“弱官强民”：惠农背景下官民关系的博弈样态与角色转换
申恒胜，刘晓慧
(西华师范大学政治学研究所，四川 南充 637009)
摘 要： 在惠农背景下，科层体制与惠农资源双重形构下的官民互动模式发生了重大翻转。农民的角色行为逐步打破传统的政治冷漠状态，转而在治理实践中积极与基层政府围绕资源分配展开各种利益博弈。农民利用国家的政策话语进行非正式性的“反抗”，与科层体制约束下的基层政府之间产生种种张力，进而在乡村治理中呈现出“弱官——强民”这一官民强弱关系倒置的具体样态，展现出乡村治权的弱化与基层治理的困难。这种状况的改善要求在乡村社会建立合理合法的博弈规则，建构公平合理的博弈平台，确保政治上的利益博弈纳入规范化的制度渠道，促进基层政权与农民互动良性发展。
关键词： 基层政权：弱官强民；压力型体制；角色转换
一、问题的提出
在乡村研究中，传统农民给社会留下的主观印象是贫困、弱势的底层群体，他们集经济上的贫困、政治上的话语缺失、文化上的知识匮乏与社会边缘的排斥等特征于一体。基层政府作为国家权力的典型代表，掌握着对农民而言相对稀缺的政治权力，呈现出国家科层体制形塑下的强制性。在日常政治实践中，政府的行为方式与运行特性取决于国家的政治属性。学界对于国家本质的研究，多把国家看作一种“暴力机器”[1]54，国家的统治是依靠暴力手段进行直接控制实现的，它用以维持统治秩序的合法性权力由国家及其机构所掌握和行使，而国家作为一种“权力集装器”[2]14发挥了最大的功能。
近代以来，随着国家政权建设的推进，国家打破传统的士绅治理模式而对乡村社会进行直接治理的愿望越来越强烈。为了增强政权的汲取性，国家必须突破传统社会势力和各种经济伦理的障碍，强化农民个体与其他社会集团对国家意志的服从，进而获得对社会的超强控制。1949年后，在国家政治话语与意识形态的长期熏染与形塑下，农民的思想和行为潜移默化地受到现代政党理念的影响，其认同对象也逐步由狭隘的地方性权威转向政党与国家。在此过程中，国家凭借对政治权力与经济资源的高度垄断而对乡土社会进行整合与重塑，导致农民对国家具有较强的依附性。
长期以来，由于文化素质以及政治敏感度的缺失，农民长期游离于国家政治生活与基层治理体系之外，世俗化的生活以及乡村中的熟人社会环境使他们更加关注狭隘空间内的琐碎事项。那些外在的、没有发生在其生活场域的问题很难影响到其日常生活，这导致政府与社会之间形成一种天然区隔，更强化了权力运作的封闭性与专断性，也使学界形成了对“强官弱民”的模糊认知。与基层政府的“强大”相比，农民无疑是“弱者”。在乡村权力的演绎与实践中，农民的“可怜又可嫌”[3]251-270的形象得到了生动展现。在既有的关于农民利益表达与维权行动的研究进路中，农民被赋予了伦理上的“弱者”标签。他们的诉求与行为往往被视作具有道义上的“合理性”。斯科特基于东南亚农民日常行为的调查也表明，农民在精英阶级制造的国家意识形态面前陷入无奈的失语状态，经济上挑明农民出于绝对的穷人状态无疑肯定了农民的弱者角色，其后“弱者的武器”[4]前言等范式对农民的研究更是固化了“民弱”的思维倾向。
改革开放后，税费体制所形构的基层政权与农民之间的张力，使农民与基层政府围绕税费征收、计划生育政策执行、土地征用等利益问题而展开各种微观层面的利益博弈，深刻形塑了农民与国家的多元复杂关系。在“强国家—弱社会”的运作模式下，国家对农民进行了潜移默化的行为规训。在日常治理中，基层政府的政策执行实践更多地是采取“行政命令”的方式进行的，农民作为治理对象往往被动地接受国家的政策。同时，基层干部掌握着重要事项的决策权力，农民对治理过程的参与缺乏组织化和制度化的渠道，他们对规则的制定与结果的改变难以产生实际的影响。这强化了农民在日常政治实践中的服从思维与冷漠心理，使其遭遇与自身利益并不直接相关的治理事项时，倾向于采取更加理性的实用主义态度。这使得顺从逐渐成为农民的一种不自觉的历史习性，基层社会的官民互动模式显现出农民服从的政治常态，这也成为中国政治连续性的基础。
