在新财政支出框架下的预算资金管理，本文主要内容关键词为：资金管理论文,财政支出论文,预算论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政支出体制改革带来的预算资金管理的变化
（一）会计核算制度的改变
由于财政支出体制改革强化了资金的统一管理，为规范会计核算工作，提高会计信息质量，促进会计监督作用奠定了制度基础。目前在已推行改革的地区或部委，会计大部分采用了会计委派制即集中核算制度。会计集中核算就是在财政部门统一建立会计核算中心，取消各预算单位的财务部门，由会计核算中心对各单位的财务活动采用“统一开户、分户管理”的集中管理办法统一进行处理。具体做法是：“一集中”，即预算单位会计账务统一由中心管理；“二取消”，取消单位的所有银行账户和印鉴，取消会计机构，核算单位只设报账员；“三直达”，收入直达财政专户，经费拨款直达核算中心账户，个人收入直达个人账户；“四分离”，票与款相分离，收入与支出相分离，审批与核算相分离，审批与监督相分离。
（二）预算资金运动的改变
财政支出体制改革实施使预算单位的资金运动发生重大变化。预算资金由原来的层层下拨给预算单位，预算单位按年度预算使用，改变为由财政部门统一管理，设立统一的银行账户，不再将资金下拨到预算单位，只给预算单位下达预算指标。各会计核算中心定期根据各预算单位用款情况和政府采购的实际情况，直接将资金支付给商品和劳务的供应者。即预算单位的人员经费由财政部门通过中央银行—商业银行—工资折方式直接向职工支付；预算单位的专项支出按预算指标通过中央银行—政府采购—商品供应商方式直接支付；预算单位的小额零星支出，通过中央银行—商业银行—行政单位备用金方式支付。
（三）预算资金所有权与控制权的分离
财政支出体制改革不仅仅是资金运动路径的改革，也是资金控制、监督权利的重新划分，对资金的分级、分散管理向集中、统一管理转变。实行财政支持体制改革后，预算单位资金供给渠道不变，资金所有权和使用权不变，但资金集中管理，财政部门按照预算严格控制与监督，即预算资金由原来的层层下拨给预算单位，改变为财政部门统一保存在中央银行国库单一账号上管理，只有当单位的支付行为真正发生时，资金才流出国库单一账号。
（四）预算编制制度的改变
预算编制与执行制度是资金支付制度的前提，过去我国财政预算编制和管理是按照政府职能设置的，条块分割，一个预算单位可能有多个资金来源渠道，但每个预算单位每年到底财政支出多少，往往不能完整及时地反映。伴随预算资金支付体制改革的推行，预算编制制度也发生了改变。目前财政部要求各地方实行部门预算。即以各部门为单位，集中统一管理部门公共资源，统一预算标准，统一预算收支内容、口径，统一编制部门、所属单位、项目的预算，经财政部门审核批准后，必须严格执行，不允许任意调整和改变预算。
（五）资金内部控制制度的改变
一个单位的资金内部控制是根据资金业务的运作流程建立的，改革前预算单位的内部控制一般有：资金管理各岗位职责、基本业务流程规范、资金管理办法及业务操作规范等；资金管理制度改革后，各单位的采购由财政统一支出，财务活动集中于会计核算中心进行，因此内部控制制度主要是实物资产管理办法、备用金使用及管理办法和报账员岗位职责。在各预算单位的资金控制的重心由现金管理向实物资产管理过渡的同时，其首要的管理职能就是加强预算管理，这是因为财政支付体制改革是通过预算规范、安排，监督资金使用的各环节来完成的，其基本点是建立在强化预算管理基础上的。
二、目前资金管理所面临的新问题
（一）资金管理：实物管理与价值管理脱离
现行的预算会计制度是根据机构设置与经费划拨关系制定的，预算支出改革后，预算单位的资金一方面在会计核算中心表现为收入的增加，另一方面在预算单位内表现为资产或费用的增加，但是各单位的银行账长号上不再有财政资金，预算资金在没有支付给商品和劳务供应者之前始终保持在中央银行国库单一账号上。也就是财政部门（会计核算中心）对其价值进行管理，预算单位只对其实物资产进行管理。如果二者衔接不当，容易造成管理“两张皮”，出现管理真空。
（二）配套制度：预算编制与资金管理、政府采购之间缺乏衔接
强化预算是财政支出体制改革的前提与基础，目前预算的编制与执行虽然也进行了适当的调整，但与资金支出管理改革还不配套，其所遇到的问题主要表现在：一是各单位普遍采用“零基预算编制法”编制预算，但是在预算编制过程中还大量的存在着“各类预算基数加增长”的情况，不能反映预算资金支出管理改革后的资金运动情况。二是各单位的预算由收入预算和支出预算组成，这一方法提供了资金收支流量方面的信息，但因实行会计集中核算、国库集中支付后，资金的实物管理和价值管理由不同的部门进行，因此要求预算还要提供资产存量方面的信息。三是在预算执行过程中，由于预算的编制不规范、批复也不及时、年度预算调整频繁、国库集中支付及政府采购过程中遇到的新问题等，给财政支出体制改革实施增加了难度。如北京市房山区政府2000年按预算支付了四项政府采购项目，其中采购苗木170余万株；汽车11辆；冬季取暖用煤1.95万吨；计算机，激光打印机28台。由于预算金额与合同金额的差异普遍存在，上述项目计划资金1560万元，实际支出1409万元，节约资金151万元。目前对于所节约的资金指标再由预算单位支配使用或结转下一预算年度，达不到改革所要求的提高资金使用效率，优化资源配置的目的。
