被问责官员：无原则复出和复出的原则，本文主要内容关键词为：官员论文,原则论文,无原则论文,被问责论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：B 文章编号：1008-2204(2012)05-0001-06
随着中国责任政府建设的推进，官员问责成为常态。几乎与此同时，被问责官员的复出问题也随之而来，大量被问责官员先后复出且无原则复出，使被问责官员的复出问题逐渐成为社会热点和焦点。
一、被问责官员大量无原则复出
被问责官员复出，是指因失职行为而被追究责任从而去职的官员重新担任领导职务，这里的去职方式包括引咎辞职、责令辞职、免职和撤职四种。①其主要依据是中国《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《问责的暂行规定》)第7条规定的问责方式有责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职和免职五种，以及中国《公务员法》第56条规定公务员的处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。《问责的暂行规定》规定的“责令公开道歉”和“停职检查”以及《公务员法》规定的“警告”、“记过”、“记大过”和“降级”等处分形式，不存在“去职”问题，也就不存在“复出”问题，因而这些官员不包括在“复出”官员范围之内。例如：原河北省农业厅厅长刘大群因“三鹿奶粉事件”，2009年3月被处以行政记过处分，但他已于2008年11月从河北省农业厅调任邢台市，担任市委副书记，并在2009年1月当选邢台市市长。在该案例中，由于刘大群并没有去职，因而也就不存在“复出”问题。《公务员法》规定的被“开除”官员，显然是不能复出的，因而也不能包括在被问责官员复出的范围之内。
中国社会中，官员因问责而去职，主要是由于官员工作失职，特别是在突发事件中工作失职，是以“问责合理”为前提的。对这类官员，目前理论界、实践界基本上都认为其可以复出，而且中国有关规章、政策文件等也允许其复出，这一点问责制的研究者没有多大争议。当前的问题和关键不在于被问责官员能否复出，而在于被问责官员大量复出，如表1所示，甚至其复出过程存在严重的无序和违规现象。
中国被问责官员大量无原则复出，主要有以下特点：
第一，官员复出已成为潜规则。从2003年中国内地首开“问责”之风后，至少已有数千名官员引咎辞职、责令辞职或免职，但其中绝大多数在一段时间后又重新复出。尽管大量被问责官员的复出是低调的、静悄悄的，但毫无疑问，中国官员复出已成为潜规则、成为惯例。
第二，官员复出时间过短。中国的《党政领导干部选拔任用工作条例》和《问责的暂行规定》，都规定被问责官员一年内不得担任与其原任职务相当的领导职务或者被提拔任用，但在现实中，许多被问责官员仅仅一周或几个月内就复出了。如2010年8月18日，四川简阳市所属的地级市资阳市决定，因违规批地，给予简阳市市委副书记、市长段成武党内警告处分，并调离市长岗位，然而仅一周后，段成武就被任命为资阳市财政局局长。
第三，官员复出过程暗箱操作。被问责官员复出大多数都是悄悄进行的，是在未经公示、在公众不知情的情况下神秘复出的。披露官员复出的往往不是有任命权限机关的任用公示，而是媒体的报道，或者是复出官员新上任后在网上的工作信息。例如：贵州瓮安县前县委书记王勤复出的蛛丝马迹，来自一位新华社记者的新书；江西宜黄县前县委书记邱建国、县长苏建国被免职后双双履新的消息，则来自抚州一家民间网络论坛。显然，中国公众对官员复出基本上没有知情权、参与权、表达权和监督权。
