论对“一把手”权力的监督，本文主要内容关键词为：把手论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓“一把手”，是指一个地区、一个部门、一个单位的领导班子成员中居于首位的负责人，俗话说“一班之长”。认真解决对“一把手”权力的监督，对提高党的执政能力建设，保持党的先进性，凝聚党心民心，具有重大的理论、现实意义。
一、深层原因
回顾我国过去反腐败，该双规的双规了，该抓的抓了，该判刑的判刑了，但为什么“一把手”腐败还像毒瘤和瘟疫一样蔓延？这里有着深层次的原因。
第一，制度缺陷。邓小平总结了“文革”的沉痛教训，一针见血地指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[1]。浙江省1993-1997年的5年中就有17名反贪局长成了贪官被查处[2]。最高人民检察院反贪总局原正、副局长罗某和黄某以及公安部原副部长、全国打击走私领导小组原副组长李某等极为重要的反贪官员也成了贪官受查处[3]。到底这些人一开始就腐败，还是现存制度某些漏洞使他们腐败？从他们由一般干部逐渐成为“一把手”或高官的经历看，说他们一开始就腐败恐怕不合情理，合理的解释是，我国现存制度某些漏洞为其腐败提供了土壤和空间。就是目前计划经济和市场经济两种体制并存，并且都在发生作用，这就容易产生矛盾，出现漏洞，适合市场经济的立法跟不上，而现时的立法又管不着，当政府部门对生产要素配置还存在行政干预的情况下，有的地方、部门、企业乃至个人为了得到本来就短缺的某些生产要素，就不惜重金、豪宅、靓车、美女、出国游等等大搞“投资”，以图得到十倍百倍的回报，碰上意志薄弱者，就形成权钱交易、权钱结合、产生腐败。
第二、监督乏力。我国目前监督体系中，主要有党内监督、人大监督、司法监督、媒体（舆论）监督、群众监督、民主监督、民主党派监督等等。其中比较常用且发挥了重大作用的是前三种监督。尽管如此，前三种监督仍有诸多不尽人意之处。
党内监督。众所周知，执行党内监督主要是党委领导下的纪委和政府领导下的监察，但纪委和监察这两个监督机构则隶属于同级党委和政府，这样就出现了三种尴尬局面：监督者与被监督者是被领导与领导的隶属关系；监督机构受制于同级党政领导；监督主体受制于监督客体。意味着监督官员的一切生杀大权掌握在同级党政领导手里，结果往往缺乏独立、公平、公正和应有的权威性。
人大监督。在现实生活中，不少省、市、县人大主任由省、市、县委书记兼任，谁能设想，自己领导的人大能有效监督自己在省、市、县委的权力吗？退一步来说，即使省、市、县人大主任不是由省、市、县委书记兼任，但多数人大主任处在决策核心组织之外，一是不知情；二是即使知情也如上所说监督乏力。这是社会上流传的人大是“橡皮图章”的缘由。
司法监督。我国宪法虽然赋予人民法院和人民检察院依照法律规定“独立行使审判权”和“检察权”，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”[4]。但现行的领导体制是，无论法院、检察院还是公安部门的工作，都是在同级政法委协调下行使权力的，而政法委书记受同级党委书记领导，试问，政法委书记有胆量监督他的上司吗？有的地方出现“案件越大，来自主要领导的干扰越多，司法执法人员越难办”的不正常现象，正是司法监督乏力的诠释。
总之，由于我国目前的纪委、监察、司法等监督机构，均置于被监督权力的管辖和控制之下，隶属于地方同级党委政府，所以这种监督的隶属性决定了其升迁的依赖性、意志的服从性、财政的依赖性和监督的软弱性，最后导致整个监督机构监督乏力的普遍性，我国当今那些违法违纪的大小“一把手”的种种腐败，几乎都从这里找到根源。
