疯狂股市、印花税与政府法治——证券交易印花税调整的法理思考，本文主要内容关键词为：印花税论文,法理论文,证券交易论文,法治论文,股市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言：从“5·30”到“4·23”
2007年5月30日，一个非常普通的日子。然而，对于中国证券交易市场，乃至整个中国资本市场甚至整个中国经济而言，因财政部的一纸决定而发生重大转折，或者意味着理性的回归，或者意味着牛市的结束和熊市的到来。而对于普通股民而言，则无疑是一个“黑色星期三”。面对股市的不断迅速攀高，在综合使用加息、提高银行法定储备金比例均告无功而返的情况下，政府决定调高印花税，由原来的1‰。上调至3‰，并罕见地选择凌晨公布并即日生效的这种“突袭式”的公开方式，其结果是直接导致广深两市近900支个股跌停。而被其终结的“疯牛”恰恰是2005年1月24日国家将股票交易印花税由2‰。下调至1‰。的决定所启动的。它在为国家带来了巨额财政收入的同时，①却最终由中小投资者付出了惨痛的代价；而它带来的信任危机也仍然在蔓延着。
经由“5·30”印花税的调整，上证指数在短暂地、回光返照式地攀升至2007年10月的6000点上方之后，又开始了非理性的下跌，直至2008年4月23日跌穿3000点，跌幅高达50％以上。在中国股市面临崩盘危机之时，“5·30”事件、证券印花税调整，被人们无数次地提起、讨论，甚至被视为挽中国股市于崩盘的“救命稻草”之一，而强烈要求政府尽快出台印花税调整政策。②当此之时，管理层又决定下调印花税，从3％下调至1‰，重新回到“5·30”之前的水平，上证指数也遂了管理层的意愿，于下调印花税的第一个交易日即2008年4月24日，上涨9.27％。真可谓是成也“印花税”，败也“印花税”！
在规制经济学家看来，税收是重要的规制手段之一，税率的调整本身很正常。但这种调整同样必须在法律的框架内进行，这是“依法行政”、政府法治的基本要求。因此，印花税的调整同样必须接受合法性的考量。在这一方面，无论是“5·30”还是“4·23”印花税的调整，其合法性都不是不证自明的。
二、证券交易印花税调整的合法性
单纯从印花税调整本身而言，其合法性涉及三个问题：一是调整的法律依据；二是调整的主体，即谁有权调整；三是信息公开与政府诚信的问题。
(一)印花税税率调整的合法性问题
为了更好地展开分析，有必要简单回顾一下历次调整证券交易印花税的大体情况。从1990年深圳市决定开征证券交易印花税到目前，证券交易印花税的开征或调整，大体可分为两个阶段。第一阶段是1992年6月以前，是由地方政府决定的。在此期间，深圳市曾进行过两次调整：一次是1991年10月深圳市决定由对卖方征收调整为对买卖双方各征收6‰(即双向征收)，自此开始，全部改由双方征税；另一次是1991年10月23日，深圳市决定由6‰调整为3‰。第二阶段是1992年6月以后。1992年6月12日，国家税务总局和原国家体改委联合发文，明确规定对买卖双方各按3‰征收。除“5·30”和“4·23”两次调整外，其间还进行过4次调整。自此之后，印花税的调整改由中央政府调整。具体为：1997年5月9日，由3‰调整为5‰；1998年6月11日，由5‰调整为4‰；1999年6月1日，B股由4‰调整为3‰；2001年11月16日，财政部决定将A股和B股统一调整为2‰。由此可见，历史上决定证券交易印花税的主体包括：地方政府(1990年、1991年)、国家税务总局与国家体改委(1992年)、国务院(1997年、1998年和1999年)，2001年以后的历次调整均由财政部(经国务院批准)决定。③
根据国务院1988年8月6日颁布的《中华人民共和国印花税暂行条例》(以下简称《印花税暂行条例》)的规定，印花税采取的是固定的比例税率。例如，“权利、许可证照”和“记载资金的账簿”以外的“其他账簿”采取按件征税，每件5元，④在所有各税目中，税率最高的为税目“财产租赁合同”和“仓储保管合同”，税率为1％，最低的则为“借款合同”的0.05‰。税目“财产转移书据”，按0.5‰。征税。所有税目的税率都是固定的，没有任何调整幅度的余地。而且，无论是《印花税暂行条例》，还是财政部制定的《印花税暂行条例实施细则》，⑤都既没有授权税务机关，也没有授权财政部乃至国务院可以调整印花税税率的规定，更没有授权某一机关或部门可以在《印花税暂行条例》规定的税率之外擅自提高印花税税率。而历次的调整，都大大高于《印花税暂行条例》所规定的1‰的最高税率，最高的时候高出1‰的5倍，达到6‰。如果以“财产转移书据”适用的0.5‰税率计算，则最低也是它的2倍，最高则达到12倍，这明显违反了《印花税暂行条例》的规定。
有必要指出的是，在历次调整中，作出印花税调整决定的，既有地方政府，也有中央政府及其所属工作部门。在中央层面，作出调整决定的，分别有国家税务总局和原国家体改委、国务院、财政部(经国务院批准)，其混乱状况也可略见一斑。而证诸于既有法律之规定，尽管全国人大常委会1984年9月18日通过的《关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例(草案)的决定》(以下简称《决定》)授予国务院制定征收条例(草案)的立法权，但并没有授予国务院或者任何其他部门在没有法律或法规依据的前提下调整税目、税率的权力。
