改革开放以来我国高等教育政策工具的演变分析，本文主要内容关键词为：高等教育论文,改革开放以来论文,我国论文,政策论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标志码：A 文章编号：1000-4203(2011)02-0008-07
改革开放以来，我国高等教育经历了巨大的变化。这期间我国高等教育走在从计划体制到市场体制的转型道路上，并从精英化阶段步入大众化阶段。回顾这一时期高等教育政策领域的变化，一个突出的特征就是政策工具的增长和创新。这在一定程度上促进了高等教育管理的科学化和民主化发展，但也存在着政策工具不适合政策环境而不能有效发挥作用的现象。
对高等教育政策工具的内涵及其适用环境的认识，是高等教育进入新治理时代的重要任务。正如莱斯特·M·萨拉蒙所说，“公共行动的失败不是源于政府管理人员的无能或渎职，而更多是由于他们使用的工具和行动方式”[1]。正确认识这一问题，要求我们既要从政策工具的科学分析入手，也要从历史的视角对高等教育政策工具的运用进行回顾与分析。
一、高等教育政策工具的分类
政策工具是政府为解决社会公共问题或达成一定的政策目标而采用的可以控制的手段。高等教育政策工具就是教育行政部门为解决高等教育的政策问题而采用的可以控制的手段。政策工具的分类有很多种，研究者通常基于研究的领域、层次及其学科范式来选择相应的分类。本文将以英格拉姆与施耐德(Ingram & Schneider)的政策工具分类为出发点，因为他们的分类和政策维度十分契合，而且对研究高等教育政策也十分有意义。
每一个政策工具背后都有关于目标群体对政策反应的行为假设。英格拉姆与施耐德认为政策工具分类的基本假定是：“公共政策通常总是试图让人们去做他们以别的方式不可能做的事情；或者它能使人们去做他们以其他方式一直没有做的事情。”[2]英格拉姆与施耐德确认了人们为什么对那些需要改善的社会、经济或政治问题不采取行动的五个不同的原因，即他们可能认为法律没有指示或批准他们采取行动；他们可能缺乏采取必要行动的激励；他们可能缺乏采取必要行动的能力；他们可能不同意行动方式和目的背后的价值观；在高度不确定的情形中因为难以理解问题的性质，他们不清楚将要做什么及如何去做。[3]英格拉姆与施耐德根据作为其理论基础的上述行为假设，辨别了五个政策工具：权威工具、能力工具、激励工具、符号和规劝工具及学习工具。
权威工具是政府使用的最古老和最常见的达成政策目标的技术，包括法律、直接行政、管制等方式。这些工具假定机构和对象对主从关系的组织结构予以反应，低层次的机构通常按照它们被告知的去行动。权威工具假定其目标群体为遵守法律和管制的承诺所激励，而不需要切实的激励辅助。[4]
能力工具提供信息、培训、教育和资源给那些有能力的个体、群体或机构去决策或开展活动。能力工具假定激励不一定是问题所在，真正的问题可能来自决策或采取行动以实现政策目标时缺乏必需的信息、技能或其他资源。[5]
激励工具通过能带来切实回报的奖励（或惩罚）去诱导目标群体采取行动。激励工具假定个体是效用最大化的个体，除非受到金钱、自由或其他切实回报的影响，否则不会积极采取与政策相关的行动。[6]激励工具在高等教育领域非常流行，竞争性资金分配、与资金分配关联的评估与考核都可被视为激励工具。但激励工具传统上不被看作政策工具，而被认为是学术社区的必要组成部分。
符号和规劝工具通过价值倡导、认同、整合、同化等策略诱导目标群体按照政策所倡导的理念和目的去行动。符号和规劝工具假定人们从内部受到激励，并以他们的信仰和价值观为基础决定是否采取政策相关行动。从宏观层次上来说，它是一种先导性的政策工具，是教育改革的先声。从微观层次上来说，它是在政策执行过程中与政策目标相一致的基本信念和基本法则的再次阐释，表现在高等教育系统、机构和个体等各个层面。
