我国政府诚信问题研究，本文主要内容关键词为：诚信论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，学术界对政府诚信问题十分关注。在计划经济时期， “政府经济人”角色非常明显，政府及其行政组织不仅能够调控宏观经济，而且可以管理具体的微观经济事务，集审批权、自由裁量权、许可权、准入权、处罚权、仲裁权于一身。政府在社会中的地位是“强政府”，因而人们无需怀疑它的合法性，也无须讨论它的诚信道德问题。但是，随着我国社会政治、经济的成功转型，市场经济体制的逐步建立，社会主义法律体系的不断完善，公民社会的不断培育壮大，尤其是我国成功加入WTO，原来的“强政府”模式开始发生根本性动摇，这就要求政府在新时期必须守信。
一、政府诚信及其基本要求
1.政府诚信的内涵
政府诚信属政治诚信范畴，是指基于公意产生的政府对其人民赋予的权力的正确运用和职责的积极恰当履行。简言之，就是政府对它的人民诚实无欺，讲求信用。它表明了政府在自身能力限度内的积极实际践约状态。第一，政府诚信体现了行政主体的道德人格。倡导政府诚信实际上就是把政府作为一种道德的人来检视，它的核心是要求公务员个体和作为公务员群体的各级政府机关都要形成人格的自律机制，包括尊严、品格、品质、良心、良知等。政府组织一旦内化为道德人，它才能确定特有的诚信观。第二，政府诚信表达了政府用权的规定性。根据契约论的观点，公众与政府之间的关系是政治委托—代理的关系。公众是行政权的委托人，政府是行政权的代理人。在委托与代理关系中，它内含着行政权力的使用是在委托人的规定意图之中，按所约定的目标进行，否则，委托—代理关系就不能存续。第三，政府诚信表达了政府权力具有的责任性。代理理论认为，权利与责任必须对等，公共责任的充分履行程度成为政府信用的实质标准。政府要信守诺言，必须保证依法作出行政行为，并使这种行为得以实现；反之，就要承担违约责任，造成重大损失的还要追究行政和法律责任。
2.政府诚信的基本要求
政府诚信是人们对政府是否执行正义、履行其职责的一种主观评价，这种评价建立在一定的基本要求之上。它包括：
第一，政府在用权理念上要体现实事求是的道德准则
实事求是通常被人们作为一种哲学范畴来理解和使用，然而，它对政府而言， 则是全面表达了政府认识事物、反映事物以及处理事情过程中尊重客观事实的态度和原则。这种态度和原则包涵两层意思：（1）行为品格要求。 政府及公务人员要树立尊重事实、以事实为依据的道德观念，培养追求真理、维护正义的道德情操。这是实践诚信政府的最具基础性意义的道德要求。（2）行为方式要求。 政府及其公务人员必须用实事求是的准则来规范自己的行为，重点是尊重客观条件，倡导严谨、务实、科学的工作作风；一切从实际出发，量力而行，树立客观、实在的工作态度。
第二，政府在社会管理上要体现诚实信用品格
诚实信用品格是行政伦理的价值目标， 它反映的是关于承诺与践诺关系的一种道德规定。一方面，有承诺必须践诺，另一方面，践诺之行必须符合承诺之言。政府的信用目标从总体上讲是以政府兑现对人民的承诺，肩负起维护人民利益的责任和使命为根本标志的。政府管理社会的形式，一般是通过国家对地方政策（包括法规、政策、方针、计划等）的制定与执行来完成的。从某种意义上说，政府管理社会的过程，实际上也就是一个制定政策并形成承诺、然后执行政策、兑现承诺的过程[1]（P273）。因此，政府政策的制定首先必须反映人民的利益要求， 这是根本问题。但政策一旦形成，能否始终如一地被贯彻下去，则不仅在根本上影响着人民利益的实现，也在直接意义上成为衡量政府是否言行一致，是否讲信用的一个关键因素。
第三，政府在价值取向上要体现高度的社会责任感
责任政府的价值取向，就是对社会高度负责的精神。它的基本内涵是：其一， 公民的利益高于一切，即在处理公民与政府的关系问题上，必须把社会责任、公民的利益放在第一位，必须“永远准备着为人民而牺牲政府，却不是为政府而牺牲人民”[2]（P92）。其二，谋求利益最大化的指向不是利己而是利他。政府是由人民委托授权、以维护和实现人民的根本利益为目的的权力行使机构，人民的权力主体地位决定了人民与政府之间的权力委托—代理关系，因此，政府必须从本质上解决好“为什么人”的问题。