(二)证券交易印花税调整的目的合法性问题
税收原本是一个很简单的问题，但当我们面对印花税的调整时，却似乎成了一个问题。按照通常的理解，税收是国家参与收入再分配，获取财政收入以维护国家的正常运转的一种方式；同时，税收还被作为是一种调控手段，对经济活动进行调整。但这种调控主要涉及两个方面：一是在资源配置中的调控，二是调控收入分配。⑥如果说开征证券交易印花税时，尚有调节收入之意——这似乎也可以解释深圳市政府决定在开征印花税时把《个人收入调节税暂行条例》作为其依据之一，那么，这一目的早已退居次要地位，甚至已不再是其目的之一。⑦而关于其在宏观调控中的作用，正如有学者指出的那样，这种调控应当主要体现为调整资源配置。而且，即便是宏观调控，也是有前提的，即这种调控应在不影响市场对资源配置的基础性作用的前提下进行，不干扰市场机制的正常形成和运行。⑧但从1990年开征证券交易印花税到2008年4月23日的历次调整，却主要是为了调节股票市场：或者是“为了刺激低迷的股市”，或者是“针对当时证券市场过度投机的倾向”、“使证券市场能持续稳定地向前发展”，或者是“为了活跃B股市场”。⑨可见，调节股票市场已经成为调整证券交易印花税的主要目的，甚至成了“调控股市有力之手”：“回顾我国股市的发展历程，印花税一直是投资者最为关注的政策风向标之一。”⑩如果说2007年“5·30”调整印花税的主要目的，是为了“打压股市”，治理“疯牛”，对投资证券市场的投资者进行所谓的“风险教育”的话，那么，2008年“4·23”证券交易印花税的调整，则是在股市非理性下跌，股市由“疯牛”转为“慢熊”之后，为了挽股市于狂澜既倒之际的非常手段。而从其实际效果上来看，也基本上达到了管理层的预期目的。(11)由此可见，印花税的调整早已经既与调节收入无关，亦与调节资源配置相去甚远，而是成为某些经济学家所希望看到的“直接针对股市的政策调控，它体现了政府对当前股市的态度。”(12)
基于以上分析，笔者认为，从征税目的而言，如果对证券交易征收交易税，那么出于抑制过度交易或刺激交易的目的而调整税率，倒有几分正当性。而作为“凭证税”的印花税显然没有也不应当具有调节市场交易行为的功能或目的，因而证券交易印花税税率调整的目的合法性是值得质疑的。
(三)信息公开与政府诚信的问题
2007年5月11日，针对坊间流传的调整印花税的传言，《中国证券报》记者“采访了财政部相关部门，得到的答复均是‘未听说近期将调整印花税’。”(13)但它并未能消除关于调整印花税的传闻。5月23日，也就是在调整印花税的方案正式批准的4个工作日前，中国财政部及国家税务总局澄清，中国将要上调证券交易印花税的传闻是谣言。财政部某官员称：“从未听说这件事(上调交易印花税)，都是市场谣言”；而国家税务总局的一名官员则称，若有此事，财政及税务部门应该会有沟通，但他们从未听说过此事。另据报道，早在2007年“4月15日，证监会办公厅即将《当前股市状况及提高印花税的必要性》报告递送财政部。财政部于次日召开由税政司、金融司、会计司等部门参加的会议，讨论证监会报告和提高印花税的时间与幅度。”(14)正如有人指出的那样，究竟是媒体忽悠了公众，还是政府与媒体一起忽悠了公众，抑或是媒体和公众一起被政府忽悠了？这也难怪有人质疑“规则诚信”乃至政府的“诚信”问题了。(15)
此外，从媒体披露的情况看，在“5·30”印花税上调之前，就有一部分“先知先觉”的机构采取了减仓行动。同样，在“4·23”下调印花税的当日，也明显有“先知先觉者”进场。由此，导引出“保密”与“公开”的两个问题。
一是在“5·30”上调印花税之前，坊间关于上调印花税的传言从何而来？如果仅仅是一种猜测，那首先得有猜测的依据；况且，作为一种猜测，也不至于如此准确——从时间到具体调整方案。而在“4·23”下调印花税的数日之前，媒体上关于印花税下调的决定已经作出的传言也甚嚣尘上。换言之，是谁泄漏了如此重大的信息？
二是与“保密”相对应的“信息公开”问题。法治的“好处”之一，是为公众提供可预期性。明确的法律规则、信息的公开，都在于事先为公众提供这样一种机制，令其可以根据既有的法律规则和所获得的相关信息，确定自己的行为预期，并根据预期决定自己的行动，从而最大可能地避免公众行为的混乱。就“5·30”和“4·23”证券交易印花税的调整来看，两次都是在没有任何征兆的情况下突然实施的。尤其是“5·30”的调整，政府甚至采取子夜宣布、当日实施这种令人无法理解的、“突袭”式的方式公布，其所造成的混乱甚至是市场的非理性——虽然其公开声称的目的是为了治理市场的“疯狂”，恢复市场的理性——也就成为一种必然。而适当的信息公开，无疑是更有助于市场的稳定和理性运行。在这一方面，我国香港特别行政区政府在处理印花税调整个案上的态度、美联储调整利率的做法以及我国政府在处理降息、存款利息税时的做法或许值得我们借鉴。
三、证券交易印花税开征的合法性
经由对证券交易印花税调整的合法性问题的考量，将我们的分析引向了另一个合法性问题的考量，即证券交易印花税开征的合法性。