第四，官员复出职位安排不当。如上海铁路局局长、党委书记和副局长3人，因温州动车事故2011年7月24日被就地免职，25日，中国铁道部公布上海铁路局新任局长是安路生，社会舆论一片哗然。在安路生任职铁道部总调度长期间的2008年4月，山东胶济铁路发生了两车相撞脱轨翻覆大事故，造成72死、416伤，号称十年来最大铁路车祸惨剧。如今，因为温州火车出轨安路生被重新任命为上海铁路局局长，网友戏称这不是“安徒生童话”，而是“安路生神话”。中国政法大学法制新闻研究中心研究员陈杰人在微博批评：“将胶济铁路特大事故的责任人安路生调任上海，这是对全国人民智商的侮辱”[1]。
第五，官员复出理由不充分。被问责官员复出相当于一个污点干部的重新任用，这个干部理应有更好的工作业绩，至少应当经过较长的时间让其充分认识到自己的错误和责任，但事实并非如此。如宜黄县县委书记邱建国率队在机场拦截欲赴京接受采访的拆迁户家属、县长苏建国率人到医院抢夺死者尸体，情节十分恶劣、后果十分严重，但他们被免职后复出的理由是“根据两人的表现和特长重新安排任职”，这种理由对公众毫无说服力。又如，因“黑砖窑事件”被撤职的临汾市洪洞县原副县长王振俊，被撤职后仅几日，就复出并长期担任该县县长助理一职。洪洞县组织部部长郭景旭表示：“王振俊此前从乡镇上来的，对于工业特别熟悉，这样的官员不用就是浪费人才啊。”[2]这种理由显然决不会被公众认同。
第六，官员变相复出。或者为了平息公众愤怒，或者为了掩人耳目逃避监督，不少被问责官员表面上没有复出，但事实上早已复出。表现为用“某项目负责人”、“某园区负责人”之类不会引人注意的“虚衔”做幌子，而在实际上赋予他们与原职位相当的权力。例如：对于“石首事件被问责官员复出”的报道，当地官方迅速否认，称原石首市委书记钟鸣现在荆州纪南城遗址公园项目筹备组负责前期调研工作，无明确任何职务，原公安局长唐敦武现任荆州开发区党委委员，负责一个园区工作。从名义和形式上看，石首事件被问责官员的复出确实没有违反有关规定，两位官员并未原级别复出。但这仅仅是表象，实际上他们拥有与原职位相当的权力，负责着与原职位相当的工作，享受着与原职位相应的福利。又如，王振俊被撤职后，组织部虽然没有对其进行过“县长助理”的行政任命，但事实上王振俊却在履行权力，因为当地媒体报道“县长助理王振俊同各乡镇、各职能部门签订了环境整治目标责任书”[2]。再如，因派公安人员到北京拘传对西丰县进行舆论监督的记者而被广大网民称为辽宁“最牛县委书记”的张志国，其变相复出时，官方用的借口是“临时工”，他复出后的职位是沈铁城际轨道交通工程建设项目办公室“临时负责人”。
二、被问责官员大量无原则复出的危害
(一)使问责制流于形式，甚至沦落成为“带薪休假制”
官员问责制本意在于整肃吏治，它要求每个官员必须正确运用自己的权力，履行自己职责；如果有失职行为，作为官员就必须对自己的行为承担相应的责任，如辞职、免职和撤职等。因此，从理论上说，问责制建立了一种更直接、更有效的官员淘汰机制，有利于打破中国干部队伍“能上不能下”的陋规。
然而，中国现行的问责制并未起到这一作用。大量被问责官员短期内复出，使问责制流于形式。毫无疑问，问责制通过“去职”对责任官员进行惩处，而且，这种惩处必须持续一定时间。中国相关制度对于官员复出时间有明确规定，如《中国共产党纪律处分条例》规定官员复出时间为“二年”；《问责的暂行规定》规定官员复出时间为“一年”。但从中国被问责官员复出的时间上看，去职后短则几天、长则几个月以后均复出，复出率几乎达到100％。而且，有的官员复出任职的级别并没有降低、待遇没有变化，如因“黑砖窑事件”遭到撤职处分的原临汾市尧都区副区长段春霞，在撤职后仍然使用原副区长的办公室和专车，只是他们在复出之前没有履行相应的职权而已，从而使问责制沦落成为官员的“带薪休假制”。
(二)形成被问责官员复出的“预期”，加剧官员的“唯上”行为
被问责官员大量复出的现实，使后来的被问责官员、甚至其他所有官员都产生这样一种“预期”——去职只是暂时的，终究会在一段时间内复出。这很难让被问责官员对自己的失职行为进行认真的检讨和深刻的反省，难以真正认识到自己的过失给社会造成的危害有多大，进而难以保证他们在新岗位上不会重蹈覆辙，可能再次出现失职甚至违规违法的行为。[3]这样会致使问责制对责任官员起不到惩戒作用，对其他在职官员起不到警示作用，长此以往，责任政府建设必然成为一句空话。