第三，地方保护主义干预。至1999年6月底，全国未执结案件已达85万多件，涉及金额2590多亿元[5]。造成执行难的原因是多方面的，其中一个重要原因是为了地方或单位的经济利益或既得利益的地方保护主义作祟：一是说情风已经由“亲缘型”、“朋友型”向“权力型”演化，由“民讲情”向“官讲情”发展；二是有人讲情不行，就以权压法，于是出现了以说情人职位高低、权力大小来定罪犯的罪，说情人职位越高，权力越大，给罪犯定罪越低，或将重罪定为轻罪，轻罪定为无罪；三是有的地方党政领导把法院看作是实现其地方保护主义的工具，任意干预；更有甚者，三次胜诉难敌政府八道行政文件[6]，这些地方的法律成了一纸空文。总之，地方保护主义干预无疑为某些“一把手”腐败开了绿灯。
二、创新对策
“一把手”特殊地位，决定了其无论在理论上还是实践上都处于权力中心地位，在其管辖的地区、部门、单位范围内的人、财、物总体上都起着统帅、支配、控制、决定的作用。当前披露的大量案例就是证明。如果我们不去从制度上、法律上、管理上寻求惩腐新路，遏制“一把手”权力腐败将永远是一张空头支票。
第一，建立民主监督制度
实施民主惩腐。民主能惩治腐败，跳出政治兴衰“人亡政息”的“周期率”。这是因为民主的主体或称基础是人民，而人民对惩治腐败蕴藏着巨大的力量：一是以人民为主体的群众路线是我们党各项工作的生命线。我们党和政府与人民群众的关系如何，是关系到党和政府兴衰成败生死存亡的一个根本政治问题。执行还是放弃群众路线，不仅关系到反腐败的成败，也关系着人心的向背。江泽民指出：“如果不注重加强党同人民群众的关系，不注意克服脱离群众的现象。听任腐败现象蔓延，处于执政地位的共产党也会蜕变，丧失人心”[7]。二是人民群众最有力量。群众一旦掌握了我们党反腐败斗争中的方针政策，真正发动起来，一切贪贿等腐败现象都会被揭露，一切腐败分子都将无处藏身。据最高人民检察院有关负责人称，全国查处的各种经济罪案，70％以上的线索来源于群众举报。群众举报已成为惩治腐败的有效途径[8]。可见，人民群众是一股最强大的反腐败力量。三是群众的眼睛最雪亮。一个地方、部门、单位的“一把手”不是生活在真空里，而是生活在人民群众中，他们的优劣功过是非，群众看得最清楚，也最有发言权。所以，贪官一般不怕官僚主义，而最怕人民群众。四是主人监督公仆是我国政权性质决定的。我国是社会主义国家，人民群众是国家真正的主人，而各级党政机关工作人员则是为人民服务的公仆。国家的主人对他们的公仆实行有效的监督，是我国人民民主政权性质决定的，是天经地义的。只有这样，才能确保权力运行的合法性和合理性，使公仆始终不渝地为人民群众谋利益，保证党政机关的廉洁。所以依靠和发动群众，是取得反腐败斗争胜利的基本保证。
实施民主选举。现行的人事干部制度主要是任命制。这就意味着大小官员的升迁不是由群众而是由领导特别是“一把手”决定，因此，当务之急先解决以往“一把手”所拥有的“几乎不受制约的用人权。这是所有问题中最核心、最关键的问题”[9]。为此，必须改革现行人事干部制度，以建立民主选举制度为突破口：一是提名推荐。选拔任用“一把手”的提名推荐从过去由主要领导改为广大群众（包括党员），扩大“一把手”提名推荐的群众基础。二是测评考察。选拔任用“一把手”的测评考察从过去在领导层改为在广大群众中进行，增加测评考察过程中的公开性和透明度。三是确定人选。选拔任用“一把手”的确定从过去由领导主宰改为群众决定，即根据群众投票结果多票者确定为候选人，突出和确立人民群众当家作主的民主精神和民主意志。四是通过表决，拟用“一把手”的通过表决从过去由常委会改为全委会，从过去等额选举改为差额选举，实行无记名投票表决通过，扩大民主选举（也是竞争）范围。五是逐步实行直选。针对当今人事干部任命制的某些缺陷，对选拔任用“一把手”过程中采取上述种种扩大民主监督措施的基础上，应该从目前村官直选逐步扩大到镇、县、市，待条件成熟再扩大到省、中央政府官员直选。
实施民主罢免。由于实行官员任命制，所以无论是做“好大喜功”的“腐败官”、无所作为的“太平官”，还是做对上取悦领导对下欺压百姓的“两面官”，“乌纱帽”被摘的风险都是很小的。就是腐败官员，过去多数保住了乌纱帽，据时任国家监察部部长何勇指出：目前查处的各类腐败分子，真正判了实刑的不足三分之一，三分之二的腐败分子都保住了工作，保住了饭碗[10]。因此必须建立、完善民主罢免制度，包括辞职、停职、调换制度，使犯有不同程度错误或因种种原因不适宜担任“一把手”职务的，该民主罢免就民主罢免，该辞职、停职就辞职、停职，该调换就调换，上述问题就可以得到比较合理的解决。当前民主罢免面临的主要问题是：有民主罢免之事，无民主罢免之法。要完善、实施民主罢免制度，应当尽快制定一部全国性民主罢免法规，小至诫勉、批评，大至停职、免职，逐渐把民主罢免、辞职、停职、调换等规定具体化、程序化、法律化、制度化，制定可操作性的罢免程序。使民主罢免制度发挥真正功能。只有民主罢免形成制度，现实中存在的种种不良官风、政风才能得到根本好转。