通过考察发现，在沪深两地设立证券交易所提供证券交易平台后，最早开证券交易印花税之先河的，是深圳市，其直接依据是《深圳市人民政府关于对股权转让和个人持有股票收益征税的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。(16)该文件规定：“凡在深圳市内书立股权转让书据(包括上市股票和企业内部发行的股票在买卖、继承、赠与、分割等所立的书据)的单位和个人，均应按规定缴纳印花税。”据此，纳税人为股票转让人或者继承、赠与、分割后的股票持有人，税率为6‰。(17)关于证券交易印花税开征的合法性问题，我们可以从征收依据(税种、税目)、适用税率、作出开征决定的相关机关的权限等层面递次展开。需要说明的是，关于适用税率、决定征收印花税的相关机关的权限等问题的讨论，都是建立在证券交易书据依既有法律法规应予征税这一无法成立的基础之上的。
(一)决定机关的权限合法性问题
税收作为国家强制性地、无偿地从社会成员那里取得财产所有权的行为，是对社会成员财产的合法剥夺。这一特点决定了国家在征税时，必须获得纳税人的事先同意，即通过国家立法来加以确定，由此，税收只能由人民的代表机关也就是立法机关通过制定正式的法律加以确定，这也就成为现代各国税收法律制度的基本原则，即所谓的税收法定主义原则。该原则要求，国家在征税时，必须有明确的法律依据，而且必须是人民通过其代表机关或者其代表机关正式授权的国家机关制定的法律文件的明确规定，国家才可以征税。
由于对证券(股票)交易开征印花税的直接依据是深圳市人民政府1990年的《暂行规定》，因而关于开征证券交易印花税的合法性问题的讨论，就有必要对决定机关的权限合法性问题展开分析。(18)按照我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，当时的深圳市人民政府甚至没有行政规章的制定权，因而该文件在性质上甚至不属于地方政府规章，(19)只是“行政规定”或者“其他行政规范性文件”。而作为“行政规定”或者“其他行政规范性文件”，是无权决定印花税的开征或者停征的，因而明显存在违法之嫌。(20)虽然在深圳市人民政府决定开征股票交易印花税时，当时的法律并无禁止地方政府在既有法律规定之外开征新的印花税的明文规定，(21)但无论是《印花税暂行条例》，还是财政部制定的《印花税暂行条例实施细则》，抑或是国务院1986年制定的《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》，都没有授权地方政府在规定的税目之外增加新的税目征税。按照国家机关“法无授权即禁止”的一般法理，无论是深圳市人民政府，甚或是财政部、国务院，除非通过修改《印花税暂行条例》的方式增设新的税目，否则，任何机关都无权在既有法律、法规规定的范围之外增设新的税目，将证券交易纳入印花税的征税范围之内，也无权在没有任何法律依据的情况下擅自改变税率。
从中央政府层面看，正式确认征收证券交易印花税的，则是国家税务总局与原国家体改委于1992年6月17日联合下发的《关于印发〈股份制试点企业有关税收问题的暂行规定〉的通知》(以下简称《通知》)。《通知》第9条规定：“股份制试点企业向社会公开发行的股票，因购买、继承、赠与所书立的股权转让书据，均依书立时证券市场当日实际成交价格计算的金额，由立据双方当事人分别按3‰的税率缴纳印花税。”那么，国家税务总局与原国家体改委联合下发的这一文件是否能够为证券交易印花税的开征提供必要的合法性支持呢？答案同样是否定的。首先，从法律上说，原国家体改委并非税务主管机关，故其就税收问题作出的任何决定都构成越权。其次，国家税务总局作为国家税收行政主管部门，虽然在税收领域享有一定的立法性权力——包括依照法律、行政法规的授权对税收法律、行政法规进行解释，以及在法律授权的范围内就税收征收管理程序等事项作出具体规定或决定。但无论是《印花税暂行条例》，还是1991年全国人大常委会制定的《中华人民共和国税收征收管理法》，都没有授权国家税务总局可以在法律规定的税种、税目之外开征新的税种，或者增设新的税目，以及变更法律、法规确定的税率。
(二)证券交易行为不在印花税的征税范围之内
从税种的角度说，对证券交易征收印花税不恰当。《印花税暂行条例》第1条明确规定：“在中华人民共和国境内书立、领受本条例所列举凭证的单位和个人，都是印花税的纳税义务人”；第2条亦规定：“下列凭证为应纳税凭证……”；第5条和第6条进一步明确规定：“印花税实行……购买并一次贴足印花税票的缴纳办法”，“印花税票应当粘贴在应纳税凭证上，并由纳税人在每枚税票的骑缝处盖戳注明或者画销。”这些规定使得印花税作为“凭证税”的特点表露无遗。也就是说，印花税并非是对合同的“签订”行为、书据的“订立”行为或者其他行为征税。所谓的“凭证”，类似于我国法律上的“书证”，即以文字、图画、符号等形式记录了某种信息可供直接阅读、辨认的物理载体——主要是指某种记载合同内容、权利等的“纸质媒体”。(22)《印花税暂行条例》所附税目税率表中的各项，无一不在此范围之内，而税目“财产转移书据”无疑也属于此类。而证券交易则属于“行为”，除部分场外交易可能采用“合同”、“协议”等方式进行而可能制作“转移书据”外，通常情况下是通过证券交易所的“电子交易平台”进行的，并不需要实际交付股票(证券)，也不需要订立书面形式的合同或书立“书据”，同时，交易所形成的也仅仅是“计算机数据”，与“书据”相比较，其最大的区别在于，计算机数据是记载在电磁媒体上，且需要通过专门的机器设备才能阅读、辨认。
