历史与逻辑视野中的“服务型政府”——基于张康之教授社会治理模式分析框架的思考，本文主要内容关键词为：视野论文,框架论文,逻辑论文,教授论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会治理模式研究：一个新的分析框架
张康之教授在其新近出版的《公共管理伦理学》一书中，明确地表达了关于社会治理模式的分析框架。“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，是一种服务型的社会治理模式。在当前，我们也用公共管理来指称这种社会治理模式。”（注：张康之：《公共管理伦理学》，中国人民大学出版社，2003年版，第7页。）
为什么说，此书为我们呈现出一个社会治理模式的理论分析框架呢？我认为有两点理由：
第一，它提出了一套相对规范的概念与语汇，并试图通过这些概念与语汇来传达其认识。参见下表：
社会历史基础农业社会 工业社会 后工业社会
社会治理模式
统治型社会治 理管理型社会治理
服务型社会治理
社会治理途径 “权治”（依权治理） “法治”（ 依法治理） “德治”（依德治理）
社会治理手段“权制” “法制”
“德制”
第二，它是基于逻辑与历史相统一的方法而得出的结论。当代哲学家冯契先生指出：“逻辑的方法和历史的方法相结合也是对矛盾进行具体分析的组成部分。……矛盾作为事物发展的根据，在方法论上就有逻辑的和历史的统一。”（注：冯契：《逻辑思维的辩证法》，华东师范大学出版社，1996年版，第444页。）对于社会历史现象的研究，逻辑与历史相统一的方法是一种根本性的方法。在《公共管理伦理学》中，张康之教授依据“历史的方法”，在把握人类社会治理矛盾与根据的基础上，考察了人类社会治理方式的历史发展与基本趋势；然后，应用“逻辑的方法”，摆脱了历史上的偶然因素与起干扰作用的因素，对社会治理的矛盾运动从其典型的形式上进行了考察；最终，提出了三种社会治理模式的理论分析框架。
作为一种分析框架，张康之教授的社会治理模式研究仍然是初步的，有些概念是需要推敲的。但是，它对于我们今天的理论建设和实践发展来说，是有着重大价值的，有两点值得关注：
第一，它使“公共管理”这一全球性的运动有了新的诠释，赋予“公共管理”以一种全新的社会治理模式的涵义。这与当前学术界在一般性的意义上谈论公共管理是不同的，事实上，在公共管理这个概念被提出来之前，我们是不能用公共管理来指称社会治理的，比如，任何时候，政府都会有着社会管理的职能，但是，奴隶社会、封建社会的政府社会管理是不应当称作为公共管理的，只有当公共管理这个概念被提出来之后，我们才能够在这个概念下思考人类社会治理模式变革和重建的问题。所以，张康之教授对公共管理这个概念的界定，是比较合乎历史实际的，我们相信，一切关于社会治理问题的思考，都会在不远的将来归宗于张康之教授对公共管理这一概念的界定。
第二，近些年来，在我国理论与实践两个领域都非常关注“服务型政府”的问题，如何更为深入地对这个问题作出理解和证明，并能够切实地植入制度设计的方案中去，张康之教授的分析框架为我们提供了新的思路。“服务型政府”不论是在理论的层面上还是在实践的层面上，都是作为我国政府改革所追求的一个目标范式而获得学界与政府的高度重视的。但是，我觉得有两个问题没有很好地解决。（1）“服务型政府”作为一种政 府理念或范式，它与“责任政府”、“法治政府”、“透明政府”等政府理念或范式有没有区别？它们是平行关系，还是层级包容关系？当前，学者与官员更多地是从平行关系的角度进行理解和加以认识的。（2）我们建构“服务型政府”的客观依据何在，建构“服务型政府”的历史与现实的逻辑何在？是需要加以证明的。
由于受到张康之教授这一分析框架的启发，我认为，“服务型政府”不论是作为理念还是范式，都是主导性的，它与其它的政府理念或范式是层级关系，而不是平行关系。只有这样，我们才能将“服务型政府”作为一种主导的价值范式来追求，并与“全心全意为人民服务”的行政价值观进行有效的对接。张康之教授的这一分析框架从学理上对“服务型政府”的价值范式作出了逻辑论证，从而为“服务型政府”在实践中的真正实现提供了有效的理论支持。在人类社会治理活动的历史发展中，无论社会治理方式与手段如何变化，迄今为止，一个无可争议的事实是：政府组织在社会治理活动中处于无可替代的地位，尽管我们会对政府组织提出各种各样的批评与质疑。政府组织作为社会治理活动的重要力量，其治理方式也必须顺应人类历史发展的规律。
