省直管县行政管理体制改革的制度掣肘与前景瞻望，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,前景论文,行政论文,制度论文,省直管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，最近几年，针对基层财政困难，许多人提出“省直管县”的“扁平化”改革设想，实行中央—省（自治区）—县的“三级财政架构”。试图通过“省直管县”的新体制来减少中间层次以及由此产生的克扣和耗损，壮大基层政府的财力，缓解其财政困难。这一设想已经得到中央有关部门的大力推行。2009年中央一号文件就更为明确指出，推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。尽管中央近年来在不同文件中对“省直管县”改革问题已数度涉及，但一号文件中的这段话无疑是最新的表述，对于推进省管县体制改革具有极大的意义。这一体制改革推进所遭遇的制度掣肘前所未有，相关的因应路径也在探索之中。
一、省直管县行政管理体制改革的时代背景
推行省直管县行政管理体制改革，有着鲜明的时代动因。历史上，郡县制是农耕社会的产物。中国虽然没有西方的城邦制，但有着市县一体的悠久历史和成功经验。中共中央1982年第51号文作出了改革地区体制、实行市领导县体制的决定，首先在江苏省试点，随后在全国试行。实行市管县体制，是为了打破市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局，充分发挥中心城市对农村的拉动作用。可以说，从1959年第二届全国人大第九次会议通过《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》到1983年中央发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》中关于“积极试行地、市合并”、实行市领导县的体制，基本上都是成功的。上世纪九十年代，市管县体制伴随着工业化、城市化进程成为我国地方行政体制的主要形式。
长期以来，各地实行的都是“市管县”。“市管县”体制对推进城乡建设一体化，解决城市发展所需的原料、资源、劳动力缺乏的问题曾起到积极的作用，这一体制通过加大行政层级，强化了中央集权，确保了国家经济指标与政治指令的顺利下达和执行，同时，也在一定程度上形成了以中心城市为核心的经济辐射能力，带动了周边地区经济的发展，促进了政治稳定。然而，随着中国经济社会的发展，一个普遍的观点是“市管县”行政管理体制已经越来越不能适应社会发展的需要，暴露出很多体制弊端，成为经济社会发展的绊脚石。“市管县”这一行之多年的体制设计目前正备受质疑。各种媒体对市管县体制几乎出现了一边倒的指责之声，主要集中在以下几个方面：
一是“市管县”体制缺少法律依据。宪法规定，我国地方政府管理层次为“三级”，即“省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇”，在省与县之间没有“中间层次”。[1]“市管县”体制不仅无端增加了行政层次，也相对加大了行政管理成本，降低了行政效率。资料显示，我国一个中等地级市，一年的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，每年全国就地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。[2]
二是“市管县”体制下城市的经济辐射作用普遍存在“小马拉大车”的现象。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，但是，并非所有的市都能起到这一作用。
三是城市虚化现象严重。市管县体制虽然推动了城市化的发展，但也造成了城市化进程中的另一个后果，那就是广域型城市的大量出现。实行“市管县”后，地级市逐渐由“市管县”前单纯的城市变为城市与乡村的杂合体。在城市化进程中，许多地级市想要在县域实现城市化，使得广域型城市大量出现。城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的社会生活的载体，是有其内在规定性的。而我国因“市管县”体制一哄而起的地改市、地市合并、县改市热潮，尽管带来了城市数目的急剧扩张，却恰恰违背了这种规定性。[3]
四是“市管县”体制虽然表面上解决了原来的地市矛盾，但实际却出现了更为尖锐的市县、区县之间的矛盾。县（市）一级管理权非常有限，这一体制有着明显的倾向性，它主要是为市一级服务的。市侵害“县”及农村地区的利益，形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的现象，严重影响束缚了县域经济社会的发展。
五是“市管县”体制束缚了县域经济的发展，制约了社会主义新农村建设。“市管县”体制下，县级政府的经济管理权极为有限，甚至有些地方地级市政府管理县级经济，造成了管理者与管理对象某种程度上的脱节，不利于管理者根据市场情况做出准确及时的决策。在“市管县”体制下，地级市既要管理城市建设，又要对周边县的农村进行管理，而城市和农村的管理内容、管理方式在很多方面都存在很大的不同，导致地级市在城乡管理上左顾右盼，摇摆不定，两手都去抓，两手都不硬的局面。在这种情况下，地级市在管理上很容易出现重视工商业和城市的发展，而很难对农业和乡村的发展给予足够的重视，也没有心思专心研究农村经济社会发展的问题，不利于新农村的建设。[4]