正是由于“凭证”与“交易”，“财产书据”与证券交易所形成的计算机数据之间的这种重大区别，使得对证券交易行为征收凭证税难以自圆其说——学界对证券交易印花税的解释也表征了这种尴尬：“证券交易印花税的征税对象是企业股权转让书据和股份转让书据……计税依据是双方持有的成交过户交割单。”(23)更何况自上海、深圳证券交易所成立以来，证券交易就一直是通过电子交易平台进行的。在电子交易平台下，股票的买卖，既无需书立“书据”，目前甚至连“过户交割单”也不复存在。因此，即便对证券交易征税，所应适用的也应当是行为税(“交易税”或“流转税”)，(24)而非凭证税，对证券交易“行为”征收“凭证税”明显适用法律不当。(25)
值得注意的是，虽然深圳市人民政府的《暂行规定》对其法律依据作了明确，但却不无问题：“根据《中华人民共和国印花税暂行条例》和《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》规定，结合我市的实际情况，对股权转让和个人持有股票的收益征税问题作如下规定……”。换言之，其直接依据有二：一是《印花税暂行条例》，二是《个人收入调节税暂行条例》。这就十分让人困惑，深圳市人民政府决定对股票“转让”征收的究竟是印花税还是“个人收入调节税”？从法律上说，这完全是两个不同的税种，深圳市人民政府的决定是不是告诉我们：对股票转让所征收的是印花税和个人收入调节税的混合体呢？而这一问题又是显得如此的幼稚和可笑——深圳市人民政府的《暂行规定》明确规定的是征收“印花税”。
(三)证券交易不在印花税的税目范围之内
退一步说，即便我们不考虑税种的适用问题，要使征税获得合法性，还必须在《印花税暂行条例》中获得征税的法律依据，即证券交易必须在《印花税暂行条例》规定的征税范围之内，具体来说，就是应当在规定的税目之中。根据《印花税暂行条例》所附税目税率表的规定，印花税共设“购销合同”、“加工承揽合同”、“建设工程勘察设计合同”、“建筑安装工程承包合同”、“财产租赁合同”、“货物运输合同”、“仓储保管合同”、“借款合同”、“财产保险合同”、“技术合同”、“产权转移书据”、“营业账簿”以及“权利、许可证照”等13个税目，并无“证券交易”的税目。仅此而言，证券交易显然不在印花税的税目之中。究其原因，主要是因为《印花税暂行条例》制定之时，我国尚未建立证券交易市场，未将之列入税目，也在情理之中。在这种情况下，要使既有法律法规适应社会经济发展的需要，填补法律漏洞，其途径主要有二：一是对既有法律法规进行修改，二是按照一定的原则对既有法律法规进行解释，使之适应社会经济发展中出现的新情况。
我们知道，《印花税暂行条例》自制定以来一直未作修改，故唯有解释一途。在这一层面上分析，与证券交易最为接近的，有两类税目，一是有关“合同”的10个税目。在一般的意义上，证券交易可视为“合同”即买卖合同，但在这里，这种解释却不能为之提供合法性依据，因为从《印花税暂行条例》所附税目税率表的规定看，最为相近的有关“合同”的税目是“购销合同”，但很显然的是，“购销合同”属于买卖“产品”的合同，而“股票”(证券)显然不属于“产品”的范畴。而且，更重要的是，“合同”仅仅是双方交易的依据或基础，只有双方实际履行了合同约定的内容，才会导致交易的实际完成，而证券交易却是一种行为，是即时完成的。从这一意义上说、“证券交易”行为与“合同”也存在显著的区别，故将证券交易视为“合同”的解释在此并不适用。同理，对证券交易适用税目“财产转移书据”征收印花税，同样是法律依据不足。按照财政部1988年发布的《印花税暂行条例实施细则》的规定，所谓“财产转移书据”，“是指单位和个人产权的买卖、继承、赠与、交换、分割等所立的书据。”(26)国家税务总局和原国家体改委在1992年联合下发的《通知》似乎正是作此理解的：“……因购买、继承、赠与所书立的股权转让书据，均依书立时……”但是，即便我们将国家税务总局和原国家体改委的这一规定视为对“财产转移书据”的解释，那么，其合法性也会遭遇两个方面的挑战：其一，在开征证券交易印花税时并无此解释，故不能成为支持深圳市政府开征证券交易印花税的合法依据；其二，按照《印花税暂行条例》的规定，其法定解释机关应为财政部。(27)国家税务总局和原国家体改委并非《印花税暂行条例》的法定解释机关，因而其解释属于无效解释。
(四)税率适用不符合法律规定
