中国农村土地农户30年使用权调查研究——17省调查结果及政策建议，本文主要内容关键词为：农户论文,调查研究论文,使用权论文,调查结果论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1998年8月29 日全国人大常委会通过修改后的中华人民共和国土地管理法（以下简称土地管理法）以来，中国开始了大规模的土地使用权制度改革，目的是要让近2亿农户对其土地使用权具有安全感， 从而促进对土地的投入，提高生产力。其他国家成功的土地制度改革已经表明，如果农民有稳定的土地使用权，他们将增加在土地上的投入，具有十分巨大的潜在效益，其中包括提高农业生产，增加农民收入，促进农村消费；在我国还可以发展农村商品市场和服务业，刺激农村经济发展，从而提高农民消费水平，使我国经济摆脱紧缩态势，促使我国国民经济进入持续良性发展。
然而，要实现这些潜在的利益，必须贯彻落实现行的有关稳定土地使用权的法律法规，增强农民的安全感；并且必须订立新的法律，进一步保障农民的土地使用权。中国现在推行的农村土地使用制度改革，其基本精神在土地管理法第14条中已经有详细的说明。第14条要求将集体所有的土地承包给集体经济单位的成员经营，使用期为30年，签订书面合同，确认集体土地所有者和承包农户双方的权利与义务。
除给予农民集体所有土地30年使用权以外，土地管理法第14条还限制进行土地使用权的调整，以便更加可靠地保障土地使用权。自从根据家庭承包经营制度将集体所有的土地承包给农户使用以来，经常调整土地使用的做法，是对土地使用权安全感唯一最大的威胁。第14条禁止对土地使用进行大调整，并将小调整限制在“个别经营者”之间。在通过1998年土地管理法以后，中共中央十五届三中全会做出决定，重申中央政府要进一步保证农民新一轮30年土地使用权，要求贯彻落实“长期并有保障的农村土地使用权”，并将起草新的法律保护上述权利（注：中共中央十五届三中全会《关于农村工作若干重大问题的决定》，1998年10月。）。
大规模贯彻落实法律和政策措施，成功的关键在于系统的监测。只有这样才能确切地了解中央政策贯彻落实的真实情况和范围，了解落实过程中需要进行的微调，为即将出台的农村土地使用权的新的法律提供依据。为此，我们组织了中国人民大学学生在1999年暑假期间对17个省的1700农户就30年土地使用权的落实情况以及农民土地使用权安全感等问题进行了调查。
一、调查对象和调查方法
我们的基本目标是：（1 ）进行一项规模足够大的调查以提供非常准确的有关落实30年土地使用权的数据；（2 ）纳入调查的各省的样本规模要足以提供各省落实进展情况的有用数据。
本次调查的抽样方法为便利抽样。具体是：在全国33个省、直辖市、自治区中抽取17个省、自治区；然后抽取近350个县市的1700 个农户，每个村只抽取一家农户作为调查对象。采用入户访问的调查方法，在不事先安排、不通知调查对象，也不需村干部在场的情况下，入户与农民面对面座谈。
我们最终确定的17个调查省涵盖了中国大约1.97亿农户中的90%以上（注：1998年中国农村人口的官方统计数字为8.7亿，17 省调查户均人口4.42人，这就得出中国在调查当时大约有1.97亿农户。根据1997年的官方人口数字，这17个调查省大约有1.86亿农户，即占全国农户的94%。）。选择调查省份主要考虑：第一，能代表或基本代表中国主要的农业省；第二，农业人口应占中国农业人口的大多数。根据这两个标准，中国4个省级直辖市均被排除在外；同样，西部西藏、青海、 新疆和甘肃等省区农业人口相对较少，也被排除在外。每个省100 户左右的取样规模。调查地点91.3%位于农村、8.7%位于城市郊区。 调查共发出问卷1700份，回收问卷1671份，回收率98.3%。剔除数据缺失问卷50份后，有效问卷共1621份，占发出问卷总量的95.4%。全国整体结果精度为±2.4%（注：±2.4%误差的计算公式是：∑＝1.96×
同样，其准确率也应该是95%。这样大规模的调查，误差率在±2.4%， 符合我们取得高度准确的全国数据的目标。），分省结果精度为±9.8 %（注：这就是说调查结果将符合95%的情况，即如果我们能够调查全省所有的农户， 其结果应该是每100户中95户与我们的调查结果一致。）（ 见表1、表2）。
表1 17省及有效样本分布
省区频数
百分比
河 北86 5.3
吉 林
100 6.2
黑龙江95 5.9
江 苏
102 6.3
安 徽78 4.8
山 东
100 6.2
浙 江90 5.6
江 西
101 6.2
福 建
103 6.4
湖 南99 6.1
湖 北98 6.0
河 南
103 6.4
广 西
102 6.3
贵 州91 5.6
四 川
100 6.2
