区域制度安排的非均衡性及其绩效牵扯*，本文主要内容关键词为：绩效论文,性及论文,区域论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制度是规范社会成员行为的一系列规则和约束。“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。”[1]合理的制度安排能够充分发挥制度的规制力、引导力和适应力，推动经济、政治、文化、社会协调发展。我国目前的区域制度安排呈现出非均衡性，这种非均衡性既体现在制度供给方面，又体现在制度变迁方面。我国区域制度安排的非均衡与中央非均衡发展战略、制度变迁成本、制度实施环境、城乡二元体制等密切相关，而且非均衡性的区域制度安排会对经济社会发展和区域协调发展产生明显的效应，这种效应既有积极的，也有消极的。
一、我国区域制度安排非均衡态势
制度的非均衡可以从不同的角度加以理解，这里重在分析不同区域间制度安排的非均衡性。这种区域非均衡体现在制度供给和制度变迁等方面。
(一)制度安排的非均衡性
新制度主义经济学运用制度的供给和需求平衡的理论框架来分析制度均衡。在制度供需关系框架下，制度均衡即制度供给能够适应制度需求，制度非均衡则是制度供给与制度需求存在脱节，或制度供给不足，或制度供给过剩。制度供给不足是指制度不能很好地满足经济社会发展的需要；制度供给相对过剩则是指制度供给超出制度需要，存在多余和无效的制度。有学者将制度非均衡分为三类：从制度的供求来看，制度非均衡可分为制度供给不足型制度非均衡和供给过剩型制度非均衡；从制度所获得的净收益来看，可分为净收益总额非均衡和净收益份额非均衡；从制度本身来分类，制度非均衡可分为制度局部非均衡和制度总体非均衡[2]。这里所指的制度非均衡主要是从区域角度而言的；从制度区域安排差异上来看，我国区域制度安排呈现出一种东中西部地区梯度性非均衡，区域制度安排存在明显地理差异，这种非均衡性体现在制度供给的非均衡、制度变迁的非均衡等方面。
(二)我国区域制度供给非均衡
我国区域制度供给非均衡体现在非均衡发展战略指导下，对东中西部地区制度供给的非均衡。改革开放以来，我国的制度性资源主要集中在东部沿海地区，通过东部地区优先发展，带动中西部地区发展。国家在制度供给方面，在东部地区重点发展沿海开放城市，设立经济特区，实行政策优惠，使东部地区先富起来。东部地区在地理位置、市场环境、制度安排等方面都要比中西部地区更优越。国家通过制度安排和制度供给扶持东部地区优先发展，有利于发挥制度对经济增长的促进作用。在制度改革前，一般选择在东部地区先行试点，如果成功，则进一步向中西部地区推广。改革初期，在东部沿海地区优先发展思想指导下，东西部地区制度供给的非均衡使东部地区优先发展起来，而中西部地区的制度供给相对不足，不利于中西部地区加快发展。在两个大局的指导下，东部地区发展到一定程度要支持帮助中西部地区的发展。这一方面可以靠东部地区的先进经验和示范效应，引领带动中西部地区发展。另一方面，国家的制度供给可以向中西部地区倾斜。国家适时提出了西部大开发战略、中部崛起、振兴东北老工业基地等协调区域发展的战略，对中西部地区和东北地区采取一系列优惠政策，通过制度政策促进区域间协调发展。而在这一时期，我国区域制度供给又呈现出非均衡状态，但这种非均衡则是倾斜于中西部和东北地区，有利于加快中西部和东北地区发展，缩小地区发展差距。区域制度供给非均衡包括产权制度、企业制度、财税制度、融资制度等在区域间的非均衡性。在制度安排绩效方面，由于东部地区的市场经济起步较早，组织化程度较高，更有利于制度作用的有效发挥，制度的完善程度较高，制度的执行力比较强，而中西部地区市场化程度低，相关配套制度不完善，再加上经济社会环境的相对劣势，制度发挥的效能往往不充分。这进一步影响了制度供给的非均衡性。
(三)我国区域制度变迁非均衡
我国区域制度变迁的非均衡体现在制度变迁的起点上存在非均衡、由计划向市场转变的非均衡、民主化程度的非均衡等方面。改革开放以来，我国的经济政治体制经历了一个渐进的改革过程。体制改革催生了制度变迁，这种制度变迁首先影响到东部地区。东部地区制度变迁的起点要高于中西部地区。地方政府为追求更高的财政利益和经济发展，一些地区率先主动支持有利于本地区经济发展的诱致性制度创新。从全国来看，东部地区的地方政府正是因为支持本地区开展市场化改革和对外开放，使得在改革开放之初这些地区经济就得到快速发展，并最终形成了有别于内地的制度竞争优势，而内地的地方政府也正是模仿东部地区的制度，逐渐走上了转型之路[3]。