（三）内部控制：缺乏资金支付风险防范
我国预算单位由行政单位和事业单位组成，许多事业单位为其业务的发展而进行融资，行政单位也经常为本部门、本行业或某一项目进行担保，实行资金集中管理以后，一旦融资或担保项目失败，就需要以国库资金偿还，改变预算资金的用途，扰乱了预算资金的管理，情况严重的还会影响政府对宏观经济的调节。
（四）实施平台：没有现成的信息网络可以使用
新型财政支持框架的构建完全依赖于高起点、高质量、有力的财政资金管理的信息支持。这一信息保障体系要求所有预算单位和预算责任人、财会人员全员参与，能够满足预算资金的全过程控制，财务审查、往来结账、报表汇总、多个单位的账目并行及资金管理等方面的要求，还必须解决财政部门和各预算单位之间，预算单位与各下属部门（或单位）之间的实时财务监控和数据交流等问题，并做好数据安全工作。目前我国以财政部门为中心的预算资金管理还未建成达到上述要求的信息平台，管理手段的落后也制约了财政支出体制改革的推广速度。
三、解决思路
（一）加快预算会计制度的改革
在新的财政支出框架下，财政支出与预算单位支出的核算方法发生变化，为此需要对现行的会计制度进行改革。笔者建议对于行政单位，一方面在财政部门设立“国库集中支付资金”账户进行明细核算，实现对预算资金的价值管理；另一方面，在行政单位构建相关资产账户，实现对预算资金的实物管理。由于事业单位和非盈利组织，除财政资金外还有其他收入来源，甚至相当一部分的非盈利组织可以以收抵支，这些单位可以参照企业会计采用权责发生制会计制度，积极推行预算会计制度改革，目前一些发达国家如美国已经采用这一方法。
（二）完善配套改革措施
国库集中支付与预算编制、政府采购都是财政资金支出链条上的重要环节，部门预算编制与执行制度是推行国库集中支付、政府采购的前提和基础性工作，政府采购是国库集中支付的主要支付形式。三方面的改革应同时进行，而不能单一的进行某一方面的试点。
一是改革预算编制方法，在实行部门预算、零基预算的基础上，要进一步细化预算编制内容，详细说明预算金额和支出标准，建议先将预算单位或部门支出按性质、用途如设备购置、会务、房屋修缮、车辆购置等项目分门别类的在总预算中单独编制，不再搞条块分割。其次根据有关的支出标准，按照零基预算的方法编制各项支出的具体内容，对经常性经费实行定员定额，对专项经费根据事业发展需要和财力可能，分轻重缓急予以安排。二是强化预算执行。按照国际惯例，部门预算要求各项收支严格按照收支标准编制，并经过有关部门审批，一经批准，即具有法律效力，预算单位要严格执行，财政部门要从预算编制、下达、资金拨付到资金使用的全过程进行监督管理。三是建立新的国库资金管理体制，全部资金纳入国库，集中管理，不再进行预算外资金管理；大宗物资尽可能纳入政府采购体系，对于所形成的财政性结余资金，不再返回预算单位或结转下一年度使用，而是回拨国库，以提高国库资金的使用效率。
（三）建立新型的内部控制机制
一个良好的内部控制制度应该反映其资金运动的特点，根据财政支出改革所带来的预算资金运动的变化，其内部控制应做好以下几方面的工作。第一预算编制的合法性、科学性及执行情况；第二国库资金的支付方式、程序是否符合规定；第三建立相应的风险防范机制，减少或有负债可能带来的支付风险。即在财政部门建立高效的资金管理制度及相应的岗位责任制；在各单位建立资产管理制度及相应的岗位责任制；并使预算单位与财政部门、国库管理机构、政府采购部门、代理银行相互监督，建立一个完善的内部控制体制。
（四）以财政部门为中心建立配套的网络信息平台
为了取消条块分割，实现垂直化财务管理以及对预算资金管理实行统一核算、集中支付的要求，应构建新型的财务信息系统。该信息系统以财政部门为核心建立财务信息处理中心，通过一个高效、安全、快捷的现代信息技术网络将各预算执行单位与财政部门联系起来，解决资金预算、控制、异地实时查询、统计、分析和监督管理等需求。使行政预算单位能够更加严格地控制预算的执行，减少了不必要的管理环节，提高工作效率，节约管理资源。
总之，财政支出体制改革是近期和今后一个时期财政支出体制改革的重点，将对改变政府职能，提高预算资金使用效率，优化资源配置起到积极的作用。
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