在人类社会进入后工业社会的历史条件下，在人类社会治理方式跨入“服务型社会治理”的公共管理时代，政府对于社会的治理方式、治理理念，以及政府社会治理的价值追求，都必然要发生深刻的变化。结合我国当前的社会历史背景，并联系我国行政改革的具体进程，从理论上把握这种历史变化并予以清晰的表达，是对“服务型政府”这一政府治理理念作出论证与诠释的必要理论建构。
二、服务行政：西方公共行政改革的核心价值选择
人类历史走向现代的历程，不断向政府提出新的要求，其中，最为主要的就是，要求政府不再仅仅表现国家的意志，而且也需要更多地表现“公意”。所以，民众国家是人类社会历史的必然选择。但是，在现实表现中，我们看到，有的政府能够更多地体现社会大众的共同意愿，而有的政府却可能更多地服务于某一阶级或阶层的利益需求。对于那些不能体现社会大众共同意愿的政府，其存在的合法性往往会受到社会与公众的质疑，以至于出现政府存在价值的丧失与合法性的危机。为了摆脱合法性危机，政府又必须采取措施证明自己的价值。然而，政府的价值是不能通过自身来规定和证明的，其价值只能在政府与社会的关系中才能得以实现。因为，从本质上说，政府只是社会与公民普遍需要的一种工具而已。也就是说，在现代社会，政府如果能够适应与满足社会的普遍需要，能够服务于公共利益，就是有价值的，否则，就是无价值的，其存在的合法性就会受到怀疑。因此，政府如果希望始终保持自身的价值合理性，就必须不断地革新自己，以求最大程度地满足公共利益实现的需求。
行政改革是政府源于公共利益实现的需求而对自身价值与合法性的求证，也是政府根据新生成的历史条件而对自身与社会关系的调整。所以说，政府行政改革的依据就是不断变化发展着的公共利益需求，是一种不断地根据公共利益的需求来重新为政府定位和不断调整政府职能的过程。20世纪70年代开始的西方各国行政改革，在对政府职能进行重新定位与设计时，最终选择了服务职能，实现了由重管制向重服务的职能转换，并实现了“以政府为中心”向“以公众为中心”的价值转换（注：张康之：《论政府的非管理化》，《教学与研究》，2000年，第7期。），这正是顺应了西方社会对政府的价值企求。这一时期是西方国家以不同方式普遍进行全面行政改革的时期，改革的深刻程度被认为无异于“一场与传统决裂的转型”。西方国家的这场行政改革虽然在不同国家有着不尽相同的具体内容，但概括而言，其行政改革大体上是在围绕着否定韦伯式的传统和主张代表行政现代化的新公共管理运动的诉求下展开的。虽然率先引领改革的美国与英国为后来的改革提供了某种可资借鉴的范例，但是。由于行政改革的特殊性以及它与特定文化的同源性，因而很难将其改革经验完全照搬到其他国家中去。于是，各国政府都依其特定的历史文化与价值观念，对政府行政实践中所碰到的急待解决的问题，纷纷开出了各具特色的行政改革“处方”，这一时期的西方行政改革呈现在我们面前的是异彩纷呈的景观。然而，舍去行政改革中表层的与次要的方面，我们发现，这一时期西方行政改革的价值选择与职能定位却异常的接近，在以公众社会为导向的服务行政的价值选择与职能定位方面，有着惊人的相同。因此，强调政府的“服务职能”既是这一时期西方行政学理论诉求的核心，也是西方各国行政改革实践的基本价值指向。
西方公共行政传统的理论支点是韦伯的“官僚制模型”。按照韦伯设计的“官僚制模型”建立起来的政府机关的特点是：层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确。这样的政府机关“能够取得最高的效率，在这个意义上说，它是已知的对人类进行必要的管理的最合理的方法。它优于其他形式之点是其准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性。……完全可以正式地应用于各种行政管理任务。”（注：杜学中：《政府的市场化》，《江西行政学院学报》，2001年，第4期。）韦伯设计的这一“官僚制模型”，在第二次世界大战后的西方国家经济社会发展中发挥了极大的作用，并成为全球后发现代化国家纷纷效法的对象。的确，按照韦伯的“官僚制模型”建立起来的政府，在增强国家力量，保持社会稳定，促进经济繁荣和保持政府工作的连续性等方面，的确能够发挥应有的作用。但是，到了70年代后半期，一系列新的因素汇成了对“韦伯模型”的强大冲击。这些因素概括而言有：一是公众对政府的批评，特别是对政府不断膨胀的规模、不断扩张的职能以及由于官僚主义而产生的政府服务效率低下与服务垄断的批评；二是新理论的影响，尤其是公共选择理论与新公共管理理论对传统“韦伯模式”的挑战，从而表现出对政府改造的理论引导；三是全球化的作用，尤其是在提高国家竞争力上和公共服务的质量上，政府的效能变得非常重要；四是技术变革的影响，特别是信息技术与计算机等办公自动化设备的应用，改变了传统的科层等级的管理模式。（注：顾建光：《公共行政转型及其动因分析》，《决策借鉴》，2001年，第5期。）