在由计划经济体制向市场经济体制变迁的过程中，东部沿海地区的变迁完成要早于中西部地区，这是制度变迁非均衡的一个体现。在政治体制变迁方面，主要是民主政治和政治文明的建设，核心在于制度文明建设，即民主制度的发展完善程度。东部沿海地区由于受市场经济竞争、平等、法治等的影响，社会主义民主制度已经发展到一个较高水平；中西部地区由于受到传统观念等因素影响，在民主政治建设方面还需继续推动配套改革，建设社会主义政治文明，促进政治体制改革与市场经济体制改革相协调。
二、我国区域制度安排非均衡的原因
我国区域制度安排非均衡可以从国家非均衡发展战略、制度变迁成本、制度实施环境、城乡二元体制等方面寻找原因。
(一)国家非均衡发展战略
国家非均衡发展战略导致制度安排先是“东倾”，后是“西倾”，再到争取“东西协调”发展。国家非均衡发展战略决定了我国在向不同地区进行制度供给时呈现出非均衡。党的十一届三中全会以来，让一部分人、一部分地区先富起来的发展战略，使东部沿海地区成为经济发展的重心，获得了一系列优惠政策和制度创新的机会，在财政、税收、价格、信贷等方面拥有较大的自主权，东部地区的制度安排也相应地不断完善。这种发展战略允许贫富差距在一定程度上存在，生产要素不断流向东部城市，东部地区的市场化程度、所有制结构的合理程度、对外开放程度等都得到迅速提高，在东部地区率先发展的基础上，逐渐带动中西部地区发展。这种非均衡发展战略在一定程度上扩大了贫富差距，体现了区域制度安排的非均衡性。在先试点后推广的改革战略中，试点对象往往选择东部地区的城市，然后再向其他地区推广。因而，东部地区制度创新与市场机制具有先发优势。
“非均衡发展适度，要保持地区之间的适当空间发展梯度差，使之既不至于出现过度不均衡，也不至于过分均衡，也就是说非均衡战略所取得的地区收益要大于因地区之间差距而影响发展的各种成本。”[4]要将非均衡的程度控制在一定的范围之内，防止过度不均衡和过度均衡。2000年10月，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，把实施西部大开发、促进区域协调发展作为一项战略任务，明确指出：“实施西部大开发战略、加快中西部地区发展，关系经济发展、民族团结、社会稳定，关系地区协调发展和最终实现共同富裕，是实现第三步战略目标的重大举措。”国家制度安排逐步由“东倾”转向“西倾”。西部大开发对于西部地区的发展是一个重大战略机遇，是协调东西部地区发展、缩小东西部发展差距、实现共同富裕的战略决策。西部大开发通过国家财政转移支付重点投资基础设施建设、生态环境保护和科技教育发展等方面，一系列的优惠政策对西部地区能源开发、资源利用起到了引导激励作用。这既有力地调动了西部地区加快自身发展的积极性，又有效调动了其他地区尤其是东部地区对西部地区的带动、支持和援助。
为协调区域发展，国家还提出了振兴东北老工业基地、中部崛起等发展战略。2003年9月，国务院常务会议研究实施东北地区等老工业基地振兴战略，提出了振兴东北的指导思想、原则、任务和政策措施。支持东北地区等老工业基地振兴，是一项重大战略任务。东北地区要进一步解放思想、深化改革、扩大开放，着力推进体制创新和机制创新，优化经济结构，建立现代产业体系，加快企业技术进步，提升自主创新能力，走出一条老工业基地调整改造和振兴的新路子。2004年的《政府工作报告》中，首次明确提出促进中部地区崛起。中部地区具有“承东启西、联结南北”的区位优势，与东部地区产业承接紧密，中部崛起战略是我国分区推进发展战略的重要组成部分，有利于推动东中西区域协调发展。
(二)制度变迁成本不同
制度变迁是制度演变、替代的过程，是一种制度完善发展的过程，也可能是一种制度对另一种制度的替代过程。制度变迁可分为需求诱致性制度变迁和强制性制度变迁。制度成本是维持制度运转的交易费用，制度变迁成本则是制度改革、创新、演变、替代所需付出的成本。“通常，只有在推动制度变迁的行为人认为制度变迁贴现的预期收益超过预期成本时，制度变迁才有可能发生。”[5]制度变迁的成本与收益比是制度变迁能否得以进行的根本决定因素。我国区域制度安排的非均衡性与东中西不同地区制度变迁成本密切相关。东部地区的制度变迁大多是需求诱致性，这种变迁的阻力比较小，成本必然低，制度创新推动力强；中部地区既“东张”又“西望”，既通过积极学习东部地区制度创新的先进经验减少制度变迁成本，又对西部地区的制度惰性有所观望，可以说是诱致性制度变迁和强制性制度变迁共存；而西部地区在很多时候是强制性制度变迁，缺乏一定的条件，变迁阻力大，制度变迁成本高。另外，西部地区还受财力、资金的限制，难以承受制度变迁的高额成本。