当前，随着国家惠农政策、精准扶贫、乡村振兴等战略政策的实施，乡村治理环境发生了极大改善，从资源汲取转变为资源支持，基层政府由行政管制转向提供服务，由此基层政府和农民围绕着资源分配产生更多的利益博弈。在惠农资源支持背景下，乡村社会之间的官民互动呈现出怎样的样态和运行逻辑，是需要思考的问题。本文在既有研究的基础上，结合惠农政策持续输入下乡村关系的演进背景，认为科层体制与惠农资源双重形构下的官民互动模式发生了重大翻转，在一定程度上体现出“官弱民强”的特征。农民利用国家的政策话语进行非正式性的“反抗”，与科层体制约束下的基层政府产生种种张力，进而在乡村治理中呈现出“弱官——强民”的互动模式与官民强弱关系倒置的具体样态。
二、“强民”：惠农背景下农民角色行为的转换
随着转型期乡村场域各种矛盾的凸显及民众权利意识的增强，农村社会治理与农民之间形成了“直接利益关联”，由此推动农民的利益表达和政治参与的愿望日益强烈。由于泛政治化治理模式逐步消解，传统的以农民义务为本位的乡村管控逐步被以农民权利为本位的乡村治理所替代。在国家治理体系与治理能力现代化的背景下，政府行为的强制性与暴力性特征日益淡化。随着惠农政策的供给与惠农资源的输入，基层政权所承受的政治规训更加规范，政府与农民的关系及其互动模式也发生了相应的转变。
农民利用其“弱者的武器”进行发牢骚或者借助网络的力量，获得广泛的道义支持与舆论同情。在洞悉了国家的惠农政策意图之后，开始主动向基层政府讨要各种惠农资源，他们竭尽全力在基层政府眼里树立起自己是“弱势”、“贫困”等需要帮扶和资助的特色形象[7]，并通过“缠与闹”[8]、不到目的不罢休的方式来表达自己的诉求，由此对基层政府形成“反倒逼”的压力，逼迫基层政府对其特殊诉求做出回应。出于政治稳定和科层约束的需要，基层政府再也无法通过政治动员和行政强制来达到目的。农民在此过程中利用国家的政策话语与基层政府进行讨价还价，使得政府传统的“硬武器”的运用遭遇效用边界问题，从而使基层政府的权力陷入一种运作失效的境地。由此，基层政府被农民所牵绊制约的利益博弈，构成了基层政治运作的重要特点，进而体现为一种“缠闹的政治学”[3]156。
在基层治理转型中，众多学者转向对农民主动向政府讨要惠农资源而与基层政府展开利益博弈的动态行为进行研究，并以“依法抗争”[5]“以法抗争”[6]的视角来阐释官民互动逻辑。但由于现实中农民对法律知识掌握与了解的程度不高，加之政府运作的封闭性，导致农民对法律的正式运用以及政治化利益诉求的表达并不熟练。他们的利益表达与博弈模式，更多时候采用的是“沉默”的反抗的形式。这种沉默相对于极端或激进的形式而言，具有技术上的策略性，它并不是指农民与基层政府发生利益冲突时一味沉默，而是指一种怀柔的手段，是一种“阳奉阴违”的方式，即“弱者的武器”。正如斯科特的研究所呈现的，农民利用彼此之间心照不宣的理解以及非正式性网络，通过假装顺从、偷懒、装糊涂等低姿态的反抗技巧来对政府正式的权利规则进行抵抗和消解。[4]前言这样，农民的行为展现出表达与实践的背离，他们表面上支持政府工作，服从政府的领导，享受政府所给予的权利，暗地里进行不留痕迹的抵制甚至破坏。农民运用他们谙熟的非正式规则，通过反复诉说或在领导办公室滞留等方式，向基层政府传送各种抵制的情绪。农民的话语表达与行为展演在不断重复和强化的过程中，会在无形中获得伦理和道义上的同情，并逐步改变和瓦解政府的强硬态度和行为。于是，正式权力在运作中被非正式的技术和规则所消解，基层政府甚至不得不对这些非正式的抵制策略“睁一只眼闭一只眼”。农民通过这种相对柔和的反抗形式确保了他们有与基层政府进行博弈的机会，从而表达自己的利益诉求，有技巧性地对抗基层政府，实现自身利益的最大化。
式中：ρ表示气流的密度；V表示气流速度；A表示突出物的迎流面积；CD表示突出物的阻力系数。对于球状颗粒，其阻力系数与雷诺数有关，在高雷诺数流场下，球状颗粒的阻力系数近似可取0.44[6]。
三、“弱官”：科层约束下正式权力的运作困境
农业税取消后，基层政府面临的“财政空壳化”的问题更加严重，强化了其在惠农政策执行与治理行为中的谋利倾向。在服务型政府的实践架构下，基层政权同时面临着财政紧张和权力弱化的双重困境，自上而下的财政转移支付取代农业税费成为基层政府唯一的财政来源[9]。由于基层政府无法提供农村社会发展所必需的公共物品，导致很多政策难以落到实处，在信访维稳、政策执行、公共服务供给、矛盾化解等重大治理事项上，呈现出一种“弱治理”的状态。国家惠农资源持续向农村大量的输入以及基层政府职能的转变，使得基层民众对基层政权抱有更大的期待，提出了更高的要求，要求基层政权提高其服务职能，为基层民众提供更优质的服务，甚至介入更多的乡村治理领域。这样，基层政府与农民的角色期待产生巨大偏差，甚至导致基层政治实践中出现“政权悬浮化”[10]的问题。