对既有规范的分析表明，即便在不考虑印花税的开征是否超出了《印花税暂行条例》规定的征收范围的情况下，深圳市关于开征证券交易印花税的《暂行规定》仍然欠缺合法性要件——印花税的税率违反《印花税暂行条例》的规定。根据《印花税暂行条例》的规定，除了税目13“权利、许可证照”以及税目12“营业账簿”中的“记载资金的账簿”以外的“其他账簿”采取按件征收(5元)外，印花税的税率共分5档，从低到高依次为：0.03‰(税目9：财产保险合同)、0.05‰(税目8：借款合同)、0.3‰(税目1：购销合同；税目4：建筑安装工程承包合同；税目10：技术合同)、0.5‰(税目2：加工承揽合同；税目3：建设工程勘察设计合同；税目6：货物运输合同；税目11：财产转移书据；税目12：营业账簿-记载资金的账簿)和1‰。(税目5：财产租赁合同；税目7：仓储保管合同)。其中，与股票交易最为接近的税目当属税目11“财产转移书据”，其税率仅为0.5‰，而深圳市人民政府对股票转让征收的印花税却是其12倍，高达6‰，即便与《印花税暂行条例》规定的最高税率相比，也高出5倍之多。同样，国家税务总局和原国家体改委1992年下发的《通知》所规定的3‰的税率也大大超出《印花税暂行条例》所规定的税率。迄今为止，尽管证券交易税历经多次调整，但其税率均在1‰到6‰之间，只有1‰在《印花税暂行条例》规定的税率范围之内，而它适用的税目却是与证券交易毫无关系的“财产租赁合同”和“仓储保管合同”。由此可见，证券交易印花税在税率的适用上，其违法性也是显而易见的。
四、印花税暂行条例的合法性
关于证券交易印花税合法性的讨论，到此本该结束。然而，在研讨的过程中，另一个合法性的问题，即作为证券交易印花税开征与调整的法律依据的《印花税暂行条例》的合法性问题，(28)它是如此重要——从根本上决定了证券交易印花税乃至所有印花税征收的合法性，以至于不得不对之作些粗略的分析。
《印花税暂行条例》的制定主体是国务院，其属于行政法规的范畴。而从国务院制定《税收暂行条例》的行为的角度看，则属于“授权立法”的范畴，这已成为我国学界的共识。(29)作为税收法律制度的核心原则，甚至是不少国家的宪法原则之一，“行政机关不应享有自己决定征税的权力，而只能有执行法律的权力。”(30)综观我国相关立法，税收法定主义原则也是得到肯定的。作为国务院获得税收行政立法权的依据，全国人大常委会1984年9月18日通过的《决定》在授予国务院税收行政立法权的同时，也从实质上确认国务院并无税收立法的“固有职权”，从而从根本上排除了行政机关享有法定税收立法权的可能性。(31)因此，《印花税暂行条例》不过是国务院制定的大量税收行政法规中的一部而已，其制定依据也只能是全国人大常委会的《决定》，如果这一观点成立，那么，《印花税暂行条例》以及国务院制定的其他税收行政法规将至少在以下两个方面存在合法性危机。
第一，国务院税收立法的形式合法性问题。退一步说，即便全国人大常委会的《决定》合法有效，国务院制定包括《印花税暂行条例》在内的税收行政法规在形式上也不符合《决定》的要求。《决定》明确规定，国务院在工商税制改革和企业利改税过程中制定的税收行政法规必须“以草案形式发布试行”。但实际上，除了1984年9月18日国务院发布的税收法规是“以草案形式发布试行”外，此后发布的所有税收行政法规都是以“暂行条例”的形式发布，明显违反了《决定》的要求。也许，立法者并非完全没有意识到立法的合法性问题，而是出于种种原因而有意无意地回避了这一问题。包括1984年9月18日以“草案”名义发布和1985年以后直接以“暂行条例”发布的所有税收行政法规，都没有像大多数立法文件那样，明确其立法目的和立法依据。《印花税暂行条例》也不例外，它既没有关于立法目的的规定，当然也没有立法依据的宣示，通常用来明确立法目的与立法依据的第1条，却只是关于适用范围的规定：“在中华人民共和国境内书立、领受本条例所列举凭证的单位和个人，都是印花税的纳税义务人(以下简称纳税人)，应当按照本条例规定缴纳印花税。”
第二，1984年全国人大常委会《决定》自身的合法性问题。一方面，全国人大常委会的《决定》，只是笼统地将工商税制改革和国营企业利改税的税收立法权授予国务院，既不说明授权理由，授权范围亦过于宽泛，并且没有时间限制，属于典型的“空白授权”，(32)不符合授权立法的基本要求。而且，更重要的是，《决定》存在的最大疑问在于，全国人大常委会能否作出此项授权决定。如果我们承认税收法定的原则，那么意味着以无偿取得或曰剥夺人民财产权的税收，其规定权只能属于人民选举产生的最高国家权力机关即全国人民代表大会。如果这一点成立，那么，全国人大常委会的《决定》就等于是擅自将自己并不拥有的立法权授予了国务院。退一步说，即便税收法定主义原则在我国体现为税收立法权由全国人大与它的常设机关即全国人大常委会共同行使，(33)这一授权决定仍然违背了最基本的授权规则，即授权主体只能将自己享有的权力授予他人。
五、余论：政府该如何引导市场
政府出台印花税调整政策的初衷或许是好的，但是，股票市场有它内在的规律，其正常运行也不完全是印花税所能调控的，中国大陆股市最近两年来的“疯狂牛市”，客观上是由于我国经济近几年的迅速发展，它体现了国人对国家现实和未来经济发展前景的信心和良好愿望。但“牛”而至“疯”，则主要是诸多非经济因素综合作用的结果：对于“ST”股即民间所谓的“垃圾股”的炒作，管理层似乎并没有拿出有效的治理措施；(34)对于“疯牛”真正的缔造者——机构投资者(基金公司等)、券商等利益方的为了获取暴利，不断通过所谓的技术分析、“价值发现”、“价值重估”等一片“看多”、“看涨”之声误导公众，推波助澜的行为，(35)管理层也没有任何相应的管制措施；对于证券交易领域存在的诸如内幕交易、信息披露违法违规、操作股票交易价格等破坏交易秩序的行为，监管部门即便采取行动，也大多是“雷声大，雨点小”。尽管中国证券监督管理委员会在2001年曾经对操纵“亿安科技”股票交易的4家公司开出了没收非法所得4.49亿元并罚款4.49亿元的“天价罚单”，(36)在2007年发生的“杭萧钢构”事件中，也作出了总额90万元罚款的处罚决定，(37)但这些处罚决定与其说是惩罚，倒更像是“鼓励”，(38)自然也就不能起到其本应发生的作用。而这些也许正是当前中国股市沦为“政策市”、“疯狂”运行的症结之所在。