尽管各国政府再造的方法是形形色色的，但有一点是共同的：都表现出对市场——企业模式的共同青睐，都试图以市场——企业的模式来改革政府。透过这些具体的“市场——企业化”的改革措施，我们不难发现，西方公共行政改革实际上实现了由“官僚政治需要”向“顾客社会需要”的深层价值转换。因为，根据企业的精神，企业的利润来自于顾客，因而它们懂得如何在竞争的环境中对顾客的利益予以极大的关注。因此，西方国家的行政改革都强调了以社会为价值导向，以社会为服务中心，用企业家精神来转变政府人员的观念。它们通过引入市场模式迫使公共服务组织对社会需要作出反应，从而确立“消费者”主权的原则，即“公众主权”。可以说，这种以社会的需要作为公共政策和公共行政出发点和利益分配终结点的价值导向，是政府价值的回归与自证，正是在这种政府价值的深刻转换中，才能把政府职能定位在“服务行政”上。
三、由管制模式迈向服务模式：我国传统行政范式的现代转换
在对东方国家政府职能的探索中，施雪华指出：“在社会事务国家化的情况下，东方社会的政府职能的总体规模也显得特别庞大。原因在于，巨大的社会公共工程需要集中大量的社会资源(人力、物力、财力)，而在自给自足自然经济下，东方社会生产力水平很低，社会剩余劳动产品总量极为有限。要举办和维护社会公共工程，只有动员和集中全社会有限的剩余劳动产品。既然靠社会(村社)本身难以做成这件事，那么，强制性征集巨大的社会资源的职能就自然而然地落到了政府的肩上。”（注：施雪华：《政府权能理论》，浙江人民出版社，1998年版，第197页。）实际上，他道出了东方专制国家的政府行政所具有的三个基本特征，即国家至上理念（社会事务国家化）、全能政府模式（政府职能庞大）、强制行政方式（强制性征集资源），即以国家权力作为后盾实施国家和政府对社会的全面控制，这就是比较典型的管制行政的“范式”。
“范式”一词，在库恩那里是一个内涵不断变化的概念。尽管“范式”的概念在学术界引起了许多歧义和纷争，但库恩在这种千头万绪中却表达了一种非常深刻的见解，即把“范式”看作是介于科学共同体和外部自然界之间的有一定层次、结构和功能的独立系统。作为一个系统，“范式”可以在不同层次上归结为三种类型：（1）观念范式，即一套根据特有的价值观念所形成的关于外部世界的形而上的信念。（2）规则范式，即在观念范式基础上衍生出来的一套概念、定律、定理等规则系统。（3）操作范式，即一些公认的或具体的科学成就、经典著作、已解决的难题以及未解决但已明确了解决途径的问题。这三种类型的范式间不是平行孤立的，它们相互作用并形成一个特定的、有层次的系统。（注：孙启贵：《库恩“范式”的文化涵义》，《合肥工业大学学报(社会科学版)》，2000年，第1期。）后来，公共行政理论也引进了这一理论模型，用来概括不同历史阶段公共行政的基本走向与特征。
我们之所以把古代东方国家的行政模式概括为“管制行政”的范式，正是基于库恩的范式理论。这一理论的应用使我们对“政府共同体”与“社会共同体”之间（在库恩那里则是“科学共同体”与“外部自然界”之间）非常复杂的关系明了化了。
首先，在古代东方，政府共同体与社会共同体之间在长期的相互作用与影响下，已经形成了一种“不言而喻、心照不宣的心契”，或者是“概念、理论以及方法方面的成规”，这些概念或成规不仅形成政府共同体的一套信念，即“官老爷”意识与“为民作主”的信念，而且，也内化为社会共同体的一套信念，即“父母官”意识与“替我作主”的信念。所以，我们把这些程式化了的政府共同体与社会共同体之间的作用方式概括为“管制行政”。