同时，被问责官员大量、无原则复出，还会加剧官员的“唯上”心理和“唯上”作风。从政治学理论可知，权力由谁产生就会对谁负责。官员被问责后，决定其能否复出、何时复出、复出到何种级别何种岗位的关键性因素不是公众，而是上级部门甚至是上级的某个领导，这必然导致被问责官员为了加速复出、复出一个好职位而采取“唯上”行为。
(三)使公民产生政治失望，不利于公民政治参与
权力部门或者权力人物置公众和社会舆论于不顾，致使被问责官员大量、无原则复出，使公众产生愤怒、失望情绪，久而久之，公众的政治热情就会耗尽，产生政治冷漠。以网络为代表的民间舆论，对中国被问责官员大量、无原则复出提出了非常尖锐的批评和讽刺，如“问责何以追不上官员的升迁步伐”、“‘官坚强’让问责制度成为笑谈”等[4]。一旦公众对被问责官员复出问题产生政治冷漠心理，那么必将对中国民主政治制度建设产生深远的负面影响和危害。
公民政治参与是公民社会的重要标志，是现代社会民主制度赖以存在的基础，也是民主政治的基本特征之一。扩大公民政治参与的领域和范围，体现了民主和法治、参与和秩序、发展和稳定的有机结合。实践已经证明，中国问责制的建立、发展和完善，特别是问责制度的实施，必须依靠公众积极的政治参与。“真假华南虎事件”、“南京周久耕事件”等事件使众多官员“去职”，都是公众通过网络揭发引起的，是公众积极政治参与的结果。
(四)逐渐丧失政府的公信力，危害公平正义的政治秩序
政府公信力反映的是公众对政府履行公共职责情况的评价和信任程度。信用政府能够增强公众的社会信任感和归属感，反之，政府失信则会导致公众对政府信任的丧失，并进一步造成社会普遍失信。提高政府公信力、构建责任政府是中国政府自身建设的重要内容。毫无疑问，问责制是打造责任政府的重要举措。建立官员问责制，可以强化官员有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的责任意识，督促各级官员切实履行自己职责，提升政府公信力。中国公众曾经对“问责风暴”寄予极大的厚望，但由于国内被问责官员大量、无原则复出，公众把问责制称为“虚假的问责制”。《中国青年报》曾对张志国的复出刊发评论：“偏要让张志国东山再起，是不是为了给当初愤怒的舆论一个‘报复’？”文章还援引网友的评论感慨：“中国真的就找不出一个比张志国更好的官吗？”[5]显然，类似的复出事件使政府的公信力进一步遭受侵蚀。
政府公信力的确立需要很长的时间，而破坏却只需要一件事情。近几年，中国公众对政府(尤其是地方政府)的信任度不仅没有提升甚至反而下降，其根本原因是某些政府或政府部门在处理某些事情上违规、违法，甚至欺骗公众、愚弄公众。在被问责官员复出问题上，对于失职的官员象征性进行责任追究，官员“去职”往往是为了平息公众的不满情绪，之后，要么官复原职，要么异地做官或者平调到其他重要岗位。加之被问责官员的复出都是在一种非常态、不公开、不透明的情况下进行的，公众便觉得政府有暗箱操作之嫌，于是产生被欺骗、被愚弄的感觉，政府公信力也就荡然无存了。
三、被问责官员复出应坚持的原则
中国大量被问责官员无原则复出，一个重要原因是官员复出的制度不够完善。中国《问责的暂行规定》第10条规定：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”；“对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务”。显然，这条规定存在两个缺陷：一是对于复出时不担任与原任职务相当的职务，没有规定时间限制。也就是说，即使今天因被问责而去职、明天重新任用(降职任用甚至提拔任用)也不违规。