云 南69 4.3
陕 西
104 6.4
合 计 1621
100.0
表2 调查地点分布
地点频数
百分比
城市郊区
138 8.7
农村 145391.3
合计 1591
100.0
我们的调查采访涵盖了落实30年土地使用权的所有问题，包括：农户基本情况、该村土地使用情况、30年不变政策的宣传与执行情况、土地使用证书和土地使用合同的签订及其内容，以及农民对30年土地使用权的理解和态度等79个问题。为了验证调查的准确性，山东农业大学也组织了学生对山东省91县的182村182农户进行了深入调查，山东农业大学的调查和中国人民大学的调查是平行的、相互独立的，但调查内容和调查方法是一致的。山东农业大学深入调查的结果与中国人民大学在山东省的调查结果非常接近，这说明，我们的调查抽样方法是正确的、可靠的。
二、调查结果：农户土地使用权状况
（一）农户基本情况
被调查的1621家农户家庭平均人口4.42人，年人均纯收入2063元。平均每个家庭拥有3.85人份的土地，每人1.32亩，每户5.68亩。 接近2／3的人（65.1%）回答他们家至少有一人从事非农业劳动。
（二）过去的土地调整情况
被调查的农户中有77.4%自实行家庭承包经营制度以来村里进行过至少一次土地调整，18.0%没有进行过土地调整，4.6 %的农户不知道。
在至少进行过一次土地调整的村当中，62.7%的农民反映最近一次调整在1996年或以后。调查结果进一步显示，在最近的土地调整中，大调整（50.8%）和小调整（49.2%）几乎是一半对一半。其中，土地调整比例最低的是广西、贵州和云南省，分别只有28.2%、28.6%和43.5%的农民反映至少进行过一次土地调整。而最高的是河北（91.9%）、吉林（90.9%）和江西（92.1%），至少90%农民反映他们村在实行家庭责任制后至少进行过一次土地调整。
（三）两田制
65.2%的村从来没有实行过两田制，17.6%的村仍在实行两田制，17.2%的村以前实行过两田制、现在已经取消。这一调查结果比较重要的方面在于，实行过两田制的村几乎有一半取消了两田制。这一调查进一步显示，自从1997年中共中央颁发农村工作16号文件（注： 1997年8月27日颁发的中央农村工作16号文件禁止以前没有实行两田制的村再推行两田制。16号文件还进一步要求凡是没有农民自愿同意实施两田制的村一律终止两田制。）以后，实行两田制的村大大减少。从1997年以后，没有实行两田制的村只有3.0%的村开始实行两田制， 而取消两田制的村占17.2%，净减14.2个百分点。可以看出，农民非常拥护16号文件，反对再实行两田制。有8个省（黑龙江、安徽、福建、湖南、 河南、贵州、四川和云南）反映目前仍在实行两田制的村不到10%。两田制比例最高的是陕西，45.2%的农民反映他们村目前仍实行两田制。在其他省，两田制比例比较高的有河北（40.7%）、江苏（33.7%）、广西（31.4%）、山东（31.3%）和吉林（30.0%）。
在目前实行两田制的村当中，农民反映责任田的分配方法多种多样，主要分配方法有：谁愿意承担负担就给谁，根据家庭劳动力，谁愿意承担负担及承包费就给谁，跟口粮田一样，谁出钱多就给谁等。
调查结果还显示，在17.6%仍实行两田制的村当中，有49.8%的村将村里一半以上的土地划作责任田（依被调查农户的估计）。
将责任田承包给非集体成员似乎并不是一个很大的问题。63.9%的农民反映他们村没有将责任田承包给外村人；21.8%的农民反映他们村将小部分责任田承包给外村人，只有2.0 %的农民反映村里将大部份责任田承包给外村人（注：12.2%的农民不知道有多少责任田承包给非集体成员。）。
但是，农民对调查进一步的回答可能在很大程度上否定前面对两田制的讨论。因为有责任田的大部分村决定在30年土地使用权实行前进行调整，其中73.9%的村将责任田纳入调整范围，将责任田和口粮田一起纳入30年土地使用权的分配。
（四）规模经营
调查结果显示规模经营只是在少数村实行。只有7.2 %的农民反映他们村在土地上实行规模经营。另外有2.7 %的农民反映他们村原来实行过，现在已经终止了规模经营。剩下的90.0%的农民反映他们村从来就没有实行过规模经营。
继续实行规模经营的村当中，只有不到一半的村里的土地真正在实行规模经营。在实行规模经营的地方，将规模经营承包给非集体成员的情况比在两田制下将责任田承包给外村人的情况要普遍得多。
分省调查结果显示，规模经营的比例普遍较低，只有4个省有10 %以上的农民反映他们村目前实行规模经营——浙江、江苏、黑龙江和河北。在这4个省中。农民反映规模经营比例最高的浙江（31.3 %）几乎是比例第二高的江苏（15.7%）的两倍。
（五）机动地