学习工具依靠目标群体自身的能力去解决相关政策问题，是一种“自下而上”的治理手段。学习工具运用的基础是目标群体可能被政策驱使去采取行动，但解决问题的基础是模糊和不确定的。促进学习的政策工具旨在提高高校及其成员的判断力。运用学习工具的政策在目的和目标上是相当开放的，仅仅说明了宽泛的目标，而把政策及其工具选择留给了基层组织。
二、改革开放以来我国高等教育政策工具的演变
改革开放以来我国高等教育政策工具是怎样演变的？它们在达成政策目标上是否成功？这些政策工具在高等教育系统内部的传递有什么效果？下面拟从政策工具的角度来分析我国高等教育政策的演变。
1.“大棒”工具的运用
权威工具通过政府合法权威向高校施加影响，能力工具通过提供相关资源来引导高校实现政府期望的结果。这两类工具依靠的是政府的权威及资源的直接分配，因此都可以被看作政府管理的“大棒”类政策工具。
(1)权威工具
权威工具在高等教育和高等学校事务管理中一直是重要的。从改革开放以来我国高等教育重大政策的执行上看，最普遍的就是依靠直接行政，在高校合并、高校扩招、重点高校建设甚至课程建设方面，我们都可以看到政府直接行政的影子。直接行政一直是我国政府运用权威工具推行高等教育政策的主要形式。从形式上看，直接行政主要表现为行政命令，用一个标准的措辞来描述就是“计划”。高等教育是计划体制的一部分，高校完全隶属于国家教育部、其他部委或省（市、自治区）政府。政府拥有对高校的全面控制权，从招生规模、入学资格、专业设置到课程体系，政府作出了全面细致的规定。在我国确立市场经济体制以后，取而代之的是各种管制手段。管制手段和计划手段的区别在于管制手段是为了纠正市场失灵，但它要求政府遵从市场规律，而计划体制则不认为有市场的存在。一个典型例子是政府对高校收费的逐渐放开与管制的形成。在高校收费管制上，民间、政府和经济学家发出了不同的声音。这说明政策工具经过不同的阐释，可以表述为截然相反的观点。
政府是政策的主要制定者，不管政策本身是否符合高等教育发展的客观规律，它总能引起高等教育发生某些变革。因此，问题不在于政府是否作出了决策，而在于政府如何执行决策。以高校合并为例，从客观上讲高校合并有其必要性和可行性，但政府推行该政策主要是运用直接行政这一权威工具，忽略了高校内部的利益冲突和主观意愿，一味地依靠政府的强制力予以推行。正如我们所见，高校合并出现了各种乱象，这种乱象直接缘于政策执行中对主要利益相关者行为动机的忽略，而权威工具的整齐划一性往往忽视了利益的冲突。
在我国高等教育领域，正式管制的运用是为了执行政府政策，更重要的是我们偏好运用这些工具，这和英美很保守地使用权威工具形成了鲜明的对比。在我国，权威工具一直被用来解决特定的困难问题，或者执行主要的变革。在高等教育变革中，政府明确表达高等教育变革目标，并运用行政命令来达成这些目标，相对而言很少与学术团体商量。虽然我们已经引入一些新的控制方式，但新的方式并没有取代传统的对不断扩展的高校事务进行控制的行政命令，而是以工具增长的方式起作用。高校领导和教师也普遍认为政府控制减少的趋势并未出现。过去几年，高等教育立法除了引入新的法律法规之外，也引入了其他管制措施，而且，政府越来越趋向于干预具体的政策问题。然而，政府在后来的政策文本中提议变革，主张给予高校更多的办学自主权，并更加依赖质量保障和认证机构，直接的政府控制逐渐被不断增加的高校自主与非直接和因地制宜的治理模式所取代。这意味着新中国成立后相对严格的政府控制在某种程度上开始松动。
