关于积极财政政策若干问题讨论论述，本文主要内容关键词为：财政政策论文,论述论文,若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年以来，我国实施了积极的财政政策。到2000年，经济形势出现重要转机，全年国内生产总值增长8%，经济增长的质量和效益得到显著提高，这与实施积极财政政策密切相关。在这个过程中，理论界和实际部门对积极财政政策进行了多方探讨。现对有关问题不同观点的讨论予以述评。
一、怎样理解“积极财政政策”的含义？
我国实施积极财政政策以后，一些同志对“积极财政政策”的提法提出了异议。一种有代表性的观点认为，“积极财政政策”的表述不够清晰，主张修改这个提法。因为把“特定时期的特定政策”界定为“积极的财政政策”，容易引起误解，即在特定时期以外而采取的财政政策，可能被认为是不积极的，因此建议将“积极的财政政策”表述改为国外通行的“扩张的财政政策”提法。
我们认为，修改“积极财政政策”的提法似有不妥。因为：(1)“积极财政政策”确实是在我国特定时期采取的一项特定政策。具体说，是指在特定的国内外经济环境下，通过主动地适度扩大中央财政赤字，即增加中央财政支出，更直接、快速、有效地刺激国内需求，促进经济增长。使用“积极”一词，关键在于是“主动”地扩大财政支出，并要取得预期的良性循环效果。它综合考虑了国家经济发展的需要，财政可承受的能力，以及客观上具备发行长期国债的各种有利条件，适度扩大财政赤字和国债规模，不会有大的风险。(2)“扩张的财政政策”，是相对于“紧缩的财政政策”而言的，这是西方经济学的通用范畴。一般说，“扩张”一词是中性的，既包含扩大财政支出、带动经济增长并取得良好效果一面，也包含盲目扩大财政支出、最终引致通货膨胀的不良效果一面。如果我们用“扩张”一词，人们的理解可以是褒义的也可以是贬义的，不完全是“积极”的含义，容易引起误解。(3)一些权威的国际经济组织也认可和理解“积极财政政策”的提法。如国际货币基金组织发表对中国香港特别行政区1999年经济的年度评估报告中也使用了“积极财政政策”的表述。
二、积极财政政策的着力点是什么？
积极财政政策进入第二年，也就是1999年上半年，针对当时经济增长再度出现下滑的趋势，学术界流行一种观点，认为积极财政政策的着力点应是增加消费支出而不是投资支出。这种观点强调，现行国债支出主要是用于投资，特别是用于产业链条短、直接经济效益不显著的基础设施投资，其促进经济增长的作用不显著，所以每年到年中不得不再增发国债；与其这样做，不如把相当一部分国债用来较大规模地增加居民收入，以此营造新的消费热点，通过增加消费来促进经济增长。这是因为，消费需求是最终需求，投资需求只是中间需求，如果最终需求上不去，怎样加大中间需求也无济于事，因为最终消费品卖不出去，投资需求即使上去了，也不会持久，最终还会掉下来。当前我国的通货紧缩问题，主要是消费需求不振，一个重要原因就是广大工薪阶层的收入还比较低，需要大幅度地提高工薪阶层的收入水平。国债即使用于投资的部分，也不要都集中在基础设施建设上，而要适当投入能较快产生盈利的加工工业，大力启动和支持民间投资。
这种观点也有欠妥之处。(1)国债决不能用于增加工资等消费性支出。这是一般国家理财的通行准则，我国也不能例外。因为财政的工资性支出属于消除基金，在预算科目上属于经常性支出，即每年必须要支出的；而国债是通过增加预算赤字的方式进行筹集的，将来必须要还本付息。如果用国债来增加工资等消费性支出，就等于用赤字的方式来增加工资，这样财政将难以承受。例如，某年全社会增加1000亿元工资，那么今后每年至少要保证这1000亿元基数的支出，仅这一项支出，就意味着每年都要发行1000亿元国债来弥补增加工资基数形成的缺口，财政赤字势必年年扩大，财政肯定承受不了。