二、当前政府诚信缺失的种种表现
随着政府职能的转换，政府在政治、经济等方面的统治地位逐渐削弱， 失信问题也越来越突出：
1.行政执法缺失
依法行政是政府机关必须遵循的一项基本原则，其基本要求有三个方面：一是政府机关的权力来源要合法，无法律依据的权力不得行使；二是政府权力的行使过程要符合法律规定，包括实体性规定与程序性规定；三是违法行政行为要承担法律责任。但从现实情况看，不少地方存在比较严重的执法不力、行为失范的现象。其主要表现是：第一，有法不依，执法不严，违法不究，损害国家法律的权威。第二，违反程序，执法不公。第三，设置障碍，增添麻烦。第四，多头管理，政出多门。第五，执法犯法，以权谋私，权钱交易，弄权枉法，搞人情关系，金钱大于法律。第六，野蛮执法，作风粗暴，方法简单，引起群众不满。一般来说，依法行政是实现依法治国的关键，国家的法律要依靠政府机关的恰当执法行为去贯彻落实，而上述不规范的政府执法行为无疑阻碍了社会主义法制建设，在很大程度上损害了政府形象。
2.社会管理缺失
政府行政管理的作用来自于政府法规、规章、政策、行政手段等的有效性，也就是说，政府管理信用来自于对社会生活、生产、经营的有效管理。公共政策要有效地发挥其导向、调控、分配功能，必须具有系统性，政策的制定、执行要有科学依据。现实中，特别是在县乡这两级，管理方面存在的问题颇多，最明显的就是行政不作为。表面上看，政府及相关行政部门都在忙忙碌碌，但实质上真正为老百姓做的实事不多。政府部门为利益常常相互扯皮，为责任常常推诿，这不仅损害了行政相对人的根本利益，而且挫伤了公民对政府的信赖感。
3.服务功能缺失
在政府职能转变之前，政府官员喜欢高高在上， 老百姓也乐意充当被管理的角色，这与行政资源配置的不对称有关。当政府职能发生转变，由命令型变成服务型，政府就要对公众有所承诺。然而，现实的情况不容乐观。在一些公共服务领域，如文化、教育、税收、户政等服务方面，政府的服务质量不高，还存在着高高在上或收费办事的现象；在基础建设方面，政府职能缺位、拖办、缓办或不办现象常常存在；在政府与企业的关系方面，政府的服务角色始终不到位，该放的不放、该管的不管，不该管的又争着管。更令人关注的是，政府在具体行政方面，如公示制、听证制、回复制、赔偿制的执行上存在很大缺陷，计划经济时期遗留的“强政府”思维至今还产生着惯性。
4.行政信用缺失
实事求是是我们党的思想路线，政府组织的行政人员必须以此为准则， 脚踏实地地履行。然而违反这一原则的现象屡见不鲜。如有的政府机关工作人员在实际工作中弄虚作假，欺上瞒下，严重损害政府的威信，尤其是政绩“注水”现象比较普遍。政府部门的行政信用的沦丧，已引起了民众特别是农民的极大不满。
5.“政府欠债人”角色
政府负债运行在不少地方已成为一种突出现象，特别是乡镇政府尤甚。据四川省统计局农村社会经济调查队的调查，该省仁寿县乡镇负债总额由1997年的18028 万元，上升到1999年的29178万元，增长速度高达61.8％。至1999年底， 平均每个乡镇负债为265万元，负债最多的乡镇高达400万元。像仁寿县的现象、全国许多乡镇都存在。有欠债就有讨债。由于乡镇政府欠债太多，债主催讨不断，使得领导不敢正常办公，整天躲躲藏藏，严重影响了政府的正常工作秩序和政府形象。
6.行政腐败
腐败现象严重损害政府信用，这已是不争的事实。当前在我国， 公务人员包括高级行政领导干部利用职务之便腐败、堕落现象严重。据权威资料统计，1989年全国纪检监察机关因腐败而处分的党政干部中，县级为1579人，厅级为92人，省级为4人；1995年县级为4880人，厅级为429人，省级为24人；1997年县级为6585人， 厅级为583人，省级为7人；1999年县级为4092人，厅级为327人，省级为17人。从这些逐年上升的数字可以看出，腐败人数成倍数上升。[3]关于腐败的动向，据湖北省纪检官员的分析，当前腐败现象呈现出资本化、集团化、涉外化、智能化和暴力化的趋势。上述五种趋势，无不表明政府行政人员及其组织腐败的严重性，它已成为政府诚信建设的大敌。
三、政府诚信缺失的原因分析