目前拥有机动地的村远远多于实行两田制和规模经营的村。在调查中问及该村有没有留一部分的耕地作为机动地时，有56.4%回答从来没有，31.1%回答现在有，12.5%回答以前有，但现在没有了。
在留有机动地的村中有46.7%的村违反中央政府政策，其机动地超过本村土地的5%，有16.4%的村机动地超过本村土地的10%。
另一方面，我们的调查结果显示，在落实土地使用权的过程中实行机动地的面没有扩大，机动地量也没有大大增加，扩大和增加都违反中央政策（注：16号文件进一步宣布：“目前没有预留机动地的地方，不要再留机动地。”这一规定与机动地不得超过5%的规定都表现出， 16号文件明确禁止利用落实30年使用权的机会大大增加机动地的做法。）。在大多数留有机动地、准备在落实30年土地使用权时进行土地调整的村当中，不到1／5（18.7%）利用调整增加了机动地的面积，60.7%的村没有增加，20.7%的农民不知道他们的村是否增加了机动地。调整中增加机动地的地方，一半村的机动地维持在村土地的10%或以下，只有极少的村利用调整大大增加了机动地。
尽管有将机动地承包给非集体成员的现象，但这似乎不是一个大问题。调查结果显示，65.6%的村没有将机动地承包给外村人，21.9%的农民反映他们村将小部分机动地承包给外村人，只有2.0 %的农民反映村里将大部分机动地承包给外村人（注：另有10.9%的农民不知道他们村是否将土地承包给非集体成员。）。
农民反映目前他们村保留机动地的比例在各省之间相差十分悬殊。比例最高的是黑龙江，83.0%的农民反映他们村留有机动地。在其他至少有50%的农民反映目前留有机动地的省包括吉林（69.0%）、山东（66.0%）和陕西（51.0%）。相比之下，农民反映他们村留有机动地比例比较低的省有广西（11.1%）、四川（10.1%）和福建（8.9%）。
三、调查结果：30年土地使用权不变政策落实状况
（一）农民对30年不变土地使用权政策的了解与支持
中央政府对稳定农村土地使用权30年不变政策的宣传非常成功，92.2%的农民反映他们听说过30年不变的政策。多数农民（60.7%）反映他们是从电视上听说这个政策。相当多的农民还反映他们也从与其他村民讨论这个政策（52.1%）和干部正式传达这个政策（51.5%）中了解这个政策的。
农民普遍支持农村土地使用权30年不变的政策。支持与反对之比超过7∶1。农民听说过30年不变政策的比例低于90%的只有两个省：河南（72.4%）和云南（79.4%）。支持程度最高的是山东（87.8%）、吉林（86.6%）和黑龙江（85.4%）。
各个省的农民都非常支持这个政策。17个省中的13个省至少64.1%的农民反映他们支持30年不变的政策。同时，直接反对这个政策的很少，超过15%的农民反对此政策的只有福建（20.6%）和广西（17.0%）。有9个省不到10%的农民表示反对。在17个省中， 支持与反对的比例低于3∶1的只有一个省，比例为5∶1或更高的有14个省。
（二）落实过程
1.制订和实施落实方案
有68.5%的村到1999年8月已经开始落实30年不变政策。但是， 只有60.3%的农民反映他们村开过至少一次会讨论过这一政策，有8.2 %的村没有开会就开展落实工作。
表3 落实30年土地使用权的过程
落实30年不变政策进度
频数* 有(%) 无(%) 不知道(%)
开始落实30年不变土地政策
1483
68.5
31.5 -
村里开过一次或多次会议讨论30
年不变土地政策 1485
60.3
39.7 -
村里已通过落实方案 1399
47.8
52.2 -
村里已决定在落实使用权过程中
要进行(小或大)土地调整 1431
53.9
24.1 21.9
土地调整已经完成了 770
63.0
37.0 -
30年土地使用合同已发到农民手里 1444
38.3
61.7 -
注：频率表示对每一选项的有效回答数。
在至少开过一次会的村中，调查显示农民到会率很高。只有11.5%的农民反映他和家里的人都没有参加会。62.7%的农民回答他自己参加了会：27.3%的人参加过一次会，35.4%的人参加过一次以上的会议。在剩下的25.7%的回答中，回答者以外的一名家庭成员参加过讨论30年不变政策的会议：9.2%的成员参加过一次会议，16.5 %的成员参加过一次以上的会议。
在42.5%被调查的村（这些村当中有76.9%的村至少开过一次会讨论30年不变的政策）中，农民反映在会上通过了落实方案。通过落实方案的村当中，51.1%的村反映是用投票的方式通过的方案：22.2%的村是全体村民投票，28.9%的村是村民代表投票。但是，33.7%的村农民反映落实方案是村干部单方面决定的，没有经过投票。在剩下的村中，农民反映他们不知道方案是怎样通过的（10.4%），或反映是用其他方式通过的（4.8%）。