如因“瓮安事件”被撤销党内职务的瓮安县县委书记王勤，几个月后调任贵州黔南州财政局副局长，有关方面就表示“不违规”，因为王勤被撤销瓮安县县委书记职务时，级别从正县级降为副县级，5个月后他调任黔南州财政局副局长，级别也是副县级。同样，孟学农的第一次复出距离辞职仅有5个月，但从正部级降为副部级，从理论上说，这种复出并不受前述制度中所规定“一年”的限制。二是复出条件笼统抽象，“根据工作需要”、“酌情安排”、“适当岗位”，这些用词非常模糊，执行者可以任意发挥和安排。因此，中国必须制定被问责官员复出的相关制度，对被问责官员复出的条件、复出的职位、复出的时间和复出的程序等做出更精细化、可操作性的规定。
笔者认为，应当在具体的问责复出制度之上先确立基本原则，最核心是以下三个原则：
(一)“复出例外”原则
“复出例外”原则是指被问责官员以复出为例外，以不复出为一般，包括两层含义，一是被问责官员可以复出。因为，从理论上说被问责官员复出符合惩前毖后、治病救人的理念；从制度上讲，被问责官员复出也是中国现行制度所允许的。二是严格控制被问责官员的复出。
“复出例外”原则要严格控制被问责官员的复出，这意味着被问责官员的复出应当有更严厉的程序和更高的条件。国家行政学院法学部副主任杨小君认为，被问责官员复出相当于“一个人犯了罪一样，他必须要坐完足够的牢，才能成为自由之身”[6]。因为，被问责官员肯定是有污点的。他既然是有污点的，那么他的污点是否改掉？他是不是真正认识到自己的错误？他是不是比别人表现得更好？是不是经过足够期限的考验？在这些方面，被问责官员的复出都要比一般人有更高的要求。从另一角度上说，为什么一定要让有如此严重错误而被问责的人复出呢？社会上有能力、有水平、有责任心的人很多。而且，被问责官员既然已经犯了错误，就要承担这个责任，这个代价可能就是他这一辈子都没有机会复出，这样才是真正的担责，才能震慑其他官员。
在国外，被问责官员在一般情况下是不可能复出的，一则是因为公众对被问责官员复出有更高的要求，一般不允许他们复出；二则是因为国外官员因责任事件而去职的方式，更多的是基于其内心责任承担价值理念的主动引咎辞职，而不是被动的、上级政府对他的责令辞职或免职，因此他们也不可能主动去追求复出。在韩国，官员下台之后，一般情况下将不可能再担任公职。在新加坡，官员下台之后，不仅不再有担任公职的机会，就是经商也会受到一定的限制。
(二)“复出差异化”原则
第一，复出条件差异化。一是看问责事由的差异。要考虑官员所犯错误的性质，是决策失误还是主观故意，是一时之失还是蓄谋已久，是情势所致还是道德败坏。②前者可以复出，后者显然不适宜复出。二是看问责事由的情节差异。《问责的暂行规定》强调有下列情节之一的，应当从重问责：干扰、阻碍问责调查的；弄虚作假、隐瞒事实真相的；对检举人、控告人打击、报复、陷害的；党内法规和国家法律法规规定的其他从重情节。笔者认为，问责官员有上述从重情节之一的，不宜复出。三是看官员承担的前置责任差异。《问责的暂行规定》规定的五种问责方式是根据官员责任大小形成递进关系，笔者认为“引咎辞职、责令辞职”的可以复出，“免职”的不能复出。四是看官员所负责任的性质差异，有的人是因为直接责任而去职，有的人是因为道义责任而去职，显然，在复出时，对前者的复出要求要严于后者。五是看问责后的后续表现差异，即看官员问责后的德勤能绩廉各方面的表现，表现优良者可以复出，表现一般及以下者不能复出。六是看被问责的次数差异。第一次被问责后可以复出，如果被问责官员复出后再次被问责，则不能复出。
第二，复出职位差异化。复出职位差异化原则要求被问责官员复出的职位应当根据情形区别对待，可分为平职复出和降职复出。笔者认为，平级复出应当同时具备以下条件：去职方式是主动引咎辞职而非责令辞职、免职和撤职，因为引咎辞职是官员主动承担责任的方式，表明官员还具有从政的道德和良知；问责事由上，对责任事件是过失责任，不存在主观故意或放任不管；在所承担的责任事件处理中，并无《问责的暂行规定》所规定的从重情节。反之，不具备上述条件者，即使复出，也应当降职复出。