其次，这套“管制行政”范式是一个系统，它由三个层次构成：一是观念范式，即一套建立在政府与社会价值关系基础之上的政府的价值信念。不过它是一种以颠倒形式出现的，也就是说，原来作为价值主体的社会变成了价值客体，原来作为价值客体的政府却变成价值主体。因此，在政府与社会的关系中，政府是主导的与至上的，而社会却是服从的与不至上的，这就决定了官与民的关系也必然是倒置的，即“官主民从”。二是规则范式，在政府主导的观念范式的基础上，自然就形成了一整套固定化了的政府及其官员的行为规则和程序规则，比如：国家至上、全能政府、强制行政、权力万能等。三是操作范式，一些具体的可操作的解决政府与社会之间冲突、以及政府对于社会进行统治与管理的手段与途径。在这个“范式”系统中，观念范式是核心，规则范式是中层结构，而操作范式是联结政府与社会关系的“外围”路径。在“范式”的这种系统结构中，观念范式是最稳定的，不易发生变化。一旦观念范式发生变化，则整个“范式”系统便会发生一次“格式塔的转换”。
然而，这种“管制行政”范式的“格式塔转换”却没有发生在社会主义制度对专制制度的否定之后。相反，社会主义国家在加强国家的阶级统治职能的同时，却形成了类似于封建专制国家的政府模式。其特点是：第一，奉行社会国家化的理念，用国家来统摄社会，形成了所谓的“全民国家”。（注：唐士其：《国家与社会的关系》，北京大学出版社，1998年版，第200页。）第二，在计划经济模式中，国家对社会的渗透与控制是扩展和强化国家职能的一个重要原因，由此形成了政府庞大的管理职能。第三，整个社会的国家化自然而然地带来了国家权力关系对社会的渗透及对其他社会关系的替代，行政关系也就成为一种对社会进行协调与控制的在较大范围内唯一起作用的关系。社会主义制度建立以后，虽然从法律上确立了“一切权力属于人民”的宪法准则，也确立了“全心全意为人民服务”的行政价值观。但是，这只是政府价值追求的向度而已，这种价值向度同政府与社会关系上的“政府本位”现象是相悖的。也就是说，作为一种行政范式，其核心的“观念范式”还是政府本位，还没有确立社会本位的观念，与之相应的“规则范式”与“操作范式”实际上体现的还是政府本位的观念。高度集中的政治与经济体制的建立，其目的乃是要实现国家与政府对社会生活的全面控制与安排，并通过国家权力的作用使社会高度一体化。
在我国社会主义经济体制与政治体制改革向深度延伸与广度拓展的同时，对“管制行政”范式进行变革的问题越来越突显出来。随着社会主义市场经济体制的建立，实现我国公共行政范式由“管制迈向服务”并建立一种新型的“服务型政府”范式，既符合世界公共行政改革发展的潮流，也是市场经济条件下我国政府价值自我求证的路径选择。
四、服务型政府：我国市场经济条件下的主导行政范式
我国政府选择“服务型政府”的“范式”是历史与现实发展的必然逻辑。因为，促使我国政府确立这一范式的历史条件已基本成熟。从国内来看，是社会主义市场经济体制的初步建立与公民民主意识与权利意识的觉醒；从国际来看，是世界全球化进程的加快与我国通过加入WTO而融入世界经济和政治体系之中。
首先，以市场化为导向的经济制度与经济运行规则的确立打破了传统的政治经济一体化局面，从而社会生活领域出现主体多元化、利益多元化的格局，原来社会与国家的高度同构状态开始松动。19世纪历史学派的代表人物梅因认为：“可以说，所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动。”（注：[英]梅因：《古代法》，商务印书馆，1959年版，第96-97页。）因为，由“身份”产生的必然是等级与专制，由“契约”衍生的必然是平等与民主。随着市场经济体制的初步建立，一个“契约社会”正在我国显现。在一个平等主体之间的契约关系中，主体社会地位的平等、权利与义务的对等就是很合理的结论。当这种契约的经济关系渗透进政治领域时，我们就廓清了社会与政府之间本质上的契约关系，并且赋予了“一切权力属于人民”这一宪法准则以更深厚的理论内涵。这就意味着：国家与政府的权力只有在表达人民意志的时候才是正当的权力，在政府与社会的关系中，只有当社会优先于政府、“民”优先于“官”，只有当官民关系遵循着政府服务于公民而不是公民受制于政府的时候，才是合理与合法的。