以压力型体制为主要特征的科层制度，深刻形构了基层政权的行为。在农业税费时期，国家为了现代化事业的建设以及经济发展的快速推进，通过下达指标任务来调动地方政府的工作积极性。基层政府在财政资源匮乏的情况下，只能向农民收取税费才能完成上级下达的达标任务。由于基层干部的工资考核直接与税费征收挂钩，税费的征收关系到自身的生存与发展问题，导致基层干部承受了沉重的税费征缴压力，而基层政治体制在实际运行中发展成为一种“压力型体制”。但基层政权在收取农业税费方面的制度型权力在实践中往往演变为非正式的权力技术，使得基层政府在收取农业税费时困难重重。
在基层分利秩序[12]所导致的治理内卷化背景下，普通农民在资源分配中被制度性地排斥在外，而国家的压力型体制与基层社会的有效治理之间所产生难以弥合的内在张力，又导致基层政府难以有效应对农民的谋利型上访行为。由于长期以来“强官”的形象深入人心，农民倾向于认为基层政府是乡村资源的掠夺者，认为国家惠农资源的持续输入会滋生贪污腐败，基层政府会克扣、争夺属于自己的惠农资源。他们深谙当下基层组织面临的自上而下的高压维稳困境，于是选择性地扩散与夸大基层政府的负面形象，利用法律和信访体制的支持，故意缠访、闹访、重复上访等非常规的方式，要挟基层政权，不断试探基层干部的底线并对其施加压力，从而获得额外的收益。在网络社会，基层政府的任何行为缺陷都可能借助特定的传播渠道而产生负面的社会影响，进而对基层政府产生巨大的舆论压力和政治压力。农民也利用网络舆论的助力，极力塑造自己的弱势形象，进而为其行为赋予道义上的合法性。他们在法律与道德的边缘摸索，不越轨不违法，给自己的利益诉求增强合法性。农民根据舆论和政府决策的变化向基层政府索要资源，对基层政府形成一种“反倒逼”机制，迫使基层政府做出利于自己的决定或者满足自己的利益诉求。因而，正式权力在实践中不得不诉诸非正式的规则，产生了“异化”的后果，基层政府作为乡村公共事务的决策者，反而在乡村社会的利益博弈中处于相对的“弱势”。这导致基层政府无法根据权力的公共性要求提供基础性服务，反而要满足少数谋利型上访者的缠闹行为，进而损害了乡村社会的整体利益。
为了能够完成上级任务，基层政府不得不转而借助于各种策略型权力，体现出“正式权力的非正式运用”[11]38-39特征，即基层干部为了完成上级任务，借助于各种村庄习俗，利用乡村场域熟人社会的特性，如人情、关系与面子等资源达成治理目标。这种现象在治理实践中较为普遍，基层干部往往先从亲戚朋友入手，进行思想教育和说服工作，使其“抹不开面子”而主动配合政府工作；再向一般群众做工作，通过小利诱惑、说好话等放低姿态的“讨饭战术”来完成任务。在实践中，基层政府通过“一把钥匙解一把锁，各个击破”“小利诱惑”“攀亲戚”“讲人情”“说好话”等非正式的权力技术，进行一定的利益让渡以暂时平息事端。基层政府以这种无原则的妥协退让来满足农民的特殊利益诉求，更让基层政权陷入正式权力运行失效的境地。
在政治互动中，基层政权面对农民的缠闹式的利益诉求时显得力不从心。一方面，农民权利观念的增长使基层政府不能采取传统的刚性暴力维稳方式应对农民的利益诉求，群体性事件的政治高压也使基层政府不敢触碰维稳红线；另一方面，基层政府的治理责任又使其必须主动作为，而不能放任农民各种形式的缠闹、上访影响绩效考评结果。于是，基层政府处于一种矛盾纠葛与摇摆状态中：既想解决问题，化解矛盾纠纷，实现国家治理的政策要求，但受到自身权责界限与科层体制的约束，基层政府又希望保持现状，以“不出事”为目标，强化了其在某些事项上的消极倾向。
当政府的决策涉及到农民的切身利益，而其自身无法通过正常的表达诉求通道维护自身权利时，他们便将“耍无赖”“痞气”“扯横皮”和“故意制造麻烦”的技术运用得淋漓尽致。由于乡村社会的熟人、半熟人特征，以及关系、人情等因素的影响，当面对农民的维权行动时，基层政府不得不依赖正式权力之外的非正式策略与技术化解矛盾，甚至违背原则去满足农民的利益诉求。当“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”成为农民的行为准则时，有关自身利益的任何政策调整和变动都会打破乡村社会的日常秩序，从而使得农民不停地与基层政府展开各种博弈行为。而处于科层体制压力下的基层干部往往束手无策，导致基层民众“行蛮、示弱”成风，政府公信力缺失，政治权威下降。当正式的权力运行、非正式的网络方式，以及惯例和习俗进行不断的博弈和交换时，基层政府与农民的角色也在不断地发生转变。农民以弱制强，成为政府服务和妥协的对象，成为现实中的“强民”。