所以，用于增加工资等消费性支出的缺口，只能通过财政收入的增加来弥补。财政收入主要是税收，这是经常性收入，可以保证经常性支出的需要。我国从1999年下半年起能够增加工资和对低收入者的补助，就是因为1999年以来我国的财政税收大幅增加，1999年财政收入总额为11444亿元，比上年增收1568亿元；2000年财政收入13380亿元，比上年增收1936亿元。财政收入大幅增加，就有财力来增加工资，而不会扩大财政赤字。此外，国债资金用于投资建设，将来项目投产形成经济效益后，是可以偿还或部分偿还的；但如果用于工资等消费性支出，是无法偿还的。各国搞财政复式预算，都不会把用于资本性支出的钱用来弥补经常性支出的缺口。因此，不能用国债来发工资。(2)从我国现实情况出发，国债投资只能用于基础设施等方面的建设，这不仅是扩大内需的需要，也是调整经济结构的需要。1998年以来，我国经济结构严重失衡的现象日益突出，加工工业等原来比较容易赚钱的项目，均处于供大于求的状况，而民间资本又不愿意投向投资大、周期长、回收慢的基础设施项目。正是在包括民间投资在内的整个社会投资不振的情况下，由政府出面发行一定数量的国债投入基础设施建设，是唯一正确的选择。水利、交通、通信、电力、环保等方面的基础设施是国民经济瓶颈部门，已欠账多年，加大基础设施建设力度，可进一步优化经济结构，不会导致重复建设。从1999年开始，我们增加了国债支持企业技术改造的力度，这是比较容易赚钱的项目，但前提是技术进步，实现工业结构的升级换代，也属于结构调整的范围。我们搞积极的财政政策，中心目的是要扩大内需、促进经济发展。
但发展不是盲目进行的，而是与结构调整有机地结合起来，是在发展中调整结构，在结构调整的基础上促进发展。下一步，我们将鼓励民间资本和外资进入更多的基础设施领域，国债投资将广泛采取贴息、参股、招标等方式，吸引更多的社会投资参与基础设施等方面的建设。
三、要不要实行大规模的减税政策？
我国连续两年实施积极财政政策以后，理论界和实际部门关于减税的呼声日盛。这种观点认为，从国外的经验看，扩张性财政政策包含方面含义，一是增加财政支出，二是减税。这种观点特别推崇减税，因为在我国通货紧缩的条件下，由于物价负增长，企业盈利空间不断减少，甚至亏损，如果实行大规模的减税政策，使企业税负明显降低，盈利空间扩大，企业投资的积极性就会增加，社会投资就得以启动，进而促进经济增长。但目前我国实施的积极财政政策，一直是以增加国债投资的方式进行的，政府投资力度很大，效果却不明显，包括民间投资在内的社会投资持续不振，所以应将发国债的方式改为减税。具体减税的方式，可考虑降低增值税的税负，将现行的生产型增值税转变为消费型的增值税，同时降低企业所得税的税负等。
在当前的情况下，这种观点不太可行，因为我国还不具备实行大规模减税的基础和条件。(1)目前我国积极财政政策是以增加财政支出为主要特征的。这是必要的，因为财政支出更能体现中央宏观调控的意图，其效应是非常显著的。我们增加投资支出，主要用于基础设施等国民经济的瓶颈部门，而不能用于生产能力已经过剩的加工工业，有意识地调整国民经济结构；我们增加消费支出，有意识地增加中低收入居民的收入，缩小个人收入差距，提高人民生活水平。减税就很难达到这种效果。相反，企业减税后，盈利空间增加，就有可能盲目增加投资，特别是投入已过剩的加工工业，加剧经济结构的失调。况且，我国财政支出的力度很大，再实行大规模的减税政策，等于使财政赤字双向膨胀，财政将难以承受。所以，只能以财政支出为主要着力点，辅之以必要的减税政策。例如：为扩大出口，我们连续三次提高出口退税率（对出口企业相当于减税），使平均退税率达到15%以上；还颁布了一些税收优惠政策，实际上就是减税政策，但只是局部的、有限的，而不是普遍的、大量的。