欧盟的教育政策：一种超国家层面的教育政策？，本文主要内容关键词为：政策论文,欧盟论文,层面论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G510
［文献标识码］A ［文章编号］1006－7469（2008）10－0078－05
一、问题的提出
作为欧盟前身的欧洲经济共同体。在其成立之初的《罗马条约》中并没有明确地将教育列入其中。然而，随着欧洲一体化程度的逐步加深，欧共体从过去单纯注重经济发展转向了在关注经济的同时，也关注政治和社会各项事业的发展。欧盟成员国也逐渐意识到教育在促进欧洲一体化进程中具有重要的作用。于是，1971年，比利时、法国、德国、意大利、卢森堡、荷兰六个成员国的教育部长第一次就教育问题正式会晤，标志着教育开始被纳入欧盟的政策范围。
欧盟常常被看作是推动欧洲一体化进程、具有超国家特征的组织载体。所谓“超”就是“在……之上”的意思，它来自于“超国家主义”，即主张建立一个在各民族国家之上的权力中心。[1] 这意味着欧盟的超国家治理将迫使国家让渡一部分主权，国家和政府将可能趋于边缘化。超国家治理只需对跨国家间的共同利益和跨国行为体的需求做出反应，制定、实施和调整共同规则即可。但是，由于教育只是欧盟“有限介入的政策领域”，[2] 而且欧盟在进行教育决策时必须遵循“辅助性原则”（principle of subsidiarity），即“应尽可能地由较低层面的组织与机构进行教育决策，并不断根据国家、区域和地方层面的可能性来检验欧盟层面的教育行动是否正当”，[3] 必须尊重成员国的文化和语言特点。因此，欧盟的教育政策在酝酿和实施的整个过程中都渗透着每个成员国乃至地方的意志。同时，由于欧盟各成员国在历史文化传统、政治经济背景、其语言在国际间交流所起的作用等方面存在诸多不同。所以它的教育政策不可能完全在超国家层面上达成一致。故而，将欧盟的教育政策单纯地归结为一种超国家层面的政策有失偏颇。
笔者认为，欧盟的教育政策是由多个层面上的制度框架共同构成的有机体系，它不仅包括超国家层面的欧盟基本条约中的相关规定、具有约束力的相关法规（如条例、指令、决定等）以及不具有约束力的相关规章（如建议、意见、计划、白皮书、绿皮书等），而且也应包括各成员国为了具体实施和推行欧盟的有关教育政策，结合本国教育实际，在国家、地方和学校层面上制定的有关教育法规和规章制度。因为作为超国家层面上的欧盟教育政策，一方面，从其酝酿之初就已打上了各成员国乃至地方的烙印，另一方面，它也必须经过成员国的再消化才能得到相对连贯的落实和执行，提出政策实施的评估和反馈意见，以促进欧盟教育政策的调整、完善以及真正地落实。如果将这种经过成员国二次消化之后的教育政策简单地排除在欧盟教育政策之外，则一方面使欧盟相对宏观的教育政策成了毫无生命力的一纸空文，另一方面也使国家、地方和学校层面因地制宜的教育政策犹如无源之水，无所依托。
因此，欧盟的教育政策必须从超国家、国家、地方等多个层面综合审视才能全面地评判其得失，这种多层面的视角恰好与解释欧盟一体化政策的多层治理理论形成了某种程度的契合。
二、何谓多层治理
治理（governance）是与统治（governing）相区别的一个概念，全球治理委员会（Commission on Global Governance）将其定义为：“各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种互相冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力。以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们利益的协议。”[4] 治理与统治的主要区别在于，统治的主体必须是政府或其他公共机构，且有军队、警察等正式权威来保证其政策的执行。而治理的主体除政府等公共机构外，也可以是个人及私人机构，它没有正式权威的保障，而是“通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”。[5]