为了化解基层政府资源匮乏与治权弱化难题，国家强化了对农村社会的资源支持与工业反哺，促使基层政权与农村之间的关系从资源汲取转变为资源输入，国家与农民之间的“取”“予”关系发生了根本性转变。同时，出于政策执行与政治稳定的需要，国家也强化了对基层政权的行为规训，进而深刻影响和形塑了乡村社会关系。在当前压力型体制下，信访维稳、土地开发、资金使用、社会治安等方面的政治与行政压力自上而下不断强化。考评检查和社会维稳是上级监督考核基层政府的重要手段，考评结果是上级政府考核基层政府官员政绩的主要依据。同时，不合理的考核机制容易被具有谋利型倾向的农民所利用，加剧了体制的内在紧张。
以上4个维度中，将各维度每个条目定量化转为得分值以后，再把同一维度下的各个条目得分值加权平均计算各个维度的得分总值。结果显示，分值从高到低分别为：人际沟通能力、工作环境适应能力、中医诊疗能力、设备操作使用能力，见表5。
四、研究结论
“弱官强民”实际上是理性的农民借助国家的政策话语，向掌握分配权的基层政府索取惠农资源时存在的一种利益博弈状态。在乡村官民互动中，“官强民弱”“官民互强”等是现存的既有研究模式，但对该问题的理解必须置于具体的场景中，而不能简单地嵌入到“强国家—弱社会”或者“强国家—强社会”的理论模式之中。总体而言，“官民互弱”或“官弱民强”更能反映转型期乡村治理中国家与社会关系层面的民主与行政科层化层面的政府基础性权力双弱并存的状况。[3]575在治理实践中，基层政府与农民都无法使用行之有效的制度化或行政化的手段化解冲突，而不得不以非正式的权力艺术与对方打交道，达成自己的目标。在科层体制的约束下，基层政权面临重重掣肘，其日常治理绩效常常因为农民的反制而大打折扣。这种反制实际上并不代表农民权利的增长，而只是意味着乡村治权的弱化，它呈现出来的是一种“基层治理失效”的现实状况。基层政府不得不将正式权力转化为非正式的权力策略，甚至与无原则的立场相融合，强化了政府的谋利形象。这导致基层政府在农民面前逐步丧失应有的道义合法性与政府的公共权威，从而危害到治理本身。这将乡村场域中政治过程泛世俗化的特征展露无疑。
同时，“弱官强民”是相对而言，弱是相对的，是处于科层体制内的官员在一票否决的压力下，其行为受到约束而展现出的“相对弱势”，而“强民”则是农民利用国家政策话语及科层体制对基层政权的规训来与基层政府展开博弈，来强化自身利益的一种手段。为此，在乡村社会，由利益博弈构成政治的基础，这要求建立合理合法的博弈规则，进而建构起公平合理的博弈平台，确保政治上的利益博弈被纳入规范化的制度渠道，促进基层政权与农民之间的互动向良性方向发展。
随着物联网的快速发展，超低功耗设计已经成为了模拟集成电路领域研究者的重点研究方向[1]。在可预见的未来，超低功耗模拟集成电路的发展将给可穿戴智能设备、智能家居、无线传感器网络等低功耗应用带来革命性的变化[2]。基准电流源和基准电压源是模拟/混合信号集成电路的重要组成部分，它们为电路设计提供了与稳定的参考电流和参考电压。在超低功耗模拟/混合信号集成电路设计中，要求其拥有极低的功耗以及较高的电源电压和温度特性，以满足超低功耗的要求。
范畴扩展的相对途径分为：(1)从固体物名词到流体物名词；(2)从客体物名词到主体物名词；(3)从散体物名词到整体物名词。
在研究范围内，MgCO3在酸性和碱性Ida2--H2O体系中表现出不同的行为。在酸性体系中，MgCO3大量溶出，其本质上是酸溶，配合作用比较微弱；在碱性体系中，MgCO3的溶解以Ida2-与Mg2+的配合作用为主，但是其配合能力较弱，镁离子总浓度[Mg2+]T<360 mg·L-1，MgCO3是不可能被大量溶出的。该研究结果为亚氨基二乙酸盐法对镁的选择性溶解提供了参考依据。