实施政务公开。建立政务信息公开制度，是进行民主监督一个重要内容或称一个重要组成部分。建立政务公开制度：一是办事内容公开。凡是重大决策、重要政务、重要人事变动、重要司法审判、重要建设项目及其资金安排等，都要向社会和干群公开。二是办事程序公开。在重大决策上，过去多是领导拍板，缺乏论证，顶多只进行可行性论证，今后应同时进行可行性和不可行性双重论证，以减少国家经济损失。最近国家审计署提交一份审计清单，审计出决策失误令人触目惊心：原国家电力公司领导班子决策失误造成经济损失高达78.4亿元人民币，其中个别领导人违反决策程序或擅自决策造成损失或潜在损失达32.8亿元，占42％[11]。可见，建立政务信息公开制度，重大决策进行民主公开论证的极端重要性；在重要人事任免上，过去多是领导说了算，今后应实行公开考试，竞争上岗，任前公示，同时可邀请人大等相关人员参与；在重要建设项目及其资金安排上，过去都是黑箱操作，今后要公开招标，进行平等竞争，同时可邀请公证机构相关人员参与。三是办事结果公开。应定期（必要时不定期）向社会和广大干群通报办理重大事项的过程和完成情况，对“一把手”实行任期责任目标考核、离任审计等。另外，对“一把手”及其家属财产公开，也是监督权力的新举措。最近广东鹤山市委书记张汝韶（处级）的夫人胡兆秀在港有1000多万元巨额存款，而张、胡俩月工资加津贴最高也不过5000元，不吃不喝200年才能聚集1000多万元[12]。这巨款的来源是不言而喻的。可见公开“一把手”及其家属财产对惩治腐败具有重要理论与实践意义。
总之，实施民主惩腐、民主选举、民主罢免、政务公开，不可或缺的一定要有法制保障，形成制度，如果没有健全的法律和制度规定，即使最好的民主监督制度也难以落实，到头来监督还是落空。
第二，建立独立监督制度
长期以来，我国反腐败存在的一个误区是过于强调教育与自律，回避或忽视了从制度上进行独立监督，加强权力制约。不可否认，就个人来说，教育和自律是必要的，共产党员应该而且必须具有理想信念。但教育和自律不是万能的，对那些肯学习能自律的人可能有效，但对那些利令智昏、丧心病狂、执法犯法、贪赃枉法、不见棺材不流泪的腐败分子，哪一个能自我监督和自律？！纵观古今中外史，从来没见过哪个政党或政权靠教育与自律来惩治腐败的，我国多年来反腐败的教训也充分说明了这一点。作为执政党，在惩治腐败这一头号社会问题时，监督机构必须保持高度的独立性，使监督工作只能服从体现党的主张和国家意志的法律。
为此，当务之急一定要抓住制度改革、创新这一根本，建立独立监督制度：一是实行垂直（直接）领导。一方面地方监督主体（包括纪委、监察）的人、财、物由中央纪委、监察部管理，不受地方党政支配；另方面地方监督主体具有立案、调查、逮捕、处分等权力，提高监督机构的权威性；三方面中央纪委、监察部对地方监督机构实行垂直（直接）领导，彻底改变当前监督主体处处受同级党政（监督客体）制肘的局面。二是将监督起点提前。监督主体成员不得在同级党政内任职，但主要成员有权参加同级党政会议，以便知情，便于监督，将监督起点提前，突出事前防范和事中监督，彻底改变当前纪委监察事后才查办腐败案件的被动局面。三是完善监督主体责任制。一方面对监督主体要制定相应的法规，使监督工作有章可循，有法可依，减少随意性；另方面党政主要成员有权参加同级监督主体会议，以便知情，防其乱监、泛监；三方面监督人员疏于履行职责的，要承担法律和纪律责任，彻底改变当前搞逼供信、违反人权、办了错案冤案甚至弄出人命案不受查处的混乱局面。