(2)目前我国的税制结构是以间接税为主，减税效应不大。根据国际通行经验，削减直接税的扩张效应要优于间接税。所谓直接税，主要就是企业所得税、个人所得税等，只要有所得（企业是利润所得，个人是收入所得），才能纳税，所以直接税是以利润或收入的存在为前提，削减直接税，能够使企业利润或个人收入相对增加，因而其刺激效果比较显著。发达国家的税制结构一直是以直接税为主，仅企业所得税、个人所得税一般均占全部税收的一半以上，对减税刺激非常敏感，为刺激经济增长，它们往往采用减税政策。我国是发展中国家，税制结构一直以间接税为主体，大幅度提高直接税的比重还要有一个过程。2000年我国企业所得税（包括涉外企业所得税）和个人所得税占全部税收收入的19%；而间接税中的增值税、消费税（包括海关代征的增值税和消费税）和营业税这三项税收占全部税收收入的70%。如果采取削减间接税方式，一方面减税效应较弱，放弃大量收入而获取较弱的刺激效果显然得不偿失；另一方面削减间接税具有拉动物价下降的功能，在我国通货紧缩趋势下，将进一步导致物价下跌，不利于企业发展和促进经济增长。(3)我国宏观税负较低，减税空间不大。目前发达国家全部税收收入占GDP的比重平均在40%左右，有的高达50%以上，发展中国家一般也在20-25%之间。相对宽裕的税收收入为实施减税政策提供了财力支撑。2000年我国税收收入占GDP的比重约为14%，明显低于世界大多数国家的水平。如果实行大规模的减税政策，势必使财政收入逐渐枯竭，引发财政危机。(4)目前企业负担偏重，主要不是税收负担重，而是非税负担重，如各种形式的收费、基金等，加上乱收费、乱摊派和乱罚款，各种非税负担甚至超过税收。所以，当前工作的侧重点是要大力清理整顿各种收费和基金，杜绝各种乱收费等，以此减轻企业负担，这相当于“减税”。因为无论是减费还是减税，对企业来说，只要减轻了负担，都是一样的。
四、积极财政政策会否引发通货膨胀和债务危机？
随着积极财政政策进入第三年，社会上关于积极财政政策持续扩大财政赤字和债务规模、加大财政风险的议论逐渐增多。其主要观点认为，我国在实施积极财政政策以前，中央财政已经是赤字财政，每年赤字五六百亿元，十分困难；实施积极财政政策以后，每年发行上千亿元的建设国债，财政赤字和债务规模急剧扩大，1998-2000年，中央财政赤字分别为958亿元、1792亿元和2598亿元，1999年中央财政赤字和债务余额占当年GDP的比重分别为2.2%和12.7%。如果再把各种财政的隐性债务算进去，包括银行的不良贷款、养老金债务、地方政府债务、外债等，我国政府综合债务余额占GDP的比重已达到或超过国际警戒线。因此，积极财政政策最多实行两三年，不宜继续推行这项政策，否则财政风险将急剧扩大，最终将导致严重的通货膨胀和债务危机。
应当指出，这种观点是错误的。(1)我国1998年以来实施的积极财政政策，是主动扩大赤字的结果，与1998年以前被动发生赤字的结果是不一样的，可以出现财政投入的良性循环效果。1998-2000年，我国经济增长速度分别为7.8%、7.1%和8%，如果不主动扩大赤字，就要分别减掉国债投资拉动经济增长1.5个百分点、2个百分点和1.7个百分点，这样经济增长速度分别降为6.3%、5.1%和6.3%，这时的就业压力会更大，社会矛盾会更突出，甚至引发社会不稳定等，经济增长下来了，财政收入也会掉下来，反而会引致被动赤字的扩大。相反，我们主动扩大赤字，从根本上扭转了经济增长下滑的局面，经济增长了，财政收入由此大幅增收，1999年财政收入比上年增收1568亿元，2000年又增收1936亿元，其中约有20%的增收额是由积极财政政策直接带来的，出现了“赤字扩大——经济增长——财政增收”的良性循环，赢得了当前经济发展的好局面。