第三，复出时间差异化。《党政领导干部选拔的条例》指出：引咎辞职、责令辞职和降职的干部，在新岗位工作一年以来，事迹突出，符合提拔任用条件的可以重新担任或者提拔担任领导职务。可见，无论是哪一种去职方式，被问责官员的复出时间均为一年。但笔者认为，官员复出时间应该差异化，要区分不同档次。其理由：一是这里的一年是最低年限规定。连自己辞职的都要一年，那么对渎职、失职而被免职、撤职的官员而言一年显然是不够的，因为一年时间不足以表现被问责官员已经悔过自新，也不足以表现他们有突出的工作业绩。二是《公务员法》第58条规定公务员受处分的期间，撤职是二年，二年之内不应该有新的任命。这也表明，被撤职处分的官员决不是一年就可以复出的。笔者认为，除了引咎辞职者因为表明其愿意主动承担责任，表明其有悔过自新之心，因此可以在一年后复出外，其余几种被问责官员均应当在二年后才能复出。当然，无论是一年还是二年，可以复出并不是意味着必然要复出，依然必须遵守前述的“复出例外”原则。
(三)“复出公开”原则
“复出公开”原则包括两方面：一是在复出任用之前，被问责官员的复出必须以一定形式、一定范围在一段时间内公示，而且其公示的形式要比正常的官员任用公示形式更多样化，公示范围更广泛，公示时间更持久。特别是公示的内容要更加详细，除了正常的官员公示内容外，还应当包括复出的依据、理由，如被问责官员是否改过自新、是否做出了新的业绩，甚至复出官员的推荐人等均应当公示。因为从理论上说，被问责官员是有污点的官员。而且，公示后，对于那些公众有较大异议的官员，应当不予复出，决不能“搁置争议，先予复出”。二是经公示无异议，有关部门在做出复出决定后，必须向全社会公开，通过报纸、电视和网络等媒体正式向公众公布复出任命书。否则，被问责官员悄然复出，在当前中国腐败问题十分严峻的形势下，公众就会有充分的理由怀疑其复出的合法性，猜测其复出背后存在权钱交易、存在官官相护。
公开就意味着监督，有助于减少中国被问责官员的无原则复出。实践证明，“阳光”是最好的消毒剂。如因洪洞“黑砖窑”事件被撤职的段春霞，其“复出”事件于2008年4月14日被媒体曝光，迫于舆论，有关部门被迫收回任命。现实中，为什么被问责官员大多数都是悄悄地复出，就是因为有关决策者怕公众监督、怕违法复出被公众知晓后被舆论追责。
最后要指出的是，必须加强对被问责官员复出决定的监督和追责。中国大量被问责官员无原则的违规复出，作出复出决定者之所以如此大胆、而且一而再再而三地做出类似的决定，是因为到目前为止，最多只是收回复出任命，还没有官员因为这种错误的复出任命而承担相应责任。以段春霞案为例，究竟是谁让段春霞“带病”复出？复出会议由谁召集？复出任命人选由谁提名？这些问题公众至今不得而知。按照中国的干部管理权限等有关规定，对段春霞复出可以得出如下推论：尧都区区长助理(正科级)由尧都区区委组织部考察，区纪检监察部门把关，区委通过，区人民政府任命。有那么多的环节进行考察、审核和把关，但为什么段春霞的违规复出却一路绿灯？显然，必须有官员为这一错误任命承担相应责任。只有这样，才能对违规复出的决定者产生震慑作用，才能遏止中国被问责官员的大量无原则复出。
收稿日期：2012-05-18
注释：
①辞职包括主动的引咎辞职和被动的责令辞职。官员的引咎辞职，表面上是主动的，并非“被”问责，但是，这些官员往往是迫于舆论或迫于内心道德，因此本质上还是“被”问责。
②四川巴中市政府办公室综合科长王怡丹等3人，因为在通知中把中秋节错写成端午节而被免职；湖南祁东县司法局两位副局长和县检察院政工室主任因为开会时睡觉而被免职，他们与那些在华南虎事件、黑砖窑事件、三聚氰胺奶粉事件等恶劣事件中被问责的官员有天壤之别。笔者认为，仅仅因错写节日名称、因开会时睡几分钟而免职，这是不公平、不公正的。