在每一个政策案例中，任何其他形式的政策工具是否比权威工具做得更好，或者能更有效地促进政策执行，也存在争议。权威工具不仅在指导和调整高等教育发展的方向，更重要的是它要改变高等教育内外的利益分配格局。凡是牵涉到利益调整的时候总会遇到各种反对的声音，这也是高等教育政策在实施中为何总是存在争议的原因。
(2)能力工具
能力工具是维持高校运转的基准。与能力工具密切相关的是高校拨款方式。在我国高校财政拨款中有一个重要的部分是“基数”，它以高校上一年度所得事业经费及其花费为标准。由于它以以往的支出结果为依据，而不是基于合理的成本分析，所以对高校的经费支出模式和成本行为影响很小，不利于校正先前不当的开支行为。[7]基数是政府在财政上可用的能力工具，基数确保高校得以维持基本生存。基于能力的预算工具则是在高校自我预测和实际花费的基础上来决定下一年度费用，这就会鼓励高校的浪费行为。如果到了财政年度结束时各高校（学校也是这样对待院系的）还没有把预算的钱用光，就会发生三种情况：即他们会失去余下的钱；第二年他们得到的钱就会减少；上级管理者会责备他们，说他们上一年要的钱太多了。于是在高校就产生了预算年度结束前突击花掉所有钱的习惯。这是能力工具歪曲高校“消费”动机的绝好例证，本是为了“使能够”，但在实践中演变为“操作下的能够”，最后造成的结果是效率损耗。
20世纪80年代中期以后，政府开发了许多拨款公式，要求增加学生数量并降低单位拨款。1999年高校扩招以来，一方面政府要求高校大规模扩充学生数量，另一方面政府又不能保证充足的资源供应，高校由此处于不稳定状态。资源下降在效率增强的伪装下持续下去，这一时期每个学生实际享有的单位资源在逐渐下降。作为一个知识单位，高校生存下去不仅靠数量，还有质量。很明显，基数已经不能成为高校生存的基本，其能力工具性质受到了挑战。这时候贷款成为一个重要的能力工具。政府高等教育投入不足，再加上学费管制，高校只好把手伸向银行。而且高校从银行贷款获得了政府和银行的支持。虽然贷款使后来高校运营出现了困难，但作为一个政府政策，很难想象出一个更加成功的办法能够承担大规模的学生增长并降低单位资源的压力。实际上，银行信贷在某些方面是如此成功，以至在21世纪初，虽然学生数量呈现爆炸式增长，但学校基础设施、教师待遇等也随之改善。
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁发以来，政府在试图削减学生单位资源的同时，也鼓励高校从其他非政府渠道获得额外收入。政府通过降低财政支持的确定性和可预测性，以及问责考评机制的建立，迫使高校遵守政府政策。这也促使高校转变单一资源依赖模式，采取更加多元的资源获取及开发模式，包括招收全额付费的留学生，增加研究合同管理费，从事学校设施和资产的开发及其他创收活动等等。对政府来说，能力工具可以鼓励高校去寻找更多可替代性收入；对高校来说，在“失去”政府收入同时也降低了对政府拨款的依赖。
改革开放以来权威工具和能力工具对我国高等教育的发展一直是非常重要的。政府依赖这些工具作为影响高等教育政策的主导力量。通过权威工具和能力工具，政府形成了通过直接干预资源分配以实现政策目标的行政思维。但是，改革已经给了高校“自由之手”——高校法人地位和办学自主权，高校只会在自愿的基础上遵从政策，政府不能强迫（或威胁）高校接受政策。随着高等教育规模的扩张，高校及在校生人数的增加，高校使命的多元化，政府必须从事无巨细的控制转向激发高校内部生产的创新机制才能维持高等教育系统运转的灵活性。由此政府开始注重引入激励工具、符号和规劝工具、学习工具等“胡萝卜”类政策工具。
2.“胡萝卜”工具的运用
(1)激励工具