有学者将治理理论用来分析欧盟政治，并进一步提出了“多层治理”（multi- level governance）的概念以描述或解释欧洲一体化进程。在欧洲政治语境下，多层治理是指“构成欧盟政治网络系统的多个国家和非国家行为体在政策形成过程中的相互作用”。托马斯·里塞－凯本（Thomas Risse Keppen）从概念上把欧盟界定为一种多层治理结构，其间私人、政府、跨国家和超国家角色在密度、深度和广度都不停变化的十分复杂的网络中相互交往。[6] 我国学者朱贵昌认为，多层治理是一个新的民族国家联合体，它是国家与超国家甚至次国家手段并用的一种非等级的、协商的新政体。[7] 概而言之，多层治理理论认为，在欧洲一体化的进程中，权威和对决策的影响被超国家的、国家的、次国家的多重政府所分享。在这个过程中，成员国中央政府失去了部分“以前在其各自领土内对于个人的权威性控制”，形成了一种上有欧盟机构协调管理、下有多种利益集团广泛参与的治理体系。[8]
教育领域是欧盟推动欧洲一体化的重要组成部分。欧盟教育政策的酝酿、出台和实施的过程往往也是超国家、国家和次国家的多层利益主体，在各种与教育相关的利益需求的交织下，艰难周旋与博弈的过程。因此，多层治理理论对于更加深入、立体地透析欧盟教育政策的制定和实施的过程具有重要的启迪意义。
三、从多层治理视角看欧盟教育政策
（一）超国家层面
《欧洲联盟条约》作为欧盟的根本大法，对欧盟教育政策的性质、目标和原则进行了界定。该条约规定，共同体将在充分尊重各成员国对于其教学内容和教育体系的组织以及各自文化与语言多样性的责任的同时，通过鼓励各成员国之间的合作。促进高质量教育的发展，并在必要时支持和补充其行动。[9]
在欧盟的五个主要机构中，欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院被认为是主要代表欧盟整体利益的机构，即它们主要在超国家层面上考虑欧盟的教育政策。
欧盟委员会在欧盟体系中处于核心地位。它负责执行欧洲联盟条约和欧盟理事会作出的决定，向理事会和欧洲议会提出报告和立法动议，在欧盟各项政策制定过程中起着关键性的作用。欧盟委员会下设若干个总司（Directorates- General），分管不同的领域。按照2000年以前的总司编号，教育领域的事务由第十二总司——科学、研究与教育总司负责。例如，它需要负责实施有关教育、培训等方面的方针政策和计划项目。目前在该总司下面还设有五个分工不同的司。例如，“在董事会① A（有关普通教育）里，董事会A－2、A－3和A－4负责苏格拉底计划的实施；在董事会B（有关职业教育）里，董事会B－2负责列奥纳多计划的实施。董事会A和董事会B的其他部门负责计划项目其他事项的管理。”[10]
欧洲议会是欧盟的立法机构。随着欧盟社会一体化进程的加速，它被赋予了更大的权力。《阿姆斯特丹条约》就赋予了欧洲议会制定教育培训领域的决定权。“在合作决策模式下，欧洲议会有权对各个领域的政策提出修改。如在列奥纳多计划第二期的决策中，欧洲议会就修改了欧盟委员会的决议和欧盟理事会在计划中的地位”，“欧洲议会也参与列奥纳多和苏格拉底计划的监督和评估”。[11] 此外，欧洲议会还附设有“青年、文化、教育及媒介委员会”，它的工作曾帮助了列奥纳多计划第二期的修订。