首先，社会信用制度不健全为政府失信提供了条件。众所周知， 政府诚信有赖于社会信用制度的健全与完善，然而，就目前而言，我国信用制度存在许多缺陷，主要有：企业及个人信用登记、信用评估、信用担保、信用转让、信用监督等一系列信用制度没有建立起来，各市场主体在业务往来中对信用的发现、甄别和防范异常困难。人民银行已经建立的企业信贷登记咨询系统还有待完善；个人信用登记制度还处于探索阶段；税务、海关、工商、统计、技术监督等政府部门中大量的关于企业和个人的资信公司还十分缺乏，企业和个人的信用状况得不到公正合理的评估，缺乏诸如商业担保、信用担保和保险、应收账款等信用保障机制，信用风险过于集中；缺乏促进信用资料公开的规则及对从业者的监督机制，从业者的素质参差不齐，失真信用、虚假信用到处泛滥。除此之外，社会信用的法律约束和保障机制乏力，立法不够完备，不能有效地制裁失信者；信用中介服务行业的市场化、社会化程度比较低等。社会的信用制度和由此形成的信用体系如果不能有效覆盖整个社会，作为掌握公共权力的政府就会把“经济人理性”的角色发挥放大。所以，社会诚信体系缺失是政府诚信缺失的根本原因。
其次，政府过度自利为政府失信提供了利益动力。 政府失信总是要有一种推动力的，这种推动就是政府自利性的存在。政府自利，简而言之，就是政府追求自身利益的最大化的属性。由于政府对社会公共事务进行管理时具有强制性和执行性，即以国家权力的强制力为后盾，执行国家的法律、法规、政策等，因而便具有了用权上的方便性和既得的特殊待遇。政府追逐额外利益，权力性质必然发生变异。权力变异后，政府考虑的首先不是公众利益，而是集团、部门和少数人的利益。同时，在追逐利益的过程中会滋生食利阶层，这种阶层一旦形成，它会以行政权力干扰国家政策，与相关部门争夺利益。这样一来，无论上一级政府出于哪一种良好愿望，仍然难以避免一些地区、一些部门为争夺利益而推诿扯皮的问题。
第三，涉及政府的各种规章和制度不健全，为政府失信提供了制度空间。 政府规制不健全，主要表现在：（1）行政管理体制不规范。 受封建文化和计划经济体制的深刻影响，我国政府尤其是地方政府行政管理体制不规范，政府职能不清；政府过多地侵占社会中介组织、经济组织和社会团体的职权；过多地干预社会事务和微观经济活动，政府管了一些管不好的事务。（2）行政监督制度不完善。 随着行政职权的日益扩张，在对政府的行政监督方面也相应地出现了一些弱化的趋势。在异体监督方面，权力机关没有发挥应有的监督作用，特别是在基层，权力机关监督几乎流于形式；在政府同体监督方面，上级政府对下级政府监督易，下级政府对上级政府监督难；专门的行政监察机关和审计机关没有享有充分的监督权，而且独立程度不高，在人事、财经方面受制于同级政府，从而限制了其行政监督职能的发挥。（3）行政责任追究赔偿制度不健全。 行政责任追究包括对政府及其人员的责任追究两个方面，至今我国还没有建立一整套完整的行政责任追究赔偿制度，即使已有的赔偿法律如《国家赔偿法》，其行政赔偿的范围和额度都非常有限。在对行政人员的责任追究上，往往只追究其主观过错，而对其客观过错则较少追究或不予追究。尽管目前开始采用行政重大责任的问责制，但制度运行尚不规范，最终将会导致权力与责任的不对等状况。
第四，传统文化的负面效应，为政府失信提供了文化依托。 我们传统文化博大精深、源远流长，许多积极的东西仍是我们今天的瑰宝。但是，其中也有一些影响人们思想文化的负面成份，比如官本位现象。在中国古代思想中，当官做老爷，与光宗耀祖、出人头地是密切相联的，领导者一旦拥有了支配社会财富的权力，就高高在上，为所欲为。尽管我国从来没有停止过对官员进行思想道德教育，但官本位作为一种社会心理它始终存在。由于官本位的价值观是以做官为核心的，因而对“善政”、“德政”都很少考虑，其根本出发点不是为政以德、为政以信，而是为官为己，唯上唯书。
四、构建诚信政府的思考
（一）强化行政主体的行政职能和个体的行政道德，是构建诚信政府的重要保证
1.明确界定政府职能
