张国林
（四川省平昌县土地储备整理中心 四川平昌 636400）
土地储备是地方政府为了实现对土地资源的宏观调控而实施的包含土地收购、平整、出售或出租的周期性决策与执行活动。它是以政府的委托或授权为其权利来源，利用政府的行政手段收储土地，是典型的“政府主导性”土地储备模式。近十多年来，根据四川省平昌县人民政府的城市规划和城乡土地利用总体规划，拟定了县内土地储备年度和中长期计划，实施土地收购、储备、开发和整理工作，然后按照政府的统一规划将土地推向市场。可见，土地储备过程中自然就有土地储备的资金筹集、成本控制、资金风险管控以及土地入库后土地管理等。为此，本文就新时代背景下贫困山区县土地储备中的经济管理有关策略作如下探究。
1严格过程监管，有效降低土地储备的资金成本
土地储备过程中，要进一步加强对土地储备成本的事前、事中、事后的监管和控制。
1.1土地储备成本的事前控制.县人民政府应严格审议土地储备年度计划和资金需求计划，合理预测土地储备成本，对土地收储过程中不合理的开支进行否决。
1.2土地储备成本的事中控制。应该按照事前制定的土地储备成本目标，严格控制各项资金的支出，政府在资金筹集阶段，可以通过多方来筹集资金，从而来分散资金的风险，把资金的风险降到最低；在土地收购阶段，合理安排土地储备的时间，缩短储备周期，降低融资成本费用；在土地整理开发阶段，公开招标择优选择土地开发施工单位，预先锁定成本，减少工程变更及工程成本的追加，把相关费用降到最低；在土地入库阶段，组织专人对地块进行管理，避免乱搭乱建、倾倒垃圾等破坏地块地貌的行为，控制费用支出。
1.3土地成本的事后控制。要在土地出让前制定好预期收益方案，合理预测出让阶段的各项费用，尽量把各种费用的支出控制到最低。财政部门事后审核土地储备成本，找出差距，明确节支超支的原因，为今后工作提供参考和指导。
1.4落实降低成本责任。县土地储备中心是土地储备资金筹措和运作的主体，要担负起成本控制的责任，提前进行土地储备成本预测，归口分级管理，将成本细化到各个阶段，落实到个人或集体，承担起成本决策和执行结果考核任务。
2.规范管理资金，发挥土地储备最大经济效益
目前，一些贫困山区县土地出让金的管理机制还不健全，贫困山区的土地出让金收入已经成为了当地地方财政的主要收入来源之一，成为地方政府的第一财政。在这些巨额利益的诱惑下，导致土地“寻租”现象频发，这样也就造成了土地出让金不能按时足额的返还到土地储备机构，暂时挪为它用。这些都严重影响土地储备资金链的正常运转。因此，新时代要严格执行《土地收支管理条例》，规范管理使用土地储备资金，是土地储备发挥出最大的经济社会效益，促进县域发展。
3制定储备规划，突出土地储备重点效益
在对土地进行规划和储备的机制方面,要根据土地可以产生经济效益的期限和潜在的挖掘力来对其进行科学性的规划。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆根据县域城市规划的目标,如果是在近期内可以产生一定的经济效益并且具有很大的发展潜力的地块,或者是在城市中的重点建设项目周边的地块,可以先行将其购买,储备土地资源;对于在中期内有一定的发展潜力或者是建设项目周边的地块,可以在调查论证后,对其实行合约式的分期分批购买,实现中期经济效益规划；如果地块在远期内具有一定的发展潜力,应该采取红线储备的方式对其用途进行控制,以防可以产生经济效益的地块流失。对于改造的划拨土地、出让土地和拆迁区等地块要收购改造,为城市的公共基础项目在用地上提供基础的保障工作。
4防范经营风险，建立高效协调储备机制