经过投票通过落实方案的地方，29.8%的村是一致通过；需要2／3同意通过的占38.0%的村；需要简单多数同意通过的占28.3%的村（注：另有3.0%的农民反映有的村投票有另外一些要求。）。
至于是否已经开始落实30年农村土地使用权，17个省可以分为两类。在10个省中，至少2／3的农民反映他们村开始了落实工作。在这些省中，农民反映他们村在1999年8月已经开始落实工作， 比例最高的是贵州（97.6%）和黑龙江（92.6%）。
在剩下的7个省中不到2／3的农民反映已经开始落实。 属于第二类的7个省中看来落实特别慢的有4个省，只有50%或不到的农民反映他们村开始了落实工作。这些省包括湖南（47.9%）、山东（44.6%）、河北（43.2%）和浙江（41.4%）。
2.落实30年土地使用权过程中的土地调整
根据16号文件，人口与土地存在矛盾的村在落实30年土地使用权以前可以作最后一次小调整。但不容许把大调整作为落实土地使用权的一部份（注：16号文件说：“在落实延长30年的过程中，大多数农户原先承包的土地要保持不动，不得把所有土地收上重新承包。”）。农民在回答他们村在落实30年不变政策过程中是否将进行土地调整时，27.1%的回答是小调整，26.9%的回答是大调整，24.1%的回答是不要调整，21.9%的回答是不知道。
3.发放30年土地使用权合同
1998年土地管理法第14条要求集体土地所有者与农户之间必须签订土地使用合同，所以只有上述合同真正发放到农民手上才能称全面落实30年土地使用权的工作已经完成。调查结果显示，48.5%的农民签订了30年土地使用权合同，但只有38.3%的农民拿到了30年土地使用权合同。这个数字大大高于早几轮实地调查反映出的百分比，表明到1999 年8月，中国已经发放了大约7500万份30年土地使用权合同（注：7500万这一数字是把中国的农户数（1.97亿）乘以调查中发现农民持有合同的百分比（38.3%）得出的。我们的17省调查误差为±2.4%。 这一数字假定这次调查所涉及的94%的中国农村的情况也适用于17省之外的6 %的农村。）。但是，调查同时也显示，中国3／5以上的村（61.7%）在1999年7月底8月初还没完成落实工作。
农民反映签订合同比例最高的包括云南（75.6%）、贵州（75.0%）和黑龙江（70.5%）。签订合同比例最低的是浙江（17.2%）和湖南（15.5%），这两个省也是农民反映开始落实工作比例最低的省。
在农民反映发放了30年土地使用权合同而且他们确实也拿到合同文本的地方，调查者要求查看合同，并记录有关合同条文的内容。90%以上的合同载有表4所示的那些基本的合同条款。但是需要注意的是，8.1%的已发放合同并没有注明30年的使用期。
在有关30年土地使用权期间是否进行土地调整的关键条文上，所查看的合同存在差异。表5显示，已经发放给农民的30 年土地使用权合同中有25.6%带有允许在30年内进行土地调整的条文（但却没有对这些土地调整加以说明）。另外还有3.9 %的已发合同违反中央精神规定在30年内进行土地调整。此外，农民是否拥有30年土地使用权的流转权问题上也存在差异（见表6）。
（三）农民土地使用权的广度（权能）
就土地使用权的安全感而言，广度（权能）是对所享有的土地权利的量和质的量度。调查包含了一系列有关农民对自己土地使用权范围的理解和态度，其中包括：（1 ）将自己的土地使用权转让或租赁给其他村民或非村集体成员的权利；（2 ）将自己的土地使用权由子女继承的权力；（3）户口性质变化之后保留土地使用权的权利；（4）将自己的土地使用权抵押以获取贷款的权利；（5 ）出卖自己全部土地使用权的权利（见表7、表8）。
1.将土地使用权转包或出租给其他村民
调查结果显示，86.2%的农民相信他们有权将土地使用权转包或出租给其他村民：36.0%的村民认为他们有无条件转包或出租的权利；33.2%的人认为只要到村民委员会备案就可以转包或出租；17.0%的人认为只要得到村民委员会批准就可以转包或出租。只有6.1 %的人认为任何情况下他们都没有转包权。剩下7.7%的人不知道是否有转包权。
绝大多数的农民（90.8%）反映他们应该有将土地使用权转包或出租给其他村民的权利。只有4.1%的人认为他们不应该有此权利。 剩下的5.0%的人不知道他们是否应该有此权利。
表4 30年土地使用权合同的基本条款
30年土地使用权合同是否包括以下基本内容
内容频数 有(%) 无(%)
30年土地使用期限 500
91.9
8.1
发包方签字或盖章 505
99.3
0.7
承包方签字或盖章 505
93.2
6.8
承包土地面积 504
98.8
1.2
表5 有关土地调整的合同条款