其次，经济全球化已经是各国发展无法回避与抗拒的客观现实。正如世界著名经济学家约翰·H．邓宁所言：“除非有天灾人祸，经济活动的全球化不可逆转。这是技术进步的结果，而技术进步的趋势不可逆转。”世界贸易组织总干事鲁杰罗也指出：“阻止全球化无异于想阻止地球自转。”（注：胡元梓、薛晓源：《全球化与中国》，中央编译出版社，1998年版，第137页。）正是为了顺应世界全球化的趋势，我国加入了WTO的世界性经济组织。加入WTO以后，我国政府必须在其框架下运作，这是促使我国政府职能转变的国际条件，这就意味着，我国政府职能的价值定位与选择不可能偏离世界公共行政发展的基本趋势。从这个意义上看，首先是政府“入世”，即政府的职能与国际接轨。另外，作为一个先决条件，加入WTO的所有成员都必须是市场经济体制。WTO框架下的政府职能，实际上就是市场经济体制下的政府职能。因此，必须转变我国在计划经济体制下所形成的政府职能。对此，不管是西方学者提出的“掌舵”与“划桨”分离，还是中国学者提出的“建灯塔不置渔船”，（注：中国行政管理学会：《入世与政府改革》，知识出版社，2002年版，第134-135页。）都是强调了：不是政府需要干什么，而是社会需要政府干什么，政府应该起到它应有的“掌舵”与“灯塔”的领航与服务功能。
市场经济条件下，“服务型政府”范式的价值选择与职能定位，也是面对新的经济形态背景下我国政府价值的自我求证。政府为什么会存在、为什么要存在，以及人类社会为什么需要政府？这是一个古老而经久不衰的理论话题。实际上，它涉及到政府存在的价值问题、政府存在的合理性问题。对此，亚里士多德认为，人类创造政府的宗旨是为了个人能够过上理性的正义的社会生活，政府的根本宗旨就是创造和保护公民或社会的“公共幸福”。这一思想后来为西方近现代的思想家所继承并发挥。霍布斯认为，正义的政府应该是公私利益结合得最好的政府，因为在这种政府形式下公共福利是最大的。密尔则讲得更直截了当，政府是为了公共事务的一套有组织的安排，政府整个来说只是一个手段，其职能不是一成不变的。概言之，政府的价值就体现在维护公共利益上，而且政府的这种价值是在政府与社会相互作用的矛盾运动中得以实现的，如果离开政府与社会之间价值关系这一基础，政府价值的实现就失去了依托。而且，政府与社会之间的关系又是随着历史条件的变化而变化的，以至于政府要实现自身对社会的价值就必须不断地调整自身对于社会的价值定位，而最常见的手段就是政府通过职能转变来调整自身与社会的矛盾，以求不断满足社会对政府的价值需求。因此，在由计划经济向市场经济转变的过程中，政府原有职能的丧失就意味着政府存在的合理性出现了危机。于是，政府转变职能的过程就是政府价值的自我求证过程，就是政府保持自身合法性存在的过程。（注：顾平安：《政府价值的自我求证》，《国家行政学院学报》，2001年，第1期）在我国政府的价值求证中，选择“服务型政府”的范式，既符合理论的逻辑也符合现实的逻辑。
按照范式理论，政府的服务行政范式也包括三个不同的层次。一是观念范式，即在政府与社会的价值关系中，恪守社会作为价值主体与价值评价主体的信念，政府相对于社会只具有工具性价值。二是规则范式，这是在“服务”这一观念范式基础上生发出来的一整套概念、定理与规则，比如：按照市场——企业化来改革政府的举措，由此所形成的一些定理，如私有化、公共服务的付费制、竞争与合同制、内部市场、分权与权力下放、自由化与放松管制等；以及在此基础上形成的一些概念，如顾客导向、竞争战略、公众主权、结果导向等。三是操作范式，这是观念范式与规则范式的具体化，本质上它们只是实现观念范式与规则范式的手段与工具而已。鉴于此，我认为，应对目前我国行政学界所提出的一些概念在层次上作出区分，以区分出我国公共行政应该建立的主导价值范式与次一级的价值范式。比如：像“责任政府”、“法治政府”、“透明政府”等这样一些政府理念是不能与“服务型政府”的理念在同一层次上相提并论的。与“服务型政府”相比，它们只是次一级的目标范式，因为它们只是实现“服务型政府”这一主导价值的操作性工具。因此，“服务型政府”应该成为我国公共行政主导的与核心的价值范式，它体现的是“全心全意为人民服务”的主导行政价值观。
在张康之教授为我们提供的关于“服务型社会治理”的历史和逻辑证明中，就可以准确地为“服务型政府”进行历史定位。有了这样的历史定位，人类社会在政府发展中所取得的一切文明成就，都可以被吸收到“服务型政府”的建构中来，“责任政府”、“法治政府”、“透明政府”等都是政府在历史行进中所取得的成果，我们所致力于建构的“服务型政府”正是要把这些成果吸收进来，但是，它们都必须服从“服务型政府”的理念，是作为服务型政府的内容而存在的。
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