(2)实施积极财政政策不会引发通货膨胀。财政赤字引发通货膨胀的必要条件是，通过财政向银行透支来弥补赤字，使货币发行增多，超过社会商品需求量，从而导致通货膨胀。在我国，这些条件均不具备。一是我国财政赤字弥补机制发生了变化。1994年以前，我国财政赤字主要是通过向银行透支来弥补的。1994年财税体制改革以来，改变了赤字弥补机制。财政出现赤字不能再向银行透支，只能通过发行国债来弥补。二是我国长期国债是直接向商业银行发行，而商业银行存款大于贷款的差额正不断扩大，由1998年的1.1万多亿元扩大到2000年的1.3万多亿元，将滞留在银行里闲置的钱通过国债方式用出去，可减轻银行负担，用收取的国债利息支付老百姓的存款利息，改善银行的资产负债结构，没有挤迫银行超发货币。三是有效需求不足已成为影响经济增长的主要矛盾，一般工农业产品供大于求，物价水平较低，即使扩大财政赤字和债务规模，物价也很难大幅涨起来，不会引发通货膨胀。(3)实施积极财政政策不会引发政府债务危机。尽管我国这几年财政赤字不断扩大，但我国国债余额占GDP的比重仍然明显偏低，1998-2000年，国债余额占GDP的比重分别为9.9%、12.7%和14.6%，大大低于国际公认的60%的警戒线指标。目前大多数欧美国家的这一比重均在40-60%，我国发行国债还有一定的空间。况且，从2000年开始，我国遵循国际惯例，将国债的“还本”和“付息”分开，国债利息支出列入财政预算支出项目，这样，偿还利息支出就有了预算监督和保障，以后再发国债，从某种意义上说就是借新债还旧债的问题，不会出现债务连本带息滚雪球式的扩大。至于学术界提到的各种财政隐性债务（有时又称或有债务）问题，如银行的不良贷款、养老金债务、地方政府债务、外债等，不完全等同于财政债务，目前银行等有关部门，正积极采取措施化解本领域的这些风险。应看到，这些债务是多年来国民经济运行所累积起来的，其形成原因是多方面的，它们只构成财政债务风险的可能性。即使如此，也只是一种静态的可能性分析，真正能够分摊多少，何时分摊，是一个动态的可变化的过程，它将取决于国家整体经济实力和控制经济风险的能力。宏观经济运行状况越好，国家控制和化解经济风险的能力越强，各种债务转化为财政风险的压力就越轻，反之就越重。朱镕基总理在2000年1月中央举办的省部级领导干部财税专题研讨班上指出：“所谓‘财政或有债务’问题，这是一个多年累计且由理论推算的概念，真正可直接归于财政，以及可分摊到年度财政的债务是很有限的。当然，不能说绝对没有一点风险。在平常时期，财政风险包括金融风险是完全可以避免和加以有效控制的。但是如果出现突发性，影响国家信用的重大事件，风险就相当大，对此需要引起高度重视。”从中长期看，始终保持国民经济持续快速健康发展的态势，各种隐性债务对财政造成的压力不会很大，还有可能得到逐步化解，随着财政收入的稳定增加，为将来偿还财政债务提供有力保障。当前适当扩大财政赤字和债务，规模，不会引发政府债务危机。
总之，1998年以来，我国实施积极财政政策已经取得并将继续取得显著成效。在可预见的将来，我国积极财政政策将要实施五年时间，这是一个长达中期的以财政支出为主要特征的持续扩张的财政政策，是宏观调控政策的一次大胆而有益的尝试。面对经济周期的膨胀与紧缩，我们不仅具备了治理通货膨胀的成功经验，也积累了治理通货紧缩的宝贵经验，可以保持经济的持续快速健康发展，表明中央宏观调控能力和调控艺术日趋成熟。随着时间的不断推移，我国实施积极财政政策的重大意义和深远影响，将越来越深刻地展示在人们面前。
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