农民的30年土地使用权合同是否包括有关土地使用期内土地调整的条款
条款频数
%
允许在30年土地使用期内进行土地调整130
25.6
规定在30年土地使用期内进行土地调整 203.9
防止在30年土地使用期内进行土地调整 69
13.6
没有任何有关30年内土地调整的条款 218
42.9
有关土地调整条款是不清楚或有矛盾
71
14.0
合计 508 100.0
表6 有关土地使用权转让权的条款
农民的30年土地使用权合同是否包括有关土地流转(转包,转让)的条款
条款 频数%
允许农村土地使用权流转 286
58.5
防止农村土地使用权流转
204.1
没有任何有关土地使用权流转的条款161
32.9
有关土地调整条款是不清楚或有矛盾 224.5
合计489 100.0
表7 农民土地使用权的广度（权能）
农民的农村土地使用权是否包括这项权利
权利 频数 有(%) 无(%) 不知道(%)
把承包的土地转包或转租给其他村民 1473 86.2
6.17.7
把承包的土地转包或转租给外村人1477 74.1 15.3
10.7
继承权1485 58.8 27.3
13.9
户口变化后有权继续耕种土地1480 53.7 38.87.5
抵押权1421 12.7 87.3 -
转让(出卖)权 1455 27.5 52.8
19.7
表8 农民对其土地使用权的广度的态度
农民认为农村土地使用权是否应该有这项权利
权利 频数 有(%) 无(%) 不知道(%)
把承包的土地转包或转租给其他村民 1475 90.8
4.1 5.0
把承包的土地转包或转租给外村人1474 80.1 11.4 8.5
继承权1483 64.2 25.110.8
户口变化后有权继续耕种土地1483 47.0 41.811.2
抵押权1485 29.5 49.521.0
转让(出卖)权 1454 47.3 39.213.5
2.将土地使用权转包或出租给非村集体成员
尽管相信有权将土地使用权转包或出租给非村集体成员的农民比相信有权将土地使用权转包或出租给其他村民的农民要少，但有74.1%的农民说他们现在拥有这一权利。同样，相信有此权利的农民分三类，相信可以无条件转包或出租的人（31.3%），相信转包或出租需要到村民委员会备案的人（27.9%）和相信转包或出租需要村民委员会批准的人（14.9%）。只有15.3%的人相信他们无权将土地使用权转包给外村人。剩下10.7%的人不知道是否有这种权利。
同样，绝大多数的农民（80.1%）回答说他们应该有权将自己的土地使用权转包给非村集体成员。只有11.4%的农民认为他们不应该有这种权利。剩下的8.5%的人不知道他们是否应该有这种权利。
3.农村土地使用权的继承
调查结果显示，58.8%的农民相信他们有权让子女继承他们的土地承包使用权；27.3%的农民不相信他们有这种权利，13.9%的农民不知道他们是否有这种权利。比例略高的农民（64.2%）相信他们的土地使用权应该包括子女继承权，25.1%的农民相信农村土地使用权不应该继承，10.8%的人说不知道。
4.户口变化对农村土地使用权的影响
一半以上的农民（53.7%）回答即使某个家庭成员从农村户口转为城市户口，他们也可以保留农村土地使用权；这又分为两类，认为他们可以无条件保留土地使用权的人（42.6%）和认为他们可以保留土地使用权但要多交承包费的人（11.1%）。相反，38.8%的农民反映户口变化后集体应该收回土地使用权。剩下的7.5 %不知道户口发生变化后会有什么结果。
当问到户口变化以后他们是否认为他们应该有权保留农村土地使用权的时候，47.%的表示应该保留，41.8%表示不应该保留，11.2 %回答说他们不知道是否应该保留。
5.农村土地使用权的抵押
现行法律禁止用集体所有耕地的使用权进行抵押。与这一法律一致，绝大多数农民（87.3%）回答说他们无权将自己的农村土地使用权用于抵押，只有12.3%的人认为他们有这种权利。稍多但仍是少数的农民（29.5%）认为他们应该有这种权利，49.5%的人回答他们不应该有这种权利，21.0%的人回答说他们不知道他们是否应该有权将自己的农村土地使用权作为抵押。
6.土地使用权的转让（买卖）
很多农民认为他们有权转包或出租自己的土地使用权，与此不同的是只有27.5%的农民认为他们有权转让自己的整个土地使用权。有一半以上（52.8%）的农民回答他们没有这种权利，19.7%的人回答他们不知道是否有这种权利。当问及他们是否应该有权转让自己整个土地使用权的时候，接近一半的人（47.3%）赞成有这种权利，39.2%的回答不赞成，13.5%的人表示他们不知道他们是否应该有这种权利。
（四）农民对自己30年农村土地使用权的信心
