重塑行政文化，本文主要内容关键词为：行政论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、重塑行政文化的必要性
“文化比起政治、经济等更富有普遍性、继承性和延续性，渗透到社会生活的各个领域，发生广泛的作用……每个人都生活在一定的文化环境之中，无时无刻不在受到社会文化的教化，影响每个人的思想、情感、价值观等，制约着每个人在现实中的行为选择。”（注：许文惠、张成福、孙柏瑛：《行政决策学》，63页、中国人民大学出版社， 1997 。）丹尼尔·贝尔在《后工业社会的来临》一书中指出，现代西方社会实际上是并存着三个不同的权力领域：政治、经济与文化。
行政文化作为文化的一个特殊领域和重要组成部分，在我国是一个崭新的研究课题。如何重塑行政文化，如何发掘行政文化的特殊力量，已经成为行政管理领域必须思考的问题。人们之所以关注行政文化，是因为它具有如下四种主要功能（注：孙彤、许玉林：《组织行为管理学》，363～364页，红旗出版社，1996。）：1.导向功能。行政文化作为一种共同的价值观，直接影响着行政目标的确立；同时，行政文化还能使行政人员、行政组织内部的各种力量在共同价值观的指导下，引导到一个共同的目标。2.约束功能。行政文化一方面通过将共同价值观向行政人员个人价值观内化，使行政组织在理念上确定一种内在的、自我控制的行为标准，借助其微妙的作用，以看不见的形式操纵着行政组织的活动，规范、指导、约束着行政人员的行为。另一方面，受强有力行政文化影响和熏陶的行政人员，能够自觉地约束个人的行为，使自己的思想、感情和行为与行政组织保持相同的取向。3.整合功能。行政人员坚守的价值观和信念表现出强烈的感染力。当一个新的成员加入这个整体时，通过耳濡目染，就会自觉地接受行政组织的宗旨和信念，在潜移默化中为其所同化，从而自然而然地融合到行政组织中。4.衍射功能。重塑行政文化可以通过行政人员与外界的交往，把优良作风、良好的精神面貌辐射到整个社会，对全社会的精神文明建设和社会风气的根本好转产生积极的影响和促进作用。由此可见，行政文化作为行政体系的思维模式、目标导向、约束机制和整合衍射工具，在整个行政管理过程中发挥着“统摄”的作用。
如果说行政文化的功能揭示的道理是必须通过改造、重组和重塑行政文化来保证其功能的实现，那么“文化堕距”问题则说明了重塑行政文化的客观必然性。“文化堕距”（Culture Lag）也叫文化失调， 由美国社会学家威廉·奥格本提出。其意为：由相互依赖的各部分所组成的文化在发生变迁时，各部分变迁的进度是不一致的，有的部分变化慢，结果就会造成各部分之间的不平衡、差距和错位，由此产生各种问题。一般说来，“物质文化的变迁速度快于非物质文化，两者不同步，于是就产生差距。”（注：郑杭生：《社会学概念新编》，91页，中国人民大学出版社，1994。）从非物质文化的变迁看，一般说来总是“制度首先变迁，其次是风俗、民德，最后才是价值观”（注：郑杭生：《社会学概念新编》，91页，中国人民大学出版社，1994。）。我国现阶段正处于重大的改革、变迁之中，“文化堕距”现象普遍存在，而在行政管理领域尤为突出。建国以来，大的政府机构改革已进行了六次，都未跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，这其中固然有体制不顺、职能不畅的原因，而在更深层次却是“文化堕距”在作祟。行政机构改革中“转变观念难”（注：吕政：《对精简政府机构和转变政府职能的再认识》，《理论前沿》，10页，1999（2）。 ）已成为最大的问题。其表现为基于利益和权力调整而产生的阻力，基于习惯和官本位意识产生的阻力，基于对不确定性的忧虑而产生的阻力，基于依赖性而产生的阻力等。（注：汪永成：《中国行政改革的阻力：来源分析与消解策略》，《理论与改革》，77页，1999（1）。）因此，从目前而言， 行政改革、机构精简“首先必须转变观念”（注：齐明山：《转变观念、界定关系——关于中国政府机构改革的几点思考》，《新视野》，37页，1999（1）。）