毫无疑问，保证证券交易市场的正常运行，并在必要时采取适当的措施，是政府的权力，也是政府的责任。但问题是，政府该如何运用人民赋予的权力，如何合法、正当地调控市场。“5·30”与“4·23”证券交易印花税的调整及其后续作为对证券市场产生的剧烈影响，在再一次印证了中国证券市场“政策市”的特征的同时，证券交易印花税开征与调整过程中体现出来的随意性，甚至是置法律、法规于不顾的现象，不过是印花税征收管理领域中存在的随意执法的一个缩影，(39)它所体现出的是部分政府机关和官员法律意识的淡薄。尽管国家一直在强调依法行政、行政法治的重要性，国务院也早在2004年3月22日出台的《全面推进依法行政实施纲要》中提出，为了维护人民群众的权利和利益，维护政府的形象，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，就“必须全面推进依法行政，建设法治政府”，(40)但法治的权威远不是简单地发几个文件，喊几句口号就能实现的，而需要我们所有的国家机关、政府官员的身体力行。从国家的长治久安的角度看，没有法治，就不会有规范的市场，不会有证券交易市场的理性运行，也就无法使社会获得稳定的进步。
注释：
①根据财政部《关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告》，2007年度证券交易印花税增收1825.85亿元，达到2261.76亿元；在2008年度的财政收入安排中，“印花税1945.15亿元，与2007年持平”。而据财政部官员的介绍,2007年证券交易印花税共完成2005亿元，比上年同期增长1017.4％。参见朱宝琛：《去年证券交易印花税增长10倍》，《证券日报》2008年3月5日A01版。
②笔者曾于“5·30”事件发生后不久的2007年6月3日在为江西财经大学法学院在职法律硕士班授课时以“‘疯牛’、印花税与法治”为题作过专题讨论。本文即是在授课稿的基础上修改而成。所不同的是，中国股市早已由原来的“疯牛”变为“慢熊”，可叹。也正是各界关于调整印花税的呼吁，使笔者在时隔1年之后，觉得仍有必要从法理上对“5·30”事件进行讨论。然而，就在笔者准备重拾秃笔，在时隔1年之后重新讨论“5·30”事件的数日后的2008年4月23日，政府决定下调证券交易印花税，这愈加坚定了笔者写作此文的想法，由于“疯牛”不再，印花税也重新作了调整，题目自然也得作相应的变动了。
③需要说明的是，1991年深圳由单方征收调整为双方征收、1991年上海开征印花税，以及2001年的调整均无法查找到原始相关文件。而1999年6月1日的调整，根据中国证监会1999年5月31日《关于做好调低B股交易印花税率有关技术准备工作的通知》(证监市场字[1999]25号)，其调整依据是国务院《关于调整B种股票交易印花税税率的通知》(国发明电[1999]1号)，可推知其决定主体为国务院。
④参见《中华人民共和国印花税暂行条例·附件：印花税税目税率表》。
⑤退一步说，即便财政部的实施细则规定可以对印花税的税率进行调整，这种授权也因为违反上位法的规定而不具有法律效力。换言之，财政部无权通过其制定的实施细则授予某一机关或部门调整印花税税率的权力。
⑥参见安体富：《税收的中性原则与税收的调控功能》，《扬州大学税务学院学报》1996年第1期。
⑦如果是调节收入，那应当对“收入”征税，而证券交易印花税显然并非如此——只要有交易发生，不管其是否有“收入”，均应征税。
⑧同前注⑥，安体富文。
⑨参见史永东、蒋贤锋：《中国证券市场印花税调整的效应分析》，《世界经济》2003年第12期。
⑩《完善资本市场税收政策》，《人民日报》2008年3月31日第14版。
(11)同前注⑨，史永东、蒋贤锋文；单飞：《证券交易印花税调整对上证综合指数的影响》，《大连海事大学学报(社会科学版)》2007年第6期。
(12)左晓蕾、张东臣：《上调印花税勒缰“疯牛”》，《科学决策》2007年第6期。
(13)周明：《财政部：未听说将调整证券交易印花税》，《中国证券报》2007年5月12日A02版。
(14)参见《调高印花税内幕解密：降温，降温，降温！》，《21世纪经济报道》2007年5月31日。另外，该报曾于2007年6月4日刊登“更正并致歉”的声明：“本报5月31日刊发《调高印花税内幕解密：降温，降温，降温！》一文，该报道对提高印花税政策出台的背景解读有误。经本报调查确认，该报道提到中国证监会办公厅提交相关报告给财政部讨论，属记者据研究人士的个人意见而得出的结论，与中国证监会、财政部的日常工作无关，属重大新闻失实，给相关部门工作造成不良影响，特此更正，并向中国证监会及财政部致歉。”
(15)例如，参见叶檀：《从调整印花税看规则诚信的建立》，《金融博览》2007年第7期。