这样设置监督机构的好处，就是保证监督主体高度独立性，增强权威性，加强对“一把手”监督威慑力，防止权力失控，决策失误，行为失范，逐步完善对权力的监督制度，对深入开展反腐败工作，推进党风廉政建设，具有十分重要意义。
第三，敢于、善于借鉴和吸收外国文明进步成果
18世纪中叶，法国启蒙思想家孟德斯鸠猛力抨击封建专制的同时认为：“一切有权的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”；如果司法权和立法权不分离，法官同时又是立法者，那么人民的生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品；如果司法权和行政权结合为一，法官就掌握了压迫人民的力量；如果三权集于一身，人民的自由则不堪设想了。所以“要防止权力滥用，就必须以权力约束权力”。在资产阶级掌权以后几百年中，从集权到分权，从司法从属于行政到司法独立原则的实现，是对于封建司法从属于行政制度的一个巨大进步，是人类文明进步的标志，因而被当今世界各国普遍采纳。
我国几千年根深蒂固的封建专制文化和意识形态领域长期受“左”的影响，严重阻碍了我国对外国文明进步成果的借鉴和吸收：一是谈“民主”色变。早在1911年，民主革命先行者孙中山领导辛亥革命已经把中国末代皇帝扫进了垃圾堆，至今快100年了。1915年新文化运动，我们的先辈又喊出了“科学与民主”这一震撼国人的口号，至今90年了，其间世界民主潮流汹涌澎湃，不可抗拒，奔腾向前，但在中国，直到1997年底，敢谈政制改革和民主者却“寥寥无几”，“形不成真正的气候”，一谈“民主”二字，就有人竖起“警惕的耳朵”，把它与资产阶级划等号，好像一谈“民主”，就是资产阶级“自由化”，“民主”无形中成了资产阶级的专利品，形成谈“民主”色变，“这种现象是可悲的”[13]。可见，“以民主、自由为核心的西方文明一直受到中国本土文明的排谴，不但专制主义不欢迎民主与自由，建国之后‘左’的思潮也不给民主、自由以立足生长之地。‘文革’这场触及人们灵魂的大革命，使人们饱受缺乏民主自由之苦。‘文革’结束后20多年过去了，多数中国人，对民主自由的认识还颇为贫乏[14]”。今后的确有待加强民主、人权政制建设的力度。二是“话说一半”。我国官员和传媒过去谈到资本主义制度，从来只谈垂死和没落的一面，不提生产力和生活水平高于我们的一面；谈到资本主义精神文明，只谈落后性，不谈进步性；谈到资本主义国家三权分立，只说反动性，不提合理性，等等。为此，有学者撰文指出这是“话说一半”。认为话说一半，也许是一种艺术和需要，但这种只说一半的艺术和需要，往往带来的是灾难，也使说话者的形象向着他们自身所期望的负方向发展，这不仅带有瞒和骗的性质，更和实事求是毫不相干[15]。真是一针见血，入木三分！
从总结历史经验教训考虑，西方资本主义法治理论和思想，是人类文明进步的成果。列宁曾指出：“只有用人类创造的全部知识财富来丰富自己的头脑，才能成为共产主义者”[16]。毛泽东也指出：“我们的方针是，一切民族、一切国家的长处都要学，政治、经济、科学、技术、文学、艺术的一切真正好的东西都要学”[17]。所以我们不应把西方的政治、经济、文化、法治、民主、自由、平等、人权等视为洪水猛兽、视为资产阶级的专利，采取那种“凡敌人赞成的我们都反对”的“左”的办法，将它们统统拒之门外，无论如何不能再回到改革开放前有一段时间搞闭关锁国的老路去了，正像邓小平所说：我们过去有一段时间，向先进国家学习先进的东西被叫作“崇洋媚外”，“这是一种蠢话……关起门来，固步自封，夜郎自大，是发达不起来的”[18]。所以我们应该用科学的标准去审视，客观地实事求是地去对待和吸收资产阶级在巩固自身统治中积累的文明和智慧，敢于、善于借鉴和吸收资产阶级在政制建设上积累的成功经验，特别是制约权力的成功经验，只要符合邓小平的“三个有利于”，我们就要大胆地拿来，这对于推动我国政制改革，尽快地建立起科学的、系统的、客观的行为规则来体现广大公民对国家的支配关系，建立起严格合法的制度化的权力义务体系，完善我国对“一把手”权力制约，把反腐败斗争进行到底，都具有重要的理论意义和现实意义。