只有在农民坚信自己有30年不变的土地使用权的时候，他们才会在自己的土地上进行旨在增加生产的长期投资。为了了解农民对自己30年不变土地使用权的信心，调查询问农民是否担心在新推行的30年土地使用权期间会继续进行调整。调查结果显示，只有少数农民对30不变年土地使用权表现出信心（以下简称“农民的信心”）（见表9）。
调查结果显示，只有1／8的农民（12.7%）现在表示很有信心，说在30年土地使用权期间“肯定不再调整”。
为了进一步分析农民的信心，我们将四种选择回答的农民分成两类，回答“不知道”的人除外。第一类表示对30不变年土地使用权有相对较高的信心，这包括回答肯定不会再变和回答是否要变“取决于中央政府（上级政府）”的农民。第二类代表对30年不变土地使用权相对信心较低的农民，这包括回答“30年土地使用权期间会继续进行调整”和回答将来变不变“取决于干部”。
将农民的四种回答（“不知道”除外）分成上面的两类有几个因素。第一，很清楚，回答“肯定不会再变”的农民信心最高；回答“会继续进行调整”的农民信心最低。第二，在对1621户农民调查以前进行的实地考查中，许多农民的回答将中央政府对30年不变土地使用权政策的态度与基层干部的态度明确区别。一些农民告诉我们，“中央政府30年不变土地使用权的政策非常好，但一到基层就落实不了”，还有的说，“我支持30年不变的土地使用权政策，但是如果干部不落实，这个政策就没有意义”。这些回答表明农民把基层干部看成是落实30年不变土地使用权的潜在阻碍。第三，土地调整是由村一级决定的，不在上级政府，也不在中央。农民非常清楚土地调整的决定权在基层，他们可以看出自己的村是否决定调整与邻村无关。这些因素证实，回答“是否调整取决于中央（上级）”的农民比回答“是否调整取决于基层干部”的农民对30年不变土地使用权政策有较高的信心。
根据这两类信心程度，并把回答“不知道”的作为第三类（注：包括这一类没有把握的农民十分重要，因为只有让大家都比较有信心才能指望进行长期投资。），农民对30年不变土地使用权政策的信心可以表10显示。
这样，即使按这种比较广义的定义，也只有36.0%的农民现在表现出比较有信心，可能会在土地上进行长期投资。从积极的观点来考察这个数字，就像我们前面讨论发放30年土地使用权合同一样，这一比例表明全国大约有7100万农户现在对自己的土地使用权有足够的信心，会开始在自己土地上进行长期投资（注：7100万中国农户对其30年土地使用权具有较高程度信心，不担心在30年内土地会调整。这一数字是将中国农户的大约总数（1.97亿）乘以表示较高信心农户的百分比（36%）得出的。）。
然而，如果问题只是尚未发放合同，解决起来要相对容易一些，只需了解情况，补发合同即可。但要解决64.0%已得到合同的农民目前信心不足的问题则可能要复杂得多，可能要增加或排除一些因素，有的问题还需要政府的干预，做出变更。
反映对其30年土地使用权具有高度信心的农民所占的百分比在各省之间差距悬殊，从山东的只有18.3%到贵州的70.2%。反映对其30年土地使用权具有低度信心的农民所占的百分比在各省之间同样差距悬殊，位于两个极端的仍是山东（75.3%）和贵州（15.8%）。
（五）影响农民信心的因素
为明确农民的信心与调查提出的其他因素之间的关系，我们对调查结果进行了一系列相关分析，制定了一系列对照表，得出以下影响农民信心的因素：
（1）调查中，有18 %的村自从家庭责任制以来从未进行土地调整，这些村的农民的信心比家庭责任制以来进行过一次或多次土地调整的村农民信心要高得多（见表11）。
表9 农民对30年土地使用权期内土地是否调整的预期
农民是否认为在今后30年使用期内还会进行土地调整
回答%
肯定不会有12.7
这由中央(上面)说了算 23.3
还会有调整35.2
这由干部说了算15.1
不知道13.8
表10 按信心高和信心低区分的农民对30年土地使用权期内土地是
否调整的预期
农民是否认为在今后30年使用期内还会进行土地调整
回答 %
信心高① 36.0
信心低② 50.2
不知道13.8
注：①这类回答包括，认为今后不会再有土地调整和认为土地是否调整“取决于中央政府”（上级政府）。
②这类回答包括，认为今后还会有土地调整和认为土地是否调整“取决于干部”。
表11 自家庭责任制以来从未进行过土地调整的村与进行过至少一
次调整的村的农民对今后是否进行土地调整的预期比较
农民是否认为在今后30年使用期内还会进行土地调整
农民的信心该村有没有调整过土地合计
有(%) 无(%) 不知道(%)
信心高33.1
53.6 23.4 36.0
信心低55.1
25.9 51.6 50.1
不知道11.8
20.5 25.0 13.8
合 计1145239
64 1448
Value df Asymp.Sig.