(16)该文件由深圳市人民政府1990年6月28日发布，自1990年7月1日起实施。至于上海证券交易印花税的开征，从现有资料看，似乎是由上海证券交易所决定的。如果是这样的话，那么其合法性就更成疑问了：一个非国家机关(“非营利法人”)决定征税？
(17)参见《深圳市人民政府关于对股权转让和个人持有股票收益征税的暂行规定》第1条、第2条。同年11月23日，深圳市决定对股票的买方也开征6‰的印花税，由此开股票交易双边征税之先河。
(18)上海证券交易所开征印花税的时间是1991年10月10日，税率为3‰。至于具体的开征决定，无法通过网络查考。在中国税务网(http://www.ctax.org.cn)上能查询到的，也仅仅是上海证券交易所开征股票交易印花税的年份，即1991年，而无法查询到具体的开征依据(或决定)等具体内容。即便在公认为法律法规文件收录最为全面、详尽的北大法律信息网(http://www.chinalawinfo.com)也无法查询到相关资料。从有关文献资料看，似乎是由上海证券交易所决定开征的。(参见前注⑨，史永东、蒋贤锋文。)由于该资料的缺失并不影响本文分析的完整性与妥当性，故容付阙如。
(19)根据《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》(1986年12月2日修正本)第51条(2004年10月27日修正本第60条)的规定，地方政府规章的制定主体为省、自治区、直辖市人民政府，以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府(五届全国人大五次会议于1982年修改时增加规定)。深圳市人民政府获得规章制定权是在决定开征股票转让和持有的印花税的整整2年后，即在1992年7月1日才根据全国人大常委会通过的《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》获得规章的制定权。
(20)同时，该文件第4条第2款规定：“过去的规定与本规定有抵触的，一律以本规定为准。”由此引出的另一个法律问题是：这里所谓的“过去的规定”是仅指深圳市人民政府制定的相关文件，抑或是包括深圳市人大或其常委会制定的地方性法规，或者是广东省的地方性法规，甚至包括法律和行政法规？如果包括，那么进一步的问题则是：下位法能废止上位法吗？在我国立法实践中，下位法与上位法相冲突，甚至是通过下位法废止上位法的情形并不罕见。
(21)虽然证券交易印花税也属于印花税的一种，严格地说不属于开征新的税种，但由于这一税目是原《印花税暂行条例》所未规定的税目，属于增设的税目，亦即是对依《印花税暂行条例》本无税负义务的事项增课税负义务，因而在本质上也可以视为开征新的税种。
(22)在我国证据法上，计算机数据通常不视为“书证”的范畴，而是把它归类为“视听资料”，或者把它作为一种独立的证据类型。参见《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(2001年12月21日，法释[2001]33号)第22条；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(2002年7月24日，法释[2002]21号)第12条。当然，随着现代技术的发展与运用，在理论上也有学者把电子数据(计算机数据)称为“电子书证”的。参见金钟：《电子书证运用探析》，《社会科学研究》2008年第2期。
(23)同前注(12)，左晓蕾、张东臣文。
(24)有学者认为，我国的证券交易印花税兼具流转税与所得税双重职能，甚至有“以流转税之名行所得税之实”，“所得税的身份越来越明显”。参见钱挺：《关于证券交易印花税的几点思考》，《上海财税》2003年第6期。需要说明的是，如果仅仅是从国家利用证券交易印花税来获得财政收入的迹象日趋明显这一点来看，似乎不无道理，但由于证券交易印花税实质上是对交易行为征税，不论买卖双方是否盈利或亏损，只要有交易行为，都一律征收印花税，因而又并非真正意义上的“所得税”。
(25)我国香港特别行政区虽然也对股票转让征收印花税，但明显属于“凭证税”而非行为税。按照香港特别行政区税务局印花税署的纳税指引，“任何人士完成香港证券的售卖购买，须随即签立成交单据，并于指定期限内为该文书加盖印花。”参见http://sc.info.gov.hk/gb/www.ird.gov.hk/chi/tax/sdu.htm,2008年7月20日访问。
(26)参见财政部1988年9月29日发布的《中华人民共和国印花税暂行条例实施细则》第5条。需要说明的是，股票的转让(特别是“交易”即买卖)在某种意义上也可以视为“合同”或者“具有合同性质的凭证”，但由于《印花税暂行条例》第2条第1项规定的“合同”以及所附“印花税税目税率表”中的“合同”都不包括“买卖合同”或“财产转让合同”，因而显然不能适用有关“合同”的税目征税。
(27)参见《印花税暂行条例》第15条。