。从行政人员的价值观，从行政文化着手， 重塑行政文化，既是推动第七次行政机构改革的顺利进行，实现“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，完善国家公务员制度，建设高素质的专业行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的管理体制”（注：罗干：《关于国务院机构改革方案的说明》，1998年3月6日在第九次全国人民代表大会第一次会议上的讲话。）目标的需要，也是巩固改革成果，避免“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈的必然要求。
这里要涉及到行政文化的社会化过程。行政文化的社会化指在一个行政体系内对行政文化及其影响下的行政行为模式的学习掌握和普及传播过程，是行政个体逐渐学会行政业务知识、掌握行政工作技能、建立行政认知情感、形成特定行为模式的过程。行政文化社会化的第一过程是行政个体学习行政文化的过程。行政个体把行政文化内化为自身的行为准则和价值目标，通过对行政文化的学习，才能获得归属感，取得行政体系的“组织认同”，从而积极、顺利地投入到公共行政活动中去。行政文化社会化的第二过程是行政文化的教育与传播过程。政府主导行政文化向个体行政文化运动，从而实现行政文化的一致性。因此，在重塑行政文化的过程中，政府能够根据行政个体对行政体系的依赖性和利益的一致性，在行政文化社会化的两个过程中，实现行政文化的倡导、改善和重塑。
二、重塑行政文化
行政文化的复杂性决定了重塑行政文化是一个系统、渐进的工程。从目前而言，重塑行政文化需要优化社会心理，对“行政人”的界定及其价值观的定位和推动行政文化的现代化。
（一）优化社会心理，调整价值评价体系
社会心理是指“在特定的社会生活条件下，人们对社会事件所做出的一种互相影响、互相制约的心理反应和心理特征”（注：许文惠、张成福、孙柏瑛：《行政决策学》，302页，中国人民大学出版社， 1997。），具有情感性、互动性和弥散性的特征。它既是行政管理活动所必须面对的公众要素，同时，由于行政人员本身是社会的一分子，社会心理本身也影响、制约着行政文化。
“暴发户”效应与“官本位”传统导致社会心理失衡。“让一部分人先富起来”的政策一度使社会上出现了不少“暴发户”，然而部分“暴发户”并没有响应“先富带动后富”的号召，而是在倡导不良的社会风气：鱼翅席、黄金宴等大肆挥霍浪费，黄、赌、毒等目无法纪。在部分国民素质不高、辨别力低、免疫力差的情况下，由于社会心理的互动性和弥散性，社会心理开始失衡。与此同时，我国传统行政文化的“官本位”传统使得“官本位”成就取向的价值观在社会上仍占主导地位，在腐糜之风的影响下，“当官为发财”、“钱权交易”等思想抬头，加剧了社会心理的失衡。
由于社会心理的互动性和弥散性，社会心理的失衡逐渐扩散。在这样的大环境下，部分行政人员产生相对剥夺感。所谓“相对剥夺感”，是指“实际的需要满足与期望的需要满足之间的差距”，或者是“自己的需要满足与他人的需要满足相比产生的感觉”（注：许文惠、张成福：《危机状态下的政府管理》，39页，中国人民大学出版社，1998。）。在相对剥夺感的压力和失衡的社会心理的驱使下，部分行政人员出于实现“人生价值”或贪图享乐，萌生了腐败的动机。
行政人员相对剥夺感的产生要求调整市场经济下的价值评价体系。一方面，要转变传统的“官本位”取向的价值观，与市场经济意识接轨；另一方面，又要防止“金本位”取向的价值观占主导地位。这就要求在调整价值评价体系时，积极倡导能力、道德、社会效益等价值评价标准，实现由“官本位”向“民本位”思想的转变，由“金本位”向“能力本位”（注：韩庆祥、杨占生：《让“能力本位”支撑中国企业和企业家》，《理论探讨》，15页，1999（2）。）的转变， 最终建立符合社会主义市场经济的多元化的价值评价体系，这就为重塑行政文化提供了良好的社会心理环境。
（二）“行政人”的界定与价值观的定位