(三)制度实施环境存在差异
我国区域制度安排的非均衡性与不同区域的制度实施环境存在关联。环境影响了区域制度的非均衡发展。环境是某一中心事物周围的所有事物。环境既包括空气、水、土地、气候、能源等物质因素，也包括思想观念、风俗习惯、历史传统、社会制度等非物质因素；既包括自然因素，也包括社会因素。
环境是相对于某个主体而言的，制度环境是相对于制度这个主体而言的，是影响制度实施的所有因素。制度作为公共物品是公共选择的结果，制度的实施受历史、观念、习俗、地理位置、生态环境、产业结构、企业分布、国家发展战略等因素的影响，这些因素统一构成了制度环境。我国不同区域的制度环境存在差异，这种差异影响区域创新体系和制度的实施。不同区域创新体系之间的结构要素、功能要素和环境要素差异明显，同时，不同区域创新体系的运行机制和发展阶段也存在较大差异，表现在不同区域的自然资源、经济基础、产业结构、创新能力和发展水平[6]。地理区位、价值观念差异、文化传统、伦理道德、生活习惯、产业结构、经济社会发展程度等环境会对我国东中西部地区的发展和制度变迁产生不可忽视的影响。中西部地区存在的生活习惯、文化传统、意识形态中包含着与市场经济不相适应的一些特性，所以就表现出不利于改革推进的一面。与东部地区相比，中西部地区人们的思想观念显得相对保守，这种思想和文化心态使得中西部地区只是被动地接受这种制度变迁，适应力较慢，且常常会有排斥现象发生[7]。总体而言，我国东部地区在地理区位、思想观念、产业结构、经济社会发展程度方面为制度的实施提供了比西部地区更有利的环境；而西部地区具有自然资源丰富、制度创新潜力大等优势环境，可以发挥后发优势，减少传统体制对制度变迁和创新的阻力和制约。
(四)城乡二元体制的影响
我国区域制度安排的非均衡性不仅体现在东中西不同地区的非均衡，还体现在城乡区域之间的非均衡发展。传统的城乡二元体制扩大了我国城乡地区之间的市场化程度、城市化进程的差异，城乡二元经济结构使城市和乡村地区统一市场的形成受到一定阻碍，扩大了我国的城乡发展差距，使地方政府的制度供给存在明显的城乡差异。改革开放前，服从于重工业优先发展战略的需要，我国采取“以农补工”、“重城轻乡”的政策，对农村“多取少补”，制度安排向重工业倾斜，财富向城市集中。随着轻工业和乡镇企业的发展，农村的经济发展状况得到改观，但与城市相比，农村经济发展水平、农业基础设施建设水平、农民收入水平等均较低。这既是制度非均衡安排导致的结果，又进一步加剧了制度的非均衡性。现行的户籍制度等制度壁垒导致城乡分割、城乡分治，影响了人口流动，既包括农村人口向城市的流动，农民工群体在城市不同程度地受到不公平待遇，也包括城市人口不愿意流向农村，不愿到农村发展，为农村建设服务。城乡二元体制造成城乡居民公民权利的不均等实现，城市居民比农村居民能够享受现行制度的更多优惠。西部地区旧制度的惰性大于东部地区，传统与现代之间的差距更大，农村地区更为落后，城乡体制导致的城乡差异要求加快推进城乡一体化进程。建设社会主义新农村、改革户籍制度等是缩小城乡发展差距的内在要求，工业反哺农业、城市支持农村，综合平衡发展，对于消减区域制度非均衡的消极影响具有重要意义。
三、我国区域制度安排非均衡的效应
我国区域制度安排的非均衡性对经济社会发展产生了明显效应，既进一步影响了区域发展差距，又反映了在处理公平与效率关系时的制度安排。区域制度安排非均衡的效应既有积极的，也有消极的，需要全面辩证地看待。
(一)区域制度安排的非均衡影响各地区的经济发展绩效和区域发展差距
非均衡的地区发展政策加上改革初始地区的经济社会基础条件不同，导致我国制度变迁过程存在地区非均衡性。制度变迁先后快慢影响到各地的经济绩效，地区差距随之变动[8]。改革开放初期，为实现经济快速增长，在先富共富思想的指导下，采取先发展具有区位优势的地区，并通过先发展地区的扩散效应和示范效应带动其他区域共同发展的战略。这一战略实际上允许区域发展差距的存在，甚至伴随着区域政策向东部沿海地区倾斜，导致东西部地区发展差距扩大的消极影响。为缩小区域发展差距，20世纪末期国家在区域发展制度安排方面开始向西部地区倾斜，提出西部大开发战略，这是实现共富的必然要求，这种非均衡制度安排有利于缩小地区发展差距，是区域协调发展的体现。国家通过制定合理的区域发展规划，通过财政转移支付促进西部地区发展，逐步缩小地区差距。区域制度安排的非均衡体现了改革的渐近性，制度改革先选择一些城市和地区进行试点，然后再向其他地区推广，有利于降低制度风险，有效发挥制度的溢出效应和示范效应。区域制度非均衡安排有利于统筹兼顾不同地区的利益，实现全面、协调、可持续的科学发展。
