漫谈德国的社会救助制度，本文主要内容关键词为：德国论文,社会救助论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
曾经读过一首诗，题目是《中国，贫困的脸蛋带着繁荣的面具》。中国社会正面临着越来越庞大的贫困阶层，这不能简单归咎于个人奋斗精神的缺乏，它迫使我们反思政府的“责任意识”和公众的“社会意识”。2006年德国大选期间，适值笔者旅居德国，有幸亲身体验了社会各界对德国社会福利制度改革的大讨论，深感责任意识和社会意识的重要性。特别是在学术交流和日常生活接触中，“社会救助制度”问题引起了我的浓厚兴趣。
德国的社会救助传统
旅居德国期间，我住在一所学生公寓楼里。顶楼住着一对老夫妇，我们经常在楼道里相遇。通过交谈得知，老两口没有工作，也没有子女，一切生活支出都依靠年轻时的一点积蓄和政府社会救济。目前，他们住的房间是政府廉价提供，每月还能得到一定数额的社会救济金。透过他们轻松的话语，我不难感受到他们那种享受生活的满足感。
事实上，这样的家庭在德国有很多，德国的社会救助制度也有着悠久传统。这种社会制度安排是德国社会多元文化发展的结果：保守而温和的国家专制主义使得政府怀有“父爱主义”情结，它很重视社会公众的健康、工作条件等基本权利。天主教的宗教理念强调社会成员的互相帮助和家庭重要性，主张“我为人人，人人为我”；教会倡导的慈善机构和各种民间互助组织也成为法定社会救助制度的有益补充。同时，德国社会在反思纳粹集权统治的背景下，普遍接受了英美式的自由主义传统，强调市场竞争机制的基础作用。
正是在多元文化因素的共同作用下，德国逐渐形成了完善的社会救助体系。根据德国政府1961年通过的《联邦社会救助法案》，“社会救助的唯一标准是需要原则，满足贫困人群的生活保障需要和生命尊严需要”。社会救助的主要形式包括生存救助和特别救助，前者主要针对低收入者；后者主要针对社会保险体系之外的病人和残疾者。
“三权分离”的社会救助组织结构
社会救助体系是德国社会福利制度的重要组成部分，也是德国大选的重要议题。只要翻开当天的报纸，总是可以看到关于这个问题的激烈争论。我琢磨了好长时间才弄清楚，社会民主党(简称SPD)强调地方政府的社会救助职能；基督教民主联盟(简称CDU)则强调民间慈善组织的作用。
为什么会出现这样的意见分歧呢？我把这个问题交给了大学的同事。这位德国教授哈哈大笑：经济政策是政治利益的反映！两大党派都试图从社会救助组织中获得更多的投票支持。根据德国的社会救助组织结构：联邦政府负责立法，确立社会救助活动的基本法律框架；州政府代表地方利益，参与联邦国会的法案和行政法规讨论；市政府负责具体的社会救助事务，承担社会救助的费用，它不能直接参与联邦国会投票，只能通过州政府间接表达意愿。
社会救助过程的真正实施者是地方政府和民间慈善组织。两大政党都希望在社会福利制度改革问题上拉拢选民，当然就必须最大限度地争取社会救助实施者的支持。当然，近年来地方政府与民间慈善组织正在逐渐加强合作，“德国公共和私人救助联盟”与市政府联合起来，共同争取调整社会救助的受益标准。
德国社会救助体系的制度目标
那么，德国社会救助体系与其他国家的相关制度有什么区别呢？恰好德国工会联盟的一次学术讲座涉及这个问题。德国工会组织的顾问Wolfgang先生侃侃而谈：德国社会盛行“社团主义”，工会和雇主委员会分别代表德国社会的两大利益集团，它们通过集体谈判和劳务合同确定双方的权利关系。政府职责只是提供谈判活动的法律框架和保证谈判结果的切实履行，它不能直接参与谈判过程，也无法直接规定工人的最低收入限制。
虽然德国政府不能直接规定工人的最低收入保障水平，但税收制度和社会救助体系是收入再分配的工具：如果收入水平低于政府提供社会救助的“门槛”条件，德国公民就可以不缴纳所得税。从这个角度来看，德国的社会救助体系切实保障了穷人的最低收入水平，实现了真正意义上的“消灭贫困”。
“入不敷出”的现实困境
既然德国的社会救助体系这么好，为什么还要改革呢？主要原因是这套体系面临着“入不敷出”的尴尬局面：随着社会救助申请者的不断增加，社会救助费用持续上升。虽然地方政府不断增加社会救助拨款，德国的社会救助体系仍然面临日益沉重的负担，这就引起社会各界的担忧。
德国报纸对这个问题也进行了广泛讨论，讨论焦点主要集中在三个方面：一是失业人口增加，持续低迷的德国经济使得大量德国工人失业；他们当中的一些人不符合失业保险受益的严格条件，只能申请社会救助。二是家庭结构变化，随着现代德国社会的多子女家庭和不完整家庭日益增多，社会救助体系正在面临着日益严重的“贫困的婴儿化”。三是移民增加，近年来大量移民以探亲、政治避难、难民为由涌入德国，他们面临着严重的生存危机和发展障碍，增加了社会救助体系的负担。
德国的社会救助制度变革
针对社会救助体系的现实困境，社会民主党和基督教民主联盟在德国大选过程中各出奇招，令人眼花缭乱。社会公众也逐渐分成了两派：“自由联盟”强调社会救助形成了实质性的最低收入限制，阻碍着低工资部门和低技术工人的发展；“权利联盟”则强调社会救助受益者的生存权利，认为社会救助是减少贫困人口和防止社会分化的必要手段。
事实上，早在大选之前，执政的社会民主党就采取了一系列改革措施，主要包括三个方面：一是设置专门救助项目，对部分病人进行针对性救助；帮助移民尽快融入德国社会。二是调整社会救助受益标准，将社会救助的“门槛”条件由“需要原则”转变为“低收入家庭的真实消费”，降低给予社会救助申请者的救助费用。三是推广“为福利而工作”计划，强调贫困者的“自救”，帮助失业者重返工作岗位。
毫无疑问，这些改革措施的效果检验需要很长时间。无论是后来执政的基督教民主联盟，还是选举败北的社会民主党，都必须通过长期的努力才能解决这个难题。当然，他们都希望通过社会救助制度改革，缓解社会救助体系的现实困难，继续德国的“社会市场经济”道路。
回国之后，我跟一些朋友谈起德国社会救助制度的种种体会，都颇有感触。在中国社会呼唤完善社会保障制度的时代背景下，德国的“他山之玉”，确实值得我们思考与借鉴。
在社会救助体系的制度基础方面，德国的社会救助体系建立在德国社会的多元文化传统基础上，基督教传统是社会基础，“社会市场经济”模式是经济基础。中国的社会救助体系必须依托于中国社会的现实条件，充分重视中国的文化传统，以“社会主义市场经济”作为制度前提。
在政府机构和民间组织的协作方面，政府机构的职责是构建社会救助体系的基本框架，以立法形式确立社会救助组织的行动准则；大量的民间组织则提供非正式的柔性渠道，以拓展法定社会救助体系的覆盖面。
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