欧洲法院是欧盟的最高法院，它主要从立法角度保证欧盟法律的有效贯彻实施。其关于教育案件的判决对于欧盟教育政策的制定和实施也具有重要的影响和制约意义。例如，其在20世纪80年代中期对格拉威尔案（Gravier Case）的判决结果就“使得欧共体的学生享有平等进入各成员国高等教育机构的权利。而且各成员国对尊重和保障这种权利负有相应的责任”。[12] 同时，“有学者认为‘格拉威尔判例’对欧共体理事会决定采取欧共体委员会提出的‘伊拉斯莫计划’有直接影响”。[13]
（二）国家层面
一般认为，欧洲理事会和部长理事会是欧盟的政府间机构，主要代表成员国的利益。
部长理事会下设理事委员会。理事委员会的部长把他们的权力分给成员国家的官员或其代表来实施，这些成员国的官员或代表会经常召开会议。如教育理事委员会每月召开一次会议，会议的主要内容是讨论欧盟委员会的方针决议，特别是有关苏格拉底计划和列奥纳多计划的实施决议。如果欧盟委员会的决议被苏格拉底和列奥纳多委员会否决了，则由教育理事委员会来进一步研究如何解决该问题。[14] 各成员国的教育部长及其他官员作为各国利益的忠实代表，在欧盟这个大舞台上的激烈博弈所期望的不仅是扩大国家间共同教育利益的交汇点，更是希望利用欧盟所具有的某些超国家的特性实现靠单个国家的力量无法实现的国家利益，尽可能地争取本国教育利益的最大化。在欧盟教育政策的制定中，由各成员国教育部长组成的部长理事会比主要由各国政府元首或首脑组成的欧洲理事会发挥着更为直接和重要的作用。例如，最早将教育领域纳入欧盟政策范围就是由比利时、法国、德国、意大利、卢森堡、荷兰六个成员国教育部长就教育问题的正式会晤之后决定的。再如，1999年，29国欧洲教育部长共同签署的《博洛尼亚宣言》则拉开了欧洲高等教育一体化进程的序幕。
在实施欧盟的教育计划方面，各成员国还成立了国家计划代理署（National Agency），以结合本国国情因地制宜地开展工作。尽管苏格拉底和列奥纳多国家计划代理署由国家权威机关负责，但它们作为教育计划的直接执行者，与作为执行机构的欧盟委员会保持着直接联系。国家计划代理署的运作经费则由欧盟委员会和成员国共同负担。[15]
此外，由于各成员国利益的多元取向，它们在欧盟所推动的高等教育一体化的政策方面也存在着明显的利益分歧。德国关心其高等教育系统整体的吸引力以及他们的学位在海外的认可度；北欧成员国传统上比较看重国际化中他们本国的学生群体留学海外的那部分利益，但目前他们也倾向于增加国际学生的流入量；英国则更期望从留学生身上获得国家和教育机构的收入。正是由于这种利益间的差异，使得欧盟力促的欧洲高等教育一体化在超国家层面上的政策与成员国的利益产生了不同程度的摩擦和冲突。在这种情况下，成员国政府或者把自己限制在象征性的行动上，或者把欧盟的政策规定仅仅孤立地运用到个别情况上，或者将其结合到原有的结构和程序之中。[16] 如此一来。欧盟超国家层面的教育政策实际上就转化成了成员国国家层面上的与原来的政策具有不同匹配程度的次级政策。在欧盟的教育政策中楔入了成员国的国家意志，而原有政策则不同程度地衰减和被稀释。这一方面再次证明了将欧盟的教育政策仅看作是超国家的政策的不准确性，另一方面也侧面印证了欧盟在进行教育决策时所遵循的协调性原则（principle of coordination），该原则“承认各国政府之间教育政策的差异，并且不干涉其现行的教育政策，只是在各成员国有关政策发生摩擦时通过谈判促成协调。而且，这种协调一般不是以欧盟的‘共同政策’来取代成员国原有的教育政策，谋求各成员国教育政策的‘一致化’”。[17]
（三）次国家层面
