培训。职业培训使公务员迅速掌握公共管理专业知识和业务技能，它通过不断学习新知识，掌握新技能，提高效率来实现公务员提升自身的专业化水平。公务员要经常进行系统全面的专业化职业培训，不断保持与时俱进，才能面对当今社会不断变化的新情况，从而更好地进行公共管理活动。
专业精英化还表现在要遵守良好的职业道德和行为守则。职业道德和行为守则是对从事公务员职业的人员开展公共管理活动的基本要求，也是每一个公务员所必须承担的相应道德责任和所必须遵守的行为规范。公务员必须以良好的职业道德和行为守则来规范自身的行为，在社会治理中扮演着应有的角色，以追求公共利益为天职。
专业精英化还体现在遵从富有使命感的和谐职业文化。公务员职业文化是经由公务员个体内化的共同行为、情感和心理结构的总和，专业精英化的公务员将使命感、荣誉感、伦理规范、行为准则等方面的自觉认同和自愿遵从作为公务员职业文化的核心内容，并形成了富有使命感的和谐职业文化。
公务员队伍建设：发现公务员专业精英化
我国公务员制度的改革发展与其他国家的文官制度改革相比有其特殊性，比如，我国公务员制度发展时间短，政治制度和意识形态也不相同等。这些特殊性就决定了我国公务员制度的改革发展与其他国家的文官制度改革在目标、战略、步骤、方式、方法以及具体措施上都有所不同。立足我国基本国情，改革传统人事行政制度，适应新时代公共管理的需要，完善公务员制度，建设我国公务员队伍就需要实现公务员专业精英化，这对于我国行政体制改革有着重大的意义。
其首要的意义是充分体现了国家实施依法治国的方略。江泽民在党的十五大报告中指出，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”依法治国的基本方略对政府社会治理活动提出了更为严格的要求。从事公共管理的公务员就应当更加专业化、更加职业化地工作，他们是各个专业领域中的精英。实现公务员专业精英化，提升公务员职业能力和专业水平，完善公务员制度，充分体现了国家实施依法治国的基本方略。
而其意义也体现在有效防止了公务员队伍中的腐败问题。制度和体制的不健全导致长期以来应对腐败问题的各项措施都徒劳无功，实现公务员专业精英化就抓住了公务员队伍的基本职业道德和职业素养不高的深层次原因。纵观这些年来查获的贪污腐败案件，它们有一个共同点，即犯案者大多政治素质低下、道德败坏、利欲熏心。因此，通过实施公务员专业精英化，可以提高公务员的职业道德、职业意识、职业素养，加强公务员的抗腐败能力。首先，公务员专业精英化在人员进入上，贯彻了公开、透明原则，有效防止有关部门或人员利用职权随便增添“人丁”，或在进人问题上搞暗箱操作。其次，公务员专业精英化有效改变政府部门通行的“干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样”的怪现象，促进公务员的勤政廉洁。第三，公务员专业精英化增高了腐败的成本，使公务员因不廉洁而丢掉工作在经济上变得不划算的。第四，公务员专业精英化注意把反腐倡廉内容贯穿于公务员培训内容当中，从而真正发挥反腐倡廉的作用。
另一方面的重要意义则在于其大幅提高了政府公共管理活动的效率。“效率是一种控制手段，这与现代主义(以及其他)的私营企业和公共企业的目标是相一致的。效率可以说不只是效率的问题。”⑨提高政府公共管理效率是行政管理体制改革的核心目标，也是政府改革的一个共识。提高政府运行效率，实现政府公共管理高效化是政府改革的普遍追求的目标。中国行政管理体制机构臃肿、职权庞杂、效率低下的现状不仅严重阻碍了经济社会的发展，而且还直接影响到公众对政府的信任。实现公务员专业精英化将大大提升公务员的综合素质和从事公共管理活动的能力，通过公务员专业精英化建设，提高公共部门的人力资本，提高公务员的职业水平，内化公共管理的核心理念，更好地服务于经济社会的发展，更好地服务于社会公众，提升政府绩效，提升政府的运行效率，将为人民服务的高效政府落到实处。
其重要意义也体现在积极响应了现代人力资源管理的要求。21世纪的竞争是人才之间竞争，拥有了优秀的人才队伍就拥有了在国际竞争中的优势地位。美国哈佛大学学者罗伯特·巴罗等人的研究结论表明，妨碍穷国赶上富国的原因，主要是缺乏人力资本，而不是缺乏有形资本。公务员是我国社会主义事业人才队伍的重要组成部分，加快公务员专业精英化进程，提高其从事公共管理活动的素质和能力，是新时代的必然选择，也是建设我国公务员队伍的方向选择。真正提高公务员素质和能力，将公务员管理放置更广泛的空间加以考虑，通过培训、考核、激励等方式提升公务员的素质和能力，更重要的是在公务员的招考中，从整个政府组织的核心战略出发，构建公共部门人力资源的战略性管理框架，落实公共部门人力资源管理的战略目标规划，明确公务员考试录用的标准以及能力素质体系，录用合适的、足以胜任的专业精英人员，这一过程积极响应了现代人力资源管理的要求。
制度演进：突出公务员专业精英化