行政文化的核心是价值观。“行政人”的界定正是从价值观着眼，分析“行政人”价值观的定位，为培养“行政人”高效、廉洁的价值观提供方案。
从泰勒至今的100多年中， 西方管理界提出了四种著名的“人”的界定（注：王垒：《组织管理心理学》，北京大学出版社，1998。）：“经济人”（Rational-Economic Man）、“社会人”（Social Man）、“自我实现人”（Self-Actualizing Man）和“复杂人”（Complex Man）。概括地说，“经济人”的界定把人的一切行为都看成是为了最大限度地满足一己之私利，都想争取最大的经济利益，工作则是为了获得经济报酬。根据这一理论，则“行政人”最关心的是物质利益，凭借单纯物质刺激就能满足“行政人”的要求。“社会人”的界定认为人所受到的最主要的激励来源于社会需要的满足以及得到和别人的关系及地位上的成就。根据这一理论，则“行政人”最关心的是关系、角色，那么搞好行政机关中的人际关系就能调动“行政人”的积极性。“自我实现人”的界定认为人都需要发挥自己的潜力，表现自己的才能，只有当人的潜力充分发挥出来、才能充分表现出来时，人们才会感到最大的满足。在这一理论中，只有内在的奖励，如：使“行政人”在工作中获得知识，增长才干，充分发挥自己的潜力等，才能满足“行政人”自我实现的需要，激发“行政人”的工作热情和敬业精神。“复杂人”的理论实际上是对前三种价值观作了总结，主张人的价值观是复杂的，其需要是多种多样的，人在同一时期内会有各种需要和动机；因此，要根据具体情况权变地采取适当的管理措施。
在我国目前情况下，“行政人”可以笼统地界定为“经济人”、“社会人”、“自我实现人”的总和，因此“行政人”有提高报酬、改善住房条件的呼声，有营造和谐、愉快的人际关系的愿望，也有改进工作条件、谋求自我实现的要求。“行政人”在这层意义上可以说是“复杂人”。然而“行政人”与“复杂人”又有很大的区别：“复杂人”是在将“人”定势的前提下，要求在不同的情境中用适合不同价值观的方法实行管理，而“行政人”由于在行政文化的社会化过程中存在行政个体与行政体系双向互动，行政体系可以在社会化过程中影响、引导“行政人”的价值观，使其向有利于行政体系的方向发展。因此，在“行政人”的界定过程中，行政体系应注意将其从“经济人”、“社会人”引导为“自我实现人”，将“行政人”的价值观定位为追求事业的成功和自我实现，并在其“进、管、出”（注：李如海：《国家公务员管理学教程》，1页，党建读物出版社，1997。）过程中完善相应的培训、考核、 职务升降等机制，以激励、奖惩为强化手段，通过思想工作、树立典型、舆论传媒等多种方法塑造“行政人”自我实现的价值观，这就为重塑行政文化提供了个体方面的保障。
（三）行政文化的现代化
在宏观领域优化社会心理和微观领域对“行政人”的价值观合理定位的同时，势必要求在中观领域进行公共行政理念转变和制度革新，它既为优化社会心理和完善行政人员的价值观提供了坚实的制度保障，同时也是重塑行政文化的外在体现。在我国目前社会转型时期，行政文化的现代化当务之急要实现从全能行政文化、人治行政文化、管理行政文化向有限行政文化、法治行政文化和服务行政文化的转变。
首先，从全能行政文化向有限行政文化的转变。
全能行政文化认为，政府是全能的、积极的行为主体，社会是散漫无度的，是被动的对象客体；政府有责任包揽它有能力做的一切社会事务。在全能行政文化的影响下，形成了政府无所不管、政府权力无限的管理格局，最终因为“政府提取公共财力的调动资源能力的有限性与其所承担责任的无限性”（注：齐明山：《转变观念、界定关系——关于中国政府机构改革的几点思考》，《新视野》，37页，1999（1）。），使政府处于“管不好”、“管不了”的困境。