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“Weak Officials and Strong People ”：the Game Situation and Role Transformation of the Relationship Between Government and People under the Background of Benefiting Farmers
SHEN Heng-sheng，LIU Xiao-hui
(Institute of Political Science ,China West Norma University ,Nanchong 637009,China )
Abstract :Under the background of benefiting farmers,the interaction model between government and people in the dual structure of bureaucracy system and benefiting agriculture has undergone a major overturn.The role behavior of farmers has gradually broken the traditional state of political indifference and turned to actively engaging in various interest games with grass-roots governments around resource allocation in governance practice.Farmers use the state’s policy discourse to carry out informal “resistance”,and create various tensions with the grassroots government under the bureaucracy system,and then present the pattern of “weak officials-strong people” in the rural governance.The relationship inversion shows the weakening of rural governance and the failure of grassroots governance.This requires the establishment of reasonable and legitimate game rules in rural society and the construction of a fair and reasonable game platform to ensure that the political interest game is brought into the standardized institutional channels,and promote the benign development of grassroots political power and farmers interaction.
Key words :grassroots political power;weak officials and strong people;pressure-based system;role transformation
中图分类号： D602
文献标志码： A
文章编号： 1672-9684(2019)06-0080-05
收稿日期： 2018-12-24
基金项目： 教育部人文社会科学研究西部项目(15XJC810005)；西华师范大学2018年省级大学生创新创业训练计划项目(201810638089)
作者简介： 申恒胜(1982- )，男，山东日照人，西华师范大学政治学研究所副教授，法学博士，主要从事农村政治与基层治理研究； 刘晓慧(1995-)，女，陕西安康人，西华师范大学2017级政治学理论硕士研究生，主要从事基层治理研究。
[责任编辑：杨和平]
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