客观地说，我国公务员队伍要达到专业精英化还有相当长的路要走。因为在这条道路上，还存在着一些阻碍因素。首先的阻碍因素就在于考试录用制度不合理。就我国现行的公务员考试录用制度而言，它主要适用于主任科员以下的非领导职务的人员招录。在现实的公务员工作中，这一层次的公务员应该属于专才型的，而非通才型的，因此，在招录考试中应当注重他们的专业素质和技能，并且还要区分不同职位的不同要求。然而，当前的考试录用制度却很难做到这一点，公务员录用考试缺乏针对性和专业性。首先，在考试设置上，一些西方国家的公务员考试，应试者首先必须通过基础知识考试，才能获得参加下一轮考试的资格，此轮考试则充分体现了针对性和专业性。其次，在考试内容上，只要是公务员考试，考查的内容都是基本知识，不同性质、不同类型的公务员招考的内容也大致相近，无法采用具有针对性和专业性的考试来考察不同类型的公务员，挑选专业精英，公务员考试内容千篇一律，不具有针对性和专业性，最终可能录用的不是真正有才华的专业精英而是擅长于考试的考试专家。
而另一个较大的阻碍因素则是公务员培训机制的不科学。首先，当前承担公务员培训任务的主要是各级行政学院或干部管理学院，这类院校的师资力量、专业水平以及学术视野都无法满足公共管理工作对公务员培训的需求，这就直接影响到公务员培训的水平和质量。其次，当前公务员培训的重点主要集中在高级公务员的培训上，而对中下级公务员的培训则明显不足。这必将导致公务员培训的畸形化发展，中下级公务员从事着公共管理工作中最实际的内容，他们的素质修养、专业水平和工作技能直接影响着公共管理工作的质量和公众满意度，公务员培训忽略了这一点则不利于公务员专业精英化目标的实现。再次，公务员培训方法与内容不符合现实需要。在培训方法上，仍以课堂讲授为主，而忽视公共管理工作的实际性和操作性，让从事现实公共管理工作的公务员又重新回到大学的课堂，而不注重理论与实践的紧密结合；在培训内容上，仍偏重政治理论的灌输，对于从事公共管理工作的公务员来说，政治理论学习是必不可少的，然而这却不是公务员培训的主要内容，公务员培训应密切关注那些与公务员实际工作相关的专业理论、专业技能的培训，而不是单纯的政治理论灌输。最后，缺乏科学、公正的培训考核与评估机制。公务员培训结束之后，各自回到工作岗位，究竟培训对公务员技能的提高起到多大的作用无从知晓，这就导致从培训单位到公务员都将培训过程当作带薪休息的过程，而不加以重视。
再一个阻碍因素是考核晋升机制的不完善。首先，考核标准单一且不具体，缺乏分类。不同层次、不同工作性质和不同专业类型的公务员所需要的工作表现、专业知识和专业技能是不同的，而用同一个标准来考核他们显然不具有科学性，以此考核结果作为公务员晋升的依据，将失去公正性，不利于提高公务员的工作积极性。其次，考核等次过于笼统，缺乏具体性。目前我国公务员考核等次只分为优秀、称职和不称职三等，按照公务员考核或绩的总体布局来看，优秀和不称职占相当小的比例，而大多数“称职”的公务员之间没有拉开档次，无法体现出专业知识、业务能力和工作绩效的差异性，也就无法准确判断公务员的综合能力，进而无法形成相互学习相互促进的充满活力的工作场景，考核也就失去了它应有之意。再次，考核方法单一，缺乏科学有效的手段。在公务员考核晋升中，一方面只要在部门工作时间长，上级某位领导认为他工作表现好，那么就可以在考核中被评为优秀，并获得晋升。另一方面，即使待晋升者的专业素质与职位要求并不相同，也可以获得晋升。而到了新的岗位上，往往会出现工作能力、工作表现迅速下降的“不胜任”现象。
阻碍因素还存在于辞职辞退制度的不健全。公务员辞职辞退制度成功地使公务员有进有出，能上能下，从整体上实现了公务员队伍的优胜劣汰，提高了公务员队伍的综合素质，增强了公务员队伍的内在活力，促进了公务员队伍的廉洁高效。然而现行的辞职辞退制度不能解决两个方面的问题：一是社会保障经费不足造成那些不能胜任的公务员不愿意辞职，辞职了也不走，想方设法不被辞退，不仅导致了公务员队伍无法更新，更使得公共管理活动缺乏效率。二是公务员进入到国家机关之后，一直从事着特定的公共管理工作，对于其他行业的工作几乎是一窍不通，更不用说是在其中谋生了，使得政府在贯彻落实公务员辞职辞退制度时左右为难，就出现了公务员进入政府下属事业单位或进入党校学习进修，转而重新回到公务员队伍的精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。上述问题直接导致了公务员能上不能下，能进不能出，极大地抑制了辞职辞退制度的建设和完善。
在探索走向我国公务员专业精英化道路的思考中，首先至关重要的是应推行分级分类考试。公务员考试可设立全国统一的公务员资格考试，考试合格者方可参加下一轮的招录考试，各级各类公务员考试内容在考试侧重点应有所不同。根据所报考的不同职务考察应试者不同方面的能力，如基本知识、能力素质、心理测评、计算机能力、外语水平等，在知识结构上亦可采用不同比例，有所区分，强化不同岗位和不同级别的公务员素质要求的针对性和专业性。此外根据不同级别公务员考试的现实需求，可扩大公务员招考范围。