(28)至于深圳市人民政府《暂行规定》里提到的另一依据——国务院1986年9月25日制定的《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，其合法性同样是有疑问的。对其合法性的质疑除了基于本文质疑《印花税暂行条例》的合法性的相同的理由外，还有另一个理由，即它可能构成对《个人所得税法》的违反。从其制定的历史背景与适用来看，以及从国务院称该条例已被1993年10月31日全国人大常委会关于修改《个人所得税法》的决定“明令废止”(参见国务院1994年5月16日国务院令第154号《国务院关于废止1993年底以前发布的部分行政法规的决定》)的情况来看，个人收入调节税实质上是“个人所得税”的变种。顺便指出的是，1993年全国人大常委会修改个人所得税法的决定并无所谓“明令废止”《个人收入调节税暂行条例》之字样。国务院称其已被全国人大常委会的决定“明令废止”，似乎不过是为其自我纠错时找的一个台阶而已。
(29)参见白彦锋：《税权配置论——中国税权纵向划分问题研究》，中国财政经济出版社2006年版，第63～64页。
(30)参见张守文：《论税收法定主义》，《法学研究》1996年第6期。
(31)稍后，全国人大常委会1992年《中华人民共和国税收征收管理法》第3条更是对此作了确认：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行”；“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”
(32)安晶秋：《关于我国税收授权立法制度的法律思考》，《税务研究》2007年第6期。
(33)根据全国人大2000年制定的《中华人民共和国立法法》第8条的规定，“税收基本制度”的立法权属于法律保留事项，但根据该法第9条的规定，全国人大或其常委会可将此项立法权授予国务院行使。但该法是在全国人大常委会《决定》作出的16年后制定的，故不足为凭。
(34)在笔者看来，被管理层痛陈，同时也是疯狂股市写照的疯炒ST股的现象，在某种程度上是由于制度的缺陷所造成的。如果改变公司上市的审批核准制，而采取注册备案制度，ST股失却其“壳”资源的价值，疯炒ST股的现象或许就可以被彻底医治了。
(35)即便是在“黑色星期三”的2007年5月30日当晚，各大券商机构仍然是“短线调整不改长牛格局”，“调整印花税不会改变大盘总体向上趋势”，各种“荐股”消息不断，并催生了所谓的“带头大哥777”。
(39)参见中国证券监督管理委员会2001年4月23日《关于广东欣盛投资顾问有限公司、广东中百投资顾问有限公司、广东百源投资顾问有限公司、广东金易投资顾问有限公司违反证券法规行为的处罚决定》。资料来源：http:www.csrc.gov.cn/n575458/n776436/n805025/n825122/1988409.html，2008年7月20日访问。
(37)证监会认定，浙江杭萧钢构股份有限公司在所谓的“安哥拉项目”事件中，存在严重的信息披露“违法违规行为”，决定对公司处警告及40万元罚款；对直接责任人单银木(董事长)、周金法(总裁)各处警告及20万元罚款，对潘金水(董事)、陆拥军(总经理)、罗高峰(证券事务代表)各处警告和10万元罚款。参见中国证券监督管理委员会2007年4月30日证监罚字[2007]16号《中国证券监督管理委员会处罚决定书》。资料来源：中国证券监督管理委员会，http://www.csrc.gov.cn，2008年4月22日访问。在这一事件中，最终罗高峰因“泄露内幕信息罪”于2008年3月27日由浙江省高级人民法院终审判处有期徒刑1年零6个月。参见《“杭萧钢构”泄露内幕信息、内幕交易案终审维持原判》，新华网：http://news.xinuanet.com/finance/2008-03/27/content-7866234.htm，2008年7月20日访问。
(38)参见袁明圣：《合法性质疑：评“亿安科技”处罚决定》，《法学》2001年第10期。
(39)印花税的混乱是一个值得我们详加讨论的问题。例如，国家税务总局1999年6月23日发布的《国家税务总局关于上市公司国有股权无偿转让征收证券(股票)交易印花税问题的通知》(国税发[1999]124号)规定：“对经国务院和省级人民政府决定或批准进行政企脱钩、对企业(集团)进行改组和改变管理体制、变更企业隶属关系，以及国有企业改制、盘活国有企业资产，而发生的国有股权无偿划转行为，暂不征收证券交易印花税。”2000年5月29日国家税务总局发布的《关于中国石油化工集团公司改制后有关资金账簿印花税问题的通知》(国税函[2000]394号)则称：“按照有关规定，纳税人新设立的资金账簿在启用时应计税贴花。为了支持石化行业的改革和发展，提高企业竞争能力，现决定，对石化股份公司、中国石化胜利油田有限公司、中国石化国际事业公司和中国石化销售公司新成立时设立的资金账簿免征印花税，以后新增加的资金按规定贴花。”它们不但反映出印花税征收过程中的随意性，也有违税负公平的原则。类似的文件可谓不胜枚举。
(40)参见《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)。资料来源：中央政府门户网站，http://www.gov.cn，2008年7月20日访问。
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