从20世纪80年代中期后，政府开始运用激励作为政策执行的重要工具。这一时期高等教育政策的关键特征之一，就是选择性的研究资金分配在整个拨款总量中的比例越来越大。政府科研管理部门改变了科研经费拨款方式，开始了重绩效、重产出、重时效的科研拨款模式。高校和个体对这一激励的回应程度取决于各高校及其学术人员的使命、动机和能力。纵向课题和横向课题代表“胡萝卜”，它将科研拨款集中于最好的部门和个人。但这种体制也在高校内部引起激烈争议。许多批评者认为这种体制存在一定的问题，比如导致高校和学术人员分神，研究使命扭曲，粗制滥造，创新不足，研究的经济主义倾向，纯研究和应用研究的不均衡，整个科研活动成本的测量方式过于粗糙等等。但是我们也必须承认，基于评估的科研拨款方式是一个成功的政策工具，它使科研拨款高效地聚集于高水平的部门和个人。而且，基于评估的科研拨款方式也在高校中产生了一系列的附属效应，特别是寻求更多的非政府研究资金及扩大研究生招生。大多数高校在它们的内部资金分配上也采用基于绩效评估的经费分配模式。但是，由于激励机制是对所有的高校同等对待，这有可能导致不具备条件的高校以忽视教学为代价将重心转向科研，损害高校职能的均衡发展。此外，我们可能一直忽略了这种拨款方式在成本和收益上是否平衡的问题。虽然产出多了，但我们的成本是否太大，抑或浪费过多？
科研评估提供了清晰的激励，同时开展的还有教学评估。高等教育系统内外对教学的质量评估也一直是有争议的。这一激励不是直接指向财政，评估也不会自动与资源分配挂钩，它主要的驱动力不是拉开差距，而是对原有地位的认可。由于教学评估没有合理拉开差距，其信度和效度都很有限，学生、家长以及用人单位可能会得到错误的信息，这影响了评估的正效应。另外，评估工具过于麻烦且不严密，成本太高且耗时。随着21世纪包括网络在内的传媒的发达，评估的结果很容易抵达受众那里，对高校的声誉、招生和学生就业产生了重要的影响，因而其作为激励工具的效应被放大了。教学评估虽然不完善，但却是一个引起关注的工具。它的影响越来越大，很少有机构和人员能免于这一工具的影响。虽然本该发挥激励作用的教学评估没有发挥应有的作用，但必须在探索中继续下去。
另一个激励工具是绩效评价，它被用来促进高等教育各个领域的发展。随着高校法人地位的确立，多元化筹措经费渠道的形成，政府和高校都更加关注在学校内部改善管理实践的必要性。其表现是：对收入和支出的关注；各种活动真实成本的核算；资源的有效管理；资产的深度开发；现代管理理念的运用等。政府试图鼓励绩效评价的应用以提高高校对经济、效率与效益的认识，并反馈至内部管理实践中。将绩效评价与拨款联系起来，而且将评估结果以公开的方式向社会展示，可以强化高校竞争并促进管理改进。高校内部也开始广泛运用绩效评价，这在20世纪80年代中期以前是闻所未闻的，而且其运用的范围和影响的广度愈来愈深远。这种基于比较的考核工具的开发无疑有助于促进高校管理改进，并因此有助于实现政策目标。
专项资金也是政府手中可用的重要激励工具之一。1985年，教育主管部门借鉴国际国内高等教育经费管理改革的有益经验，提出了“综合定额加专项补助”的高等教育经费分配办法。20世纪80年代至90年代初期，专项补助占高校经费的比重比较小。其后，政府为了应对全球竞争实施了“211工程”、“985工程”，专项资金的地位越来越重要，并承担了拉开高校之间差距的功能。政府基于特定政策目标给高校拨付资金，或者是基于公式分配，或者是通过竞争分配。专项资金已经成为政府调整公共资金分配、体现公共资源分配重点的重要政策工具。20世纪90年代以后，我国政府力图在国际竞争中脱颖而出，为此其政策导向是科研创新和促进卓越。这些专项资金一般和政府的政策方向密切相关，高校不能自由使用所获取的专项资金，而是在政策目标下使用，并要接受严格的审计和考核。