而较为重要的还需强化终身教育培训。“培训制度是公务员制度的有机组成部分，也是职业化管理的重要环节，更是公务员能力建设的重要途径。”⑩世界各国的公务员培训机构呈现多元化趋势，培训方式和内容也日益丰富起来，并且在理念上实现了从“一次教育”到“终身教育”的转变。就我国当前的公务员队伍建设而言，一方面要加强培训机构的建设，提高培训人员的能力素质和知识水平，实行培训机构多元化发展，强化培训机构的终身教育意识，避免公务员培训流于形式。另一方面，在做好高级公务员培训工作的同时，还要将培训工作的重心向中下级公务员的专业知识和职业技能的培训转移，让公务员队伍中更多的人接受培训。此外，还要注意培训方法的可操作性和培训内容的实践性，以及公务员培训评估机制的建设，从培训评估中检验公务员终身教育培训的实际成效。
还需要逐步完善公务员考核的多元化和分类化。公务员考核要确立多元分类考核原则，即采用不同的标准来考核不同类型、不同层次、不同岗位上的公务员，在考核侧重点上应有所区分，不同职系的公务员在专业知识和职业技能上要求也要不同，在考核中要实现考核的专业化、多元化、分类化取向。在多元分类考核的基础上，将考核结果应用到公务员的晋升中，明确不同职系和职组公务员的晋升路线，强化专业性和技术性，不能在整个系统中随意调动，而造成考核的难度和人员配备不规范性。
此外还需保障辞职辞退机制。首先，完善公务员失业保险制度。公务员辞职辞退后就成为了失业者，只有保障他们在进入下一职业之前的基本生活，才能有效解决公务员辞职辞退后档案、组织关系和再就业培训等问题。其次，加快公务员养老保险制度的改革。在某一段时间内，辞职辞退后的公务员可能暂时不能再就业甚至根本无法再就业，在此种情形下，加快建设养老保险基金统筹模式，采取养老保险金分段给付办法，保障辞职辞退公务员的生活水平和生活质量。再次，继续完善申诉控告和行政诉讼等相关制度。为了确保公务员辞职辞退制度的顺利进行，应当本着公平、公正的原则，允许公务员通过申诉控告、行政诉讼等方式维护自身的合法权益。最后，培养公务员的再就业能力。长期为政府工作的公务员可能没有时间进行从事其他行业技能的培训而导致其在辞职辞退后无法就业，完善公务员再就业能力的培养机制，有利于辞职辞退机制的顺利运行。
公务员专业精英化是我国公务员队伍建设的方向选择。公务员专业精英化就是在公务员管理中秉承精英治理的思想，挑选、培养以及任用各专业领域的精英从事公共管理工作。公务员专业精英化的思路在公务员队伍建设中发挥作用需要在理论与实践上进一步深化。
沿着公务员专业精英化的思路建设我国公务员队伍，不仅依赖于公务员队伍的自我完善和公务员制度的改革发展，还依赖于经济社会的快速发展。沿着公务员专业精英化的思路建设我国公务员队伍，不仅包括对我国传统治国思想和理念的扬弃，还包括向其他国家文官制度改革中形成的优益成果的学习借鉴。
沿着公务员专业精英化的思路建设我国公务员队伍，完善我国公务员制度，才能为政府在新时代的公共管理中取得优异成绩保驾护航，当然，这也是一个需要长期努力的过程。
注释：
①柏拉图：《理想国》，郭斌和等译，商务印书馆，1986年，第58页。
②[法]亨利·柏格森：《道德与宗教的两个来源》，王作虹、成穷译，贵州人民出版社，2000年，第26页。
③[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》(上卷)，林荣远译，商务印书馆，1997年，第241页。
④谭功荣：《公务员职业化：起源、内涵及模式比较》，《中国行政管理》2009年第2期。
⑤Woodrow Wilson.The Study of Administration.Political Science Quarterly,1887(2),p.210.
⑥[美]詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社，1990年，第26页。
⑦[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》(下卷)，林荣远译，商务印书馆，2004年，第281页。
⑧[美]托马斯·戴伊：《谁掌管美国——卡特年代》，梅士、王殿宸译，世界知识出版社，1980年，第5页。
⑨[美]戴维·约翰·法默尔：《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》，吴琼译，中国人民大学出版社，2005年，第263页。
⑩张子良：《公务员能力建设与职业化发展》，《行政与法》2006年第9期。
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