在这种情况下，就必须实行由全能行政文化向有限行政文化的转变，在指导思想上确立有限行政的意识，完善政府行为的约束机制。1.宪政约束：政府行政必须限定在宪法允许的范围内；2.民主约束：政府接受人民代表大会及其常委会的监督和约束；3.财政约束：用现代财政预算制度约束政府财政收支；4.分配约束：政府在利益分配中，坚持政务公开，自觉接受法律监督，坚持效率优先、兼顾公开的分配原则（注：臧乃康：《政府利益论》，《理论探讨》，21页，1999（1）。）。 向有限行政文化转变，还要求政府培养市场经济的意识，改变“吃大锅饭”、“父爱主义”（注：毛寿龙：《中国政府功能的经济分析》，69页，中国广播电视出版社，1996。）、只讲收益不讲投入等计划经济体制下的观念，逐步树立科技意识、竞争意识、成本意识、效能意识、开放意识、进取意识等观念，建立健全与市场经济接轨、旨在确立有限有效政府的制度。
其次，从人治行政文化向法治行政文化的转变。
人治行政文化主张国家主要应由具有高尚道德的圣者、贤人通过道德感化进行治理，而法治行政文化则认为主要应由掌握国家权力者通过强制性法律治理国家。在我国目前情况下，由于：1.市场经济本质上是一种法制经济，2.转型时期社会变革引起部分人观念、行为的异化，3.民主、道德、伦理需要法律作为后盾，这些都要求由人治行政文化向法治行政文化的转变。
法治的行政文化不仅要求政府的法制化，“为政府建立一个系统的法律制度，解决无法可依的问题”，而且“还需要使法律本身成为整个社会经济、政治以及其他各个方面生活的基本框架，并且能够保障个人的权利，保障个人作为人的尊严和自由；不仅有法可依，而且还有良法可依。有了良法可依，还要有法必依，法律至上，法律制度与社会的良心道德基本适应，成为道德的一个组成部分”。从法治行政文化的过程看，法治化、市场化、民主化应同步进行。“市场化可以给中国的法治政府提供经济制度条件，而中国政府的法制化，也可以给市场化提供法治政府的保障，并为中国政府的民主化提供基础。”（注：毛寿龙、李梅：《法治政府进程面临挑战》，《中国国情国力》，42页，1999 （2）。）
因此，向法治行政文化的转变，首先要求政府在理念上向法治化、市场化和民主化转变，以此指导公共行政，并最终在制度表述上和执法实践中真正体现法治精神。
第三，从管制行政文化向服务行政文化的转变。
传统的古代君主行政文化是一种统治臣民的权威主义行政文化，而计划经济条件下的行政文化是一种管制社会的行政文化。现今种种官僚主义、家长作风、特权现象之所以盛行，正是这种单向、片面的管制行政文化的产物。虽然行政活动必须具备管制权威，并以此推行行政措施，但管制与被管制状态只不过反映了行政管理的权力行使的一种程序关系，并不能改变政府权力的公共性和行政人员“公仆”的地位；而且中国作为社会主义国家，“全心全意为人民服务”早已被确立为政府行政的最高宗旨。因此，随着市场经济的发展，如何在政府领导行为与服务行为的双向关系平衡中，增强政府对社会的服务意识和服务行为，是重塑行政文化的基本发展趋向。
在我国目前条件下，要实现管制行政文化向服务行政文化的转变，需要健全行政民主监督机制，提高行政管理活动的公开性和透明度，由“黑箱”行政模式转为公开性行政模式，使政府部门按照一定的制度、法规、程序行使公共权力，从而使全体社会成员可以有效地监督政府行为。通过公开的行政模式这一“玻璃屋”（注：庄素王：《新加坡透明的文官制度》，《中国公务员》，45页，1996（6）。 ）实现法治行政文化和服务行政文化在广大行政人员中的内化。
综上，行政文化的复杂性决定了重塑行政文化是一个系统工程，在宏观领域涉及社会心理的优化；在微观领域需要对行政人员的价值观作合理定位，营造积极、健康的社会心理环境和培养行政人员高效、廉洁的价值观；最为重要的是，在中观公共行政领域要实现从全能行政文化、人治行政文化、管制行政文化向有限行政文化、法治行政文化和服务行政文化的转变，这既是重塑行政文化的中坚和先导，同时也是行政文化的制度保障和外在体现。三个领域的紧密关联又决定了需要三个领域的改善和重组才能实现真正意义上的行政文化重塑。对于重塑行政文化的前景，正如“文化堕距”理论所预见的那样：行政文化的变迁总是落后于物质文明的发展，但重塑行政文化对于公共行政乃至整个社会的进步，其意义远非物质文明所能替及。