(二)区域制度安排的非均衡在一定程度上协调了局部利益与全局利益、当前利益与长远利益以及公平与效率的矛盾
邓小平两个大局的思想，体现了地区大局和国家大局的从属关系。为了国家经济增长和社会发展，西部地区服从大局，国家在制度上促进东部沿海地区先发展起来，从长远来看，东部地区的发展对西部地区具有引领和示范作用。当东部地区发展到一定程度，也要服从大局利益，帮助和扶持西部地区加快发展，最终推动共同富裕进程。东部地区具有重要的区位优势和相应的社会文化观念等条件，东部地区先行发展，不搞平均主义，这符合效率原则。在发展初始阶段，“效率优先，兼顾公平”符合发展逻辑。我国确立“效率优先，兼顾公平”的分配原则，客观上在经济建设取得辉煌成就中起到了举足轻重的作用，尤其在依附于基本生产资料公有制的制度环境、资源供给不受权利制约、价格因素弱化、环境补偿与救济欠缺的情势下，这更是一种无障碍发展的新模式和快速致富的途径[9]。后来区域制度安排非均衡体现在向中西部地区倾斜，更加强调公平，强调改革发展成果共享。在分配制度改革中强调初次分配和再分配都要注重公平。效率是一种投入产出比，强调资源的有效开发和利用。公平是利益和资源的公正平等分配，强调社会成员能够平等地享有基本权利。讲求效率是市场经济的内在要求，注重公平是社会主义的本质属性。效率和公平是一种辩证互动的关系。社会主义现代化的进程中，既要注重经济发展效率，又要有效地维护社会公平，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。
(三)区域制度安排非均衡也带来一些负面效应
区域制度安排非均衡的负面效应体现在可能进一步导致社会阶层分化，贫富差距拉大，损害公平和效率，妨碍国内统一市场的形成和维护。第一，区域制度安排非均衡可能加剧社会阶层分化。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，中国社会阶层分化明显，出现了许多新兴的社会阶层，不同的阶层对经济社会发展发挥着自身的作用。区域制度的非均衡安排，使发达地区阶层分化快于欠发达地区，从而使不同地区呈现出的阶层状况存在差异。第二，区域制度安排非均衡可能拉大贫富差距。虽然区域制度安排非均衡符合效率原则，但是它也应给予公平原则更多关注。“制度的非均衡可能是形成区域经济发展差异众多因素中最为重要的因素。”[10]区域制度安排的非均衡影响到制度供给水平和制度创新能力。由于区位优势和经济发展水平的差异，不同地区政府制度供给呈现出一种不平衡的状态。从全国范围来看，东部沿海地区的制度供给水平要明显高于中西部地区。而在同一个省、市、自治区内，制度供给也同样存在着差异性。这种地区间制度供给水平的差异必然影响欠发达地区的经济社会发展，扩大发展差距。第三，区域制度安排非均衡可能损害公平和效率。区域制度安排非均衡在一定程度上可以协调公平与效率的关系，但是它也有可能损害效率或公平。当片面强调效率时，它可能损害公平；当过分强调公平时，它又可能损害效率。制度也是生产力，要让制度优势成为发展优势。区域制度安排非均衡有可能破坏制度供给的公平原则，也可能影响效率。因此，政府作为公共利益的代表，有责任促进制度等公共物品的公平合理分配，尽可能为欠发达地区提供更多的制度优惠。抓住西部大开发、东北老工业基地振兴和中部崛起等重大战略机遇，统筹城乡发展和区域发展，不断缩小地区差异，协调公平与效率的关系，使人民共享改革发展成果。第四，区域制度安排非均衡妨碍国内统一市场的形成和维护。不同地区的不同制度安排，如税收、补贴优惠、投资审批权限等的区域差异，可能不利于统一市场的形成，影响生产要素的自由流动和优化配置。“区域间在形成经济不均衡以后，区域政府往往还会出于维护区域利益的目的，利用各种制度措施阻碍要素流动。”[11]这种区域利益至上的制度安排会对经济社会发展产生负面效应，必须予以规制。
*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《中国区域制度安排的非均衡性：现状、原因及其效应》。
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