专项资金将资金花费的主导权从高校转移到了政府手中，与“综合定额”相比，专项资金使高校在获得“胡萝卜”的同时，进一步丧失了主导自我使命的自主权。由于其他资源相对不足，因此专项资金成为许多高校关注的重点。专项资金的运用使高校难以脱离政府控制来决定它自己的使命。对政府来说这是一个重要的政策工具，以确保稀缺资源服务于特定的政策目标。考虑到专项资金的管理机制还不完善，因此需要关注其分配和使用过程中出现的寻租和成本过大问题，以及对高校来说造成的精力浪费问题。对这些专项资金成本收益的考察尤为必要，同时也要关注其在资源分配上对高校自主性的侵蚀。
总而言之，激励工具的运用旨在鼓励或诱使高校在没有命令的时候从事特定的行动，它以政府政策为中心。按照这种方式，政府政策执行的潜在障碍被废除了，高校脱离特定政策目标的能力受到了限制。正如盖·尼夫(Guy Neave)和弗朗西斯·范·富格特(Francis van Vaught)所说的，高校已经获得了“过程控制”，但是丧失了“产品控制”。[8]
(2)符号和规劝工具
符号和规劝工具在我国高等教育改革中一直发挥着先导的作用。在改革之前总有理念问题需要厘清，改革之中也总要修正理念才能推行相关政策。对高校来说，其长期形成的信念和价值观往往具有一定的稳定性，其中的部分信念和价值观是带有变革意义的高等教育政策推行的阻碍，为此政府常常有意推动关于价值问题的大讨论。
在改革开放之初，社会各界围绕教育是上层建筑还是经济基础展开了大讨论，讨论的结果是教育摆脱了意识形态的桎梏，开始走上为经济建设服务的道路。
1985年之后，虽然有人主张教育应该商品化，但明确涉及教育产业问题的讨论不是很多。[9]1992年中共中央、国务院颁发的《关于加快发展第三产业的决定》中指出：“第三产业……主要包括流通部门、为生产和生活服务的部门、为提高科学文化水平和居民素质服务的部门。”教育不仅被划为第三产业，而且成为对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业，成为加快发展第三产业的重点。当教育被明确划为一种产业之后，在加快发展高等教育和市场经济的大背景下，社会各界围绕高等教育是否应该产业化展开了讨论。需要注意的是，我国政府官员的讲话对政策具有重大影响，在某种情况下和成文政策具有同等的影响力。特别是行政权力在高校获得法人地位后仍然干预高校内部事务之时，政府官员的讲话往往成为高校实践的指向，对高校运营产生重要影响。在我国高等教育从精英化向大众化转型，人们对高等教育发展方向和性质仍不明晰的情况下，政府部门在一段时间内对高校的产业化经营行为持默许态度，目的在于更好地推行政府政策。因为教育收费、教育信贷、经费筹措多元化等问题都需要在教育性质上有一个新的理念来解释，而教育产业化则成为一种符号工具，发挥了改变人们的信念和价值观的作用。在这一问题上，它是一个很好的工具，成功地改变了高校教学、科研和社会服务的封闭式运作方式，在政府投入不足而规模扩大的情况下，一定程度上缓解了高等教育的危机。但在随后的几年中，教育产业化的做法带来了很多问题，教育产业化讲究量的增长和付费原则，影响了高等教育的基本公益价值，并伴随产生了教育腐败现象，也影响了高等教育的可持续发展。为此，党的十七大报告中明确指出要“坚持教育的公益性质”，教育行政部门也公开表示反对教育产业化。至此，教育产业化的讨论落下了帷幕。符号和规劝工具并不一定体现在政策文件之中，它是政府推行政策的一个态度，这种态度可以是直接倡议的，也可以是默许的。教育产业化作为符号工具经历了一个从默许到直接反对的过程。