(2-sided)①
Pearson Chi-Square② 76.417 4.000
注：①任何小于或等于0.05的结果都是在95%可靠的范围内具有统计意义的结果。这就是说，结果对95%的情况是准确的。任何低于0.05的结果具有比95%更高的可靠性。本例中0.000 的结果说明统计意义达100%可靠。
②PEARSON－CHI SQUARE 对列联的衡量测试纵横变量互不相关的（零）假设，它并不表示这一关系的强度或方向。通常认为，如果双面意义水平小于0.05，则零假设不成立。
过去没有土地调整与农民信心较强的相互关系，涉及到现在无法更改的过去的行为事实，并不能直接说明我们现在要采取什么具体措施来提高中国农民总的信心水平。但通过了解不进行土地调整与农民对自己耕种土地的安全感之间的联系，可以有助于我们提出具体建议措施。
列联结果进一步显示，下面讨论的因素对农民30年土地使用权的信心有重大统计意义。与过去进行土地调整的事实不同，其余的因素在现在落实30年土地使用权的过程中都是可以改变的。在每一种情况下都有一个可以系统地复制或强化信心的因素，或者可以系统地消除或阻止减弱信心的因素，这可以通过旨在提高农民土地使用权安全感而设计的措施来完成。
（2）在目前实行两田制的村， 农民反映的信心比曾经实行过两田制、后来终止了两田制，以及从来就没有实行两田制的村的农民要低（注：因篇幅所限以下的列联分析表格略去。）。
终止两田制的趋势应该充分鼓励，这会大大提高农民对30年土地承包使用权的信心。这要求进一步在全国宣传有关30年土地使用权不变的政策，并严格执行中央16号文件有关两田制的政策。
（3）在发放了30年土地使用权合同的村，农民反映对30 年土地使用权的信心要比没有发放合同的村高。
这一结果清楚地说明，中央政府应该继续对基层贯彻落实30年土地使用权施加压力，只有农民真正拿到30年土地使用权合同，落实工作才算完成。
（4）在发放了合同的地方，合同中有允许在30 年土地使用权期间进行土地调整的条文抵消了发放合同所增加的信心。
有1／4（25%）的已发合同中包含有允许调整的条文，这个问题对成功落实中央政府的政策，给予农民30年土地使用权是非常严重的威胁。
（5）调查结果显示，在30 年土地使用权期间将大调整作为解决人地矛盾手段的村当中，农民的信心要比没有这种做法的村的农民低得多。
当前的法律和政策文件明确禁止在30年土地使用权期间进行大调整。这些调查结果与现行法律规定的目标是一致的，并强有力地证明大调整对农民信心有严重的负面影响。
（6）认为现行的土地使用权包括了子女继承权的农民反映， 他们对30年不变土地使用权的信心比不认为自己的土地使用权包含子女继承权的农民要高。
（7 ）认为现行土地使用权可以在户口性质变化之后仍旧保留的农民比不相信他们能保留这一权利的农民信心水平要高。
四、结论与建议
（一）继续对30年土地使用权的落实情况进行系统评估和监测
我们建议中央政府进行一轮持续的全国调查，检查土地管理法的落实情况，直至在全国80%的村得到落实。我们在调查中发现农民对中央政策是非常拥护的，但对基层干部的执行与落实很不满意。因此，要使中央政策得到完全落实，必须实时地进行监测，以增强农民的信心。中央应该让各省知道中央政府要独立地监测30年土地使用权的落实情况，并明确制止各省在落实问题上的虚报行为。
（二）继续加大宣传力度
全国宣传30年土地使用权不变政策非常成功，92%的农民回答说他们了解30年不变的政策；农民赞成和反对这一政策的比例超过7∶1。现行的宣传运动应该继续，而且应该集中针对落实进展比较慢的地区。
我们建议宣传的内容还应该扩大，让农民了解与30年土地使用权有关的更多的问题，包括全面落实包含哪些内容，如果在落实过程中他们的权利受到侵犯他们有哪些渠道可以使问题得到解决。与此同时，最高当局应该告诫基层干部，如果他们不严格执行土地管理法或其他政策文件，他们将受到土地管理法所规定的惩处。
（三）即将出台的有关农村土地使用权的立法应该对土地调整进行严格限制
对17个省的调查表明，中央法律和政策文件中对这一点没有明确规定，常常导致在土地承包使用合同中增加一些规定，允许土地调整，并把小调整当作解决人地矛盾的手段。这样就会破坏贯彻30年土地使用权的基本目标，使农民对土地使用权没有安全感，从而不在自己的土地上进行旨在提高生产力的长期投入。
（四）采用并发放标准的30年土地承包使用权合同／证书