政府必须实现国家经济管理职能与行政管理职能的分离， 实现这种分离的关键是各级政府部门不再直接管理企业。在传统体制下，各级政府包揽了许多不该管也管不好的事，而一些本该由政府管的事却又没有管好。再加上各级政府和各个经济职能部门条块分割、各自为政、官僚主义，严重影响了政府的信誉。只有实现这种分离，各级政府才能从繁杂的管理事务中解脱出来，真正担负起并有效地实行其宏观管理职责。在此基础上，实现国家所有者职能和经济管理职能的分离。一方面，设立专门的国有资产管理和监督机构，以规范国家和企业作为国有资产所有者与营运者之间的经济关系；另一方面，要建立和完善以间接方式为主的宏观调控体系，以实现政府的经济管理职能，坚决杜绝官商合作和公共管理人员在市场运作中寻租、“搭便车”等现象，切实保证市场经济的效益和效率。
2.树立政府及其行政人员的信用观念
一个高效、廉洁的政府是老百姓满意的政府，也是老百姓心目中形象极佳的政府，而政府在百姓心目中的满意程度又直接关系到国家经济发展的状况。这就需要政府不断强化行政道德以提升其信誉。行政道德既是政府信用的需要，也是行政体系自身健康运行与发展的要求，那么，行政行为的出发点就是国家和社会的总体利益，不仅要考虑一时一地和一定人群的利益，而且要以政府信用所辐射的魅力影响社会的整体协调与发展。为此，首先是强化主体的行政道德意识，扫除封建的政治传统、思维方式、习惯和观念，自觉地以社会主义道德观、价值观规范行政行为，树立为人民服务的价值观、依法办事的法制观、实事求是的公正观和恪尽职守的责任观。同时，在构建信用观念中，要特别提倡在政府公务人员中弘扬传统文化中的精华，如注重道德修养、追求守信、公正、正义的价值观等都值得我们发扬光大。
3.明确政府守法原则
法治意味着一种治理状态或秩序， 要求政府守法就是要求政府遵守最基本的道德规范。因为法制缘于道德习惯，是道德的最低要求，同时也是刚性要求，不得有所突破。“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约”，“行政权的行使，应受法律的限制，行政机关的组织及作为，都应该以宪法或法律为依据，不得任意扩张组织，或擅断越权。”[4]上述论断都说明法治对建设诚信政府的重要性。按照国务院今年发布的《全面推进依法行政实施纲要》的要求，我国将在十年内建成“法治政府”，虽然这是一个远景目标，但建设过程和理念非常重要。今后，政府要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的总体原则，抓好信息公开、决策民主、信访畅通等行政环节。我国政府如果按照《纲要》的目标去建设，法治、高效、透明、服务的政府必将凸现在公众面前。
（二）完善评估监督制度，是构建诚信政府的制度保障
1.完善政府诚信评估制度
依照过程论的观点，政府信用评估制度包括政府信用信息征集、 政府信用信息管理、政府信用信息审查申请、政府信用评级、政府信用信息发布等制度，这一系列制度的实体与程序安排应该予以公开，使之透明化，并体现公平、公正的原则，最终使得这一制度尽可能减少信息的非对称态势对政府信用建设造成的壁垒效应。
2.完善政府失信惩戒制度
有效的政府失信惩罚机制是使失信者清楚地意识到其将要付出的代价足以抵付他所得到的实际利益和好处。在对政府的失信惩戒中，尤其要强化三种追偿责任：（1）民事补偿责任。政府在行政决策和行政执行方面，给行政相对人造成损失的，视情节和后果给予补偿。（2）纪律和行政责任。政府行政人员在行使公共权力时，对造成的社会后果要受到纪律追究，如诫免谈话、行政警告、行政记过、降级降职或责令引咎辞职等。（3）刑事法律责任。对行政责任人严重玩忽职守， 造成重大损失的，除了追究上述责任外，还要追求其刑事责任，以促使和警醒行政人员真正把人民的生命财产放在第一位。
综上所述，政府诚信不完全是伦理和道德意识问题，它也是法制时代的法治问题。从责任层面上讲，政府代表公民行使公共权力，它必须有一种责任意识，把正确决策、保护人民群众利益放在首位。从法律层面上讲，政府与公民是授权与用权的代理关系，政府有义务维护好当事人（组织和个人）的利益。如果政府能从各个方面塑造自身的诚信形象，那么，政府的公信力在民众中将会大大提高。
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