改革开放以来市场化的理念不断深入。从政府倡导意义上讲，政府是在利用符号和规劝工具来推进高等教育市场化政策。如在高等教育产品属性上，通过改变学生上学由国家包下来的做法，逐步实施收费制度，打破了高等教育是公共物品的理念。1997年高校收费完全并轨，开始了大学生缴费上学的历史。比较我国和欧洲一些国家在学生缴费上学改革上遇到的阻力，我们还是比较成功的，这要归功于我们的渐进改革方式。虽然在改革中遇到了各种问题，也受到了社会的广泛质疑，但在资源短缺的情况下大学生缴费上学的理念促进了我国高等教育的发展。
改革开放以来我国政府高等教育政策的一个主题是鼓励高校竞争，强化管理，并建立更加多元的收入渠道。这可以概括为“创业型大学”理念的兴起。随着我国适应社会主义市场经济体制的教育体制的建立，“创业型大学”的价值观和实践特征也植根于许多高校之中。这一时期，政府一直在强化市场意识对高等教育所有领域的影响，创业理念深入高校内部，政府越来越鼓励高校竞争和创业。那些创业型的高校对政府拨款的依赖相对减少，逐渐接受将高校作为公司的理念。对它们来说，高校作为学者和学生社区的传统价值观即使仍然能够得到确认，但无疑已经不是很重要的了。
(3)学习工具
学习工具是一种与政策环境高度契合的政策工具，它的实施路线是“自下而上”的。高等教育面对的目标群体越来越广泛，包括对高等教育有不同需求的学生，具有不同能力结构的教师，选择权日益增强的用人单位等等，这些目标群体的行为也是高度分散的，并且随情景而变化，因此亟须给高校松绑并增强高校应对市场的判断力。竞争也是激发高校学习本能的机制。政策推动高校竞争的一个主要结果是，几乎所有的高校都在自己的年度报告和战略规划中频繁提及“核心竞争力”。这一术语是典型的公司管理理念，以差异化、卓越、选择性和规划为中心，其根本意义是高校要有自我学习能力。政府官员不断在讲话、一些非正式文件中用典型的公司管理术语来督促高校去面对市场竞争，提高效率。高校必须寻求持续性的绩效改进，并对新的政策要求作出反应。
在高校自身学习能力尚未建立之时，我国政府近期逐渐开始利用公开征求意见（比如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》面向社会的公开征求意见）、听证会、顾问委员会、座谈会等方式，让政策目标群体参与到政策制定和工具选择上来，以此促进高校的学习能力。教育主管部门为推进国家教育体制改革在不同地区和高校中层开试点，无疑也为我国高校提供了一个改善自身学习能力的契机。
三、从评价维度看我国高等教育政策工具的演变
任何一种政策工具都有其发挥作用的特定环境，也有一定的作用边界。正是这些边界，规定了政府必须根据环境的变化合理地选择相应的政策工具。
权威工具在传导政策目标上相对有效，可管理性相对较强，但它的缺点是在解决利益冲突上的不可变通性，特别是对于那些在没有进行充分的民意调查的情况下制定的政策，如果以权威工具强制推行，往往会损害政策的有效性。然而，即使各种权威工具相对缺乏变通性和效率，政府仍然愿意选择那些权威工具，原因在于这些工具具有政治可行性。在测评高等教育提供服务的数量和质量的技术很不成熟的情况下，政府必须担当起强制高校提供一定数量和质量的教育服务的责任。但是，随着高校争取办学自主权的意识越来越强，政府对这类工具的强化会遭遇合法性危机，这构成了对未来高等教育治理的挑战。
能力工具在高等教育政策实施中有效发挥作用的两个基本条件是：在提供一定资源的情况下政策目标群体有充分的动机去实现政策目标，高校或个体有充分的自由选择权。在一些政策案例中我们看到，高校自身缺乏实现政策目标的动机，高校和个体也没有充分的自由选择权，这就限制了能力工具在我国高等教育政策实施中的效力。如果高校能够推动能力工具的创新，那么高校自身的动机就很充分，能力工具的价值就会得以充分体现。