对30年土地使用权期间是否进行土地调整，需要有明确的指导。各地五花八门的合同条款，要求中央政府通过并颁发全国标准的30年土地承包使用权合同。我们建议中央政府在即将出台的有关农村土地使用权的法律法规中，印发并广泛宣传合同样本和合同遵循的一套基本要求。标准合同最基本的要求应该包括以下几点：（1）合同双方的身份； （2）承包土地的描述；（3）承包土地使用目的；（4）合同期限；（5）合同双方的权利与义务；（6）30年期限内土地转让的规定；（7）如果合同中含有土地调整的要求，则按上面第4点讨论的原则，载明30 年土地承包使用权期间土地调整程度的规定；（8）30 年土地使用权期间国家和集体收回土地使用权的规定；（9）违约责任；（10 ）解决合同纠纷的条文；（11）合同双方的签字或盖章。
（五）逐村检查合同／证书发放情况
发放不含土地调整的土地使用合同会极大地增强农民的信心。 到1999年8月，在被调查的17个省中有3／5的村还没有发放合同。然而， 发放合同是十分具体而又可以证实的事，很容易监测，建议各级政府组织专门人马逐村检查。
（六）切实执行对机动地的限制
17个省的调查结果显示，许多村的机动地超过5%的限制， 并有迹象表明机动地常常用于现行政策规定以外的其他目的。不过，我们最近的分析结果并没有表现出农民的信心与基层拥有的机动地有系统的联系。我们建议两个解决机动地的途径：（1 ）现行有关机动地的中央政策应该纳入即将出台的农村土地使用权的立法。（2 ）如果有的村预留大大超过5%的机动地，上级政府应该要求将超过限制的土地按30 年土地承包使用权平均分配给村民。
（七）坚决鼓励取消两田制
取消两田制会大大增加农民对土地使用权的安全感。在落实30年土地使用权过程中进行土地调整的两田制村，接近3／4把责任田用于调整，实际上取消了两田制。 可以用以下方式进一步鼓励调查所示的大约1／6仍然实行两田制的村取消两田制：（1）广泛宣传大多数村在落实30年土地使用权过程中实际已取消两田制；（2）重申中共中央16 号文件中严格限制两田制的政府政策（文件规定没有实行两田制的地方不能推行两田制，没有得到农民同意而推行两田制的地方必须终止两田制）；（3）明确指出，在任何情况下， 所有责任田必须遵照土地管理法第14条和有关的政策文件平均（人均或劳均）分配，不收任何费用，使用期30年。
（八）进一步强化土地使用权的继承权
相信自己土地使用权中包括子女继承权的农民比不相信有继承权或不知道有没有继承权的农民对30年土地使用权有高得多的信心。 接近3／5的农户（58.8%）相信自己的土地使用权包含了继承权。 在继承问题上的现有相关法律既未明确承认也未明确否认农民有权将其使用权传给继承人（注：1985年的继承法和1998年的土地管理法均没有对允许或禁止农村土地使用权的继承问题作任何规定。继承法只是对财产的继承而言，目前尚不清楚这是否包括农村土地使用权，因为农村土地使用权尚未明确定义为物权还是债权。），继承权包括将未到期的土地使用权转让给农户的子女。我们建议中央政府至少采取三个具体步骤增强农民对继承权的信心：（1 ）在即将出台的有关农村土地使用权的法律中进一步明确这些权利；（2）在前面第1点中谈到的第二轮宣传中宣传土地使用权包括继承权；（3 ）在土地使用合同中具体列出土地使用权的继承权。
（九）在即将出台的有关土地使用权的立法中规定，不论农民将来户口性质发生什么变化，农民将持有保留土地使用权的法律权利
有53.7%的农民相信在他们的户口性质变化以后自己仍会保留土地使用权。农民反映，如果土地使用权可以在不增加承包费的情况下予以保留，其信心最高。现行的农村土地使用权法律没有对农民户口发生变化后是否可以保留土地使用权做任何规定（注：土地管理法和我们所知的任何其他法律都没有对农民户口发生变化后是否可以继续保留土地使用权做任何规定。）。同样可以采取上述第8 点的三个具体步骤增强农民对土地使用权的信心。
（十）在即将出台的有关土地使用权的法律法规中增加更明确、更全面的定义，界定“农村土地使用权”这一术语包含的具体权利
前面谈到的两点清楚表明，农村土地使用权包含的权利中有或者没有某一权利会从根本上改变农民对土地使用权的安全感。中国有关土地使用权的现行法律法规来自方方面面，对土地使用权的构成有一些重要问题没有做出回答。对某些问题，如土地使用权转让，现行的法律只是明确可以转让，但没有对转让权的范围做出规定。对于其他一些问题，如户口性质变化以后保留土地使用权的权利，现行法律法规只字未提。我们建议对调查中提出的有关土地使用权的每个问题进行明确和全面的界定，这包括：（1）将土地使用权转让给其他村民的权利；（2）将土地使用权转让给非本村集体成员的权利；（3 ）将土地使用权转让给子女继承的权利；（4）在户口性质变化之后保留土地使用权的权利； （5）农村土地使用权的抵押权；（6）将整个土地使用权期限转让的权利包括进即将出台的有关农村土地使用权的法律法规。将农村土地使用权界定为一种物权而不是债权，将有利于对这些权利进行一致的界定，并有利于防止基层在解释这些权利时出现偏差，注意这一点十分重要。