欧盟的地区委员会（COR）作为一个咨询机构也对欧盟教育政策的制定有着间接的影响。地区委员会主要代表的是成员国的区域或地方政府的利益，它同经济和社会委员会（ESC）一样，对欧盟有关教育领域的政策具有提供咨询的义务。欧盟通过ESC和COR的咨询形成了特定的“官方观点”，如欧盟委员会在苏格拉底和列奥纳多计划中便采纳了这些“官方观点”。[18] 尽管它们作为咨询机构的主要功能只是建议。且它们的很多建议并没有被欧盟采纳而切实发挥作用，但地区委员会作为次国家行为体的利益诉求机构已经参与到了欧盟教育政策的制定过程中，构成了多元治理体系中的一环。
此外，欧盟委员会下设的一些专门办公室、研究小组或工作小组也在一定程度上影响着欧盟的政策。这些研究小组或工作小组通常是由有关领域的专家组成，他们对所讨论的事务精通且讨论的主要是一些技术性问题，因此很容易建立起相互理解和认同，这样就组成了一个具有共同的知识背景和对问题的相同感受的“认识共同体”。[19] 从而对欧盟政策的制定产生影响。这些认识共同体在教育领域也常常发挥作用。例如，1998年，在欧盟委员会的资助下。位于日内瓦的欧洲大学协会与德国卡塞尔大学的高等教育和工作研究中心合作，成立了一个研究小组，对欧盟成员国内高等院校第一轮申请《苏格拉底项目》的1583份《欧洲政策陈述》进行了分析。[20] 又如，在欧盟委员会主管教育的总司下，“辅助董事会A和B的职能部门还有苏格拉底技术服务办公室和列奥纳多及技术服务办公室，以分别支持欧盟委员会在场项目的实施。这些办公室不具欧盟机构身份，具有半自主性。它们关注于信息评论、项目选择与管理、欧洲教育维度的提高等相关的问题，支持成员国教育培训有关组织（如中小学、大学、公司、社会团体、培训中心、研究机构等）之间的合作以及研究项目等。它们也组织年度项目听证会以促进国家协作机构间的合作”。[21]
另外，一些成员国的民间组织也可能间接地参与到欧盟教育政策的制定过程中。例如，1991～1992学年，在丹麦一个组织的发起下，基于斯堪的纳维亚国家的经验。欧洲共同体资助建立了一个欧洲教育软件库。同时，教育评估国际协会对成员国学校使用计算机的效果进行了一项比较研究。1992年6月和11月，欧盟理事会和教育部长会议进一步强调了这种教育形式在欧共体中的作用，并强调成员国之间应扩大合作。[22]
在欧盟教育政策实施的学校层面也有具体的操作规则。如学校校长会议制度，适时召开校长联席会议，学校委托人制度，由委托人机构代理行使合作事务等。[23] 学校是欧盟教育政策实施的最基层的单位，它关系着欧盟教育政策能否最终得以真正落实。然而，一项关于“欧洲政策计划”的研究结论认为。与在高等学校的欧洲政策目标与战略和计划的措施之间缺乏“上下一致性”。同样，各种目标之间、各种策略之间也缺乏“在横向上的一致性”。总体说来，高等教育机构几乎不知道如何使其机构的一般目标与欧洲国家间的特殊目标——欧洲的合作联系起来。[24] 这说明，如果欧盟的教育政策在学校层面缺乏相应的支持性的配套政策。就很难得到忠实地执行，也就意味着欧盟的教育政策可能在学校层面上会失真或变异。
综上所述，欧盟的教育政策从酝酿、生成、输出、反馈到再输出，都全部或部分地需要在超国家、国家和次国家三个层面各自内部以及三个层面之间经历一系列的摩擦、协商和对话，是一个艰难而复杂的动态博弈的过程（见图1）。经过这样一个流转过程之后。很难说最终输出的政策只具有某一个层面的运作痕迹。但可以肯定的是，欧盟的教育政策不可能只具有超国家层面上的意义。
图1 欧盟教育政策运行过程图
［收稿日期］2008－05－15
注释：
① 引文中将Directorates- General译为“董事会”，本文则采取更为通用的译法，将其译为“司”。