激励工具是一把双刃剑，既可以激发高等教育组织及个体的创造性，也可能引起学术社区内部的价值扭曲。一般来说，当组织在为生存而奋斗的时候命令容易得到遵从，而当组织在为复兴和成长而奋斗的时候奖励是更可取的。因此，在未来的高等教育政策实施中，激励工具的运用将逐渐占据主导地位，这也是高等教育大众化直至普及化阶段资源分配的主要途径。
如果学术社区内部价值观还不够强大，那么政策倡导的符号和规劝工具就更容易塑造高等教育的方向。改革开放以来，我国学术社区的内部价值观经历长期停顿，还未发展完善，使得政策倡导的符号和规劝工具成为主导。在高校去行政化的背景下，高校学术社区内部价值观的重要性得以凸显。因此，高等教育未来发展需要在政策倡导的价值观与学术社区内部价值观之间形成一种制衡机制。
学习工具和高校办学自主权是密切相关的。改革开放以来几次大的改革并未触及高校办学自主权的根本问题。1995年国家明确了高校法人地位之后，高校获得了一定程度的权力。这是一种实质性权力，但是一种强化校长及学校高层行政管理人员的权力。高校的根本任务是教学和研究，教学研究的主体是教师，当教师掌握的权力越来越小，其教学内容和研究内容都被外部掌控时，很难说高校获得了办学自主权。高校办学自主权和学术自由不是一回事，高校办学自主权必须落实到一线责任者手中才能成为实质性的办学自主权，这和学术自由是相契合的，二者很难分离。只有一线责任者获得了掌握自己教学及研究内容的自主权，高校管理者获得了学校经营发展权时，高校才有充分的动机提高自己的学习能力，成为一个学习型组织。改革开放以来我国高校在核心能力建设和战略规划上没有自己的特色、缺乏持续发展能力的根本原因就是高校办学自主权的缺乏，而这也是学习工具难以有效推进政策的根本原因。目前我国政府运用学习工具才刚刚起步，在政策制定科学化和民主化的趋势下学习工具的运用还有很大的空间。
政府采用政策工具的最终目的是为了有效实施政策目标。我们说任何一种政策工具都有自己发挥作用的条件和假设，这种假设和政策工具属性之间存在内在的联系。如果改革没有立足于对政策目标群体行为假设的正确认识，在实施当中就会偏离当初设定的政策目标。同时，政府在政策执行中对政策工具的运用充满了变数和技巧，政府在面临不同政策目标时应根据优先性选择不同类型的政策工具。对政府来说，“胡萝卜”和“大棒”都可以使用，这通常取决于该工具承担的变革的程度，或者在学术社区内可预期的反应程度。但从结果上看，运用激励而不是强制更加缺乏预期性和目标性，在这一逻辑下我国政府习惯于运用“大棒”类政策工具。“大棒”类政策工具直接导致了行政化，侵蚀了高校的自主性。我国政府也在运用“胡萝卜”来寻求保障高校的办学自主权，鼓励高校使命的多样性。但是，高校未能对政策方向作出反应，相反它们逐渐趋向追求共同的目标。很少有高校有自信去追求它们自身特定的发展，原因在于我国的“胡萝卜”类政策工具是在政府对资源垄断的大背景下加以运用的。政府对任何政策工具的使用都可能成功，也都可能失败。在公众参与和民意调查基础上识别政策目标群体的态度、价值观、行为方式等特性，并在此基础上选择合理的政策工具，是政策执行科学化和民主化的必要前提。
虽然高等教育改革的复杂性要求我们进行工具创新以更好地实现政策目标，但这不可能一蹴而就。每一种新的政策工具的引入，都会涉及利益和权力的再分配，不可避免会遭到那些利益受损者的反对。从另外一个角度来说，由政策目标群体推动的政策工具选择和创新会更有利于政策的执行。对未来而言，政府对政策工具的运用不可能彻底摆脱目前形成的工具选择思维，改革仍然是渐进的，这取决于政府对待高等教育发展的态度。更重要的是，未来全球化力量的影响必然使政府在外来压力下摆脱僵化思维，以更加灵活的态度来选择相应的政策工具，更有效地推动政策执行。
收稿日期：2010-08-25