4.1规范资金筹措。实施土地收购储备是一项综合性的系统工程,涉及许多政府部门,特别是与规划、建设、发改、财政、房管等部门关系非常密切。因此,土地储备运作必须建立一个以政府领导为核心,有关部门共同参与的组织协调机构,保证部门之间的有效协调,提高土地储备运作效率。同时,要建立一种风险共担、利益共享的资金运作机制,以此分散经营风险。一是建立融资激励机制。将土地信贷和储备经营融资有机结合,建立绩效奖励机制,对金融机构和土地储备经营机构实行绩效奖励,充分调动金融机构和土地储备经营机构的积极性。二是积极探索完善土地预约金收取机制。对大宗征用储备土地可事先预约用地单位或项目,通过收取土地预约金的方式解决资金短缺难题。三是要多渠道筹措资金。要通过申请政府财政拨款和向财政借款、金融机构贷款等多渠道筹措资金。还要尽量缩短土地储备周期,快速回笼资金,使土地储备资金产生良性循环。
4.2加强经营管理。在市场运行机制下,县政府要使用科学的手段对土地储备工作进行管理。
4.2.1要强化土地储备的主导地位。政府在宏观调控方面要加强力度管理,在运行机制和相关的制度方面健全与完善,为土地储备建立良好的基础。同时,政府对于土地的储备工作还应该实现全面的经营管理,从土地的规划,到征购和管理都要在政府的掌控之下执行,实行完全的控制政策,对土地进行有利的经营管理。在对土地一级市场进行控制的前提下,还要对二三级市场进行规范管理,要使二三级市场在政府的政策制度允许下合理合法的进行交易,禁止私下里进行不规范的交易行为。对于土地的用途要严格进行控制机,禁止随意更改土地的用途和指标,对于隐形存在的土地市场进行规范管理,保护土地资源不受侵害。
4.2.2要对土地市场进行规范管理.要形成良性竞争,对于土地的使用权和运行价格要通过合理的竞争手段来决定。
4.2.3在土地经营管理的过程中,要对土地市场的运行规律善加利用,通过相关机制体现土地的真实价值,使土地资源可以在最大限度内实现优化配置。
4.3调整招拍挂出让结构.要做到将土地“嫁对门”。调整土地出让结构方式,有必要对不同用途的土地采取不同的土地出让方式。对酒店、旅游、大型娱乐场所等商业用地可以采用拍卖和挂牌方式,但对普通住宅用地可以在遵循公开、公平、公正的市场原则下“捆绑限价”“房价低者得”“配建公共房多者得”等方式招标出让土地,还可以借鉴外省市试行的“综合评标”出让模式,设定合理的地价区间,将付款进度、开发周期、实力、信用度等作为评标条件,价格因素占不到主导位置,真正让土地“嫁对门”,从而利于遏制地价非理性上涨。
5创新储备方式,为地方发展聚集资源性财力
土地储备方式从现在单纯的现实储备,积极创新为现实储备与控制性储备并重。在搞好现实储备的基础上,根据地方经济发展计划和城市基础设施建设规划,对“沿河、沿路、沿站”等周边升值潜力较大区域土地实行控制性储备,对纳入控制储备范围内的土地不准办理建设用地选址手续,不准审批作为宅基地、集体留用地、临时用地。而是由土地储备机构根据土地利用年度计划,细化为年度土地储备计划,分期分批办理好征用、转用、报批等审批手续后,正式纳入政府土地储备库,这样既可以从源头上控制储备土地总量,又可以保证政府对级差地租、土地增值收益以及土地附加值的最大归集。
6实行经营与发展结合，提高土地储备促促进发展功效
6.1合理预期土地价格。土地的价格取决于区位、用途供求关系,城市规划影响到土地的区位和用途,城市经济发展影响土地供求关系。做好城市建设开发规划与土地经营计划的衔接,以土地供应总量调控城市建设总量确保房地产市场的健康发展。
6.2对接县城建设规划。对县城中具有开发潜力的地块要进行合理规划,将城市重点性的基础设施建设大力的完善，科学管理。将城市闲散的,零碎的地块进行集中规范管理,提高其利用价值,提升价值空间,增强利用率。对于县城中新开发的区域要统一管理,规范运作,发挥其最大经济效益,促使当地经济快速发展。
论文作者:张国林
论文发表刊物:《科技新时代》2019年11期
论文发表时间:2020/1/7
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