在这种背景下，“省管县”体制改革应运而生，并且呼声越来越高，成为各界关注的焦点。“省管县”改革首先是从对省以下的财政体制改革切入的。在此之前，“强县扩权”已经被越来越多的省份试点推行。“强县扩权”就是对经济实力强的县（或县级市），扩大县一级政府的权力。事实证明，受到该政策扶持的县（市）的经济发展明显加快，“强县扩权”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径，对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义，成为“省管县”改革的第一步。
二、省直管县行政管理体制改革的现实掣肘
如上所述，上世纪80年代初开始推行“市管县”体制，尽管该体制一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能，但随着县域经济的发展，“市管县”体制暴露出的种种弊端，严重阻碍了社会经济特别是县域经济和农村经济的发展。“市管县”体制下，获利最多的是市级政府及市级城市本身，地级市成了抽水机，导致城乡发展差距越来越大。这在中西部和北方地区尤其明显。面对市管县体制的种种弊端，深化行政管理体制改革的呼声此起彼伏。2009年中央一号文件第26条提到稳步推进扩权强县改革试点，探索省直接管理县（市）的体制时，强调在“有条件的省份”展开。中央一号文件提出推进省管县体制改革，鼓舞人心，令人期待。可以预期，“市管县”的行政体制也必将随着我国经济体系的不断成熟和政府职能的转变而退出历史舞台，取而代之的则是符合宪法、符合国际惯例的“省管县”体制。
然而，推进省直管县一个绕不开的话题就是，省直管县还是市管县，无论从理论上，还是实践过程中，都是一个非常有争议的问题。有观点认为，省直管县还是市管县，实质上市县发展的优先地位问题。优先发展城市还是优先发展县域，实质上又是区域发展中的公平与效率问题。城市是社会发展效率的载体，坚持效率导向，就要优先发展城市。县域发展是社会公平的保障，我国县政府管辖下的人口占据总人口的70％左右，中西部省份县域人口比例更高，没有县域的发展，就不能保障我国多数群众的利益。改革开放以来，我国在“效率优先、兼顾公平”的政策下，优先推进了城市的发展，县域发展相对滞后。但是，在当前我国“三农”问题比较突出、城乡差距比较显著的背景下，加强县域社会经济的发展具有迫切性。可以说，县域经济的发达是“省直管县”的一个根本原因。
实行“省管县”行政管理体制，其根本目的是通过减少管理层级和政策传递环节，理顺政府间财权与事权关系，提高政策效率，促进县域经济发展。在行政理论上，“省管县”管理体制使县级政府在经济发展行为和管理方式上，摆脱了现有的市级政府的束缚和干预；在有关社会经济发展的管理权限和范围方面，也有可能使县一级获得更大自由，能够更好地结合本地实际情况去发展经济。但是，我们也注意到，“省直管县”模式有一些优势，但也存在不少弊端，最核心的问题是区域经济增长中心将更难形成。目前我国省级以下的地级市除了部分发达地区外，大部分的地级市，尤其是中西部地区的地级市现在很难成为区域增长极，属小牛拉大车，难以带动县域经济的增长。通过市管县，估计再过十年，就会有一批中等城市成长起来。但目前这个“省直管县”人为地阻断了这个进程，对整个中西部的发展极为不利。很多试点省已经发现了这些问题，并且正在力图找到解决问题的方法。但是，这些努力在目前看来还是有限的。
一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。一些地方在地级市权力下放后将市级财政的财力更多地投向市区，帮扶县（市）发展的积极性有所降低，项目要求的配套资金迟迟不能到位或划拨给了另外地方，一些地级市不愿意再承担配套责任。有媒体形象地描述为扩权强县“有了对省府的话语权失了市府的支持度”，使强县扩权受惠的县（市）遭遇一连串的尴尬。
二是一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市与扩权县争权的现象。有些省的部分扩权县市反映，强县扩权难关重重，下放的权力“虚”多“实”少，也没有形成完善顺畅的运行机制，致使扩权县（市）心存顾虑，扩权后既高兴有些权限直接对省，又怕得罪所在设区市，进退两难。
三是垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。一些垂直管理部门扩权前是“一个婆家”，扩权后变成“两个婆家”，工作程序重叠，难度加大。
四是省管县体制会出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。省直部门由原来的直管十几个设区市变成几十个甚至上百个设区市和扩权县（市），工作量明显加大，人手不足矛盾加剧，有些工作的督促检查鞭长莫及。扩权县（市）直接对省后，普遍感到工作机构、人员数量、人员素质跟不上，难以适应业务衔接，影响了部分职权的有效运行。如果缺乏有效的约束或监督不力，极易产生政府的行为短期化或扭曲，存在“由放而乱”的可能性。[5]
这些困境的产生与蔓延，在更深层次上恐怕还在于：首先，这种改革只是整个行政管理体制改革的一个侧面，它不能完全解决市场化改革已进入攻坚阶段背景下政府与市场的关系问题，扩权带来的只是政府体系内部权力配置的变化，而对于如何处理政府过多规制和过分干预经济这一政府体系乃至宏观经济政治体制的共性问题无能为力。如果不从政府与市场关系这一更高层次上致力改革，则传统体制下的种种弊病就无法根除。其次，这种改革难以防止形成新的“诸侯经济”和市场分割。在中央地方分税制的大框架下，各级地方政府均有足够的投资冲动，相互独立的利益往往使其不顾资源配置的整体效率，特别是改革后县级政府的经济社会管理权得到扩大，政府定位模糊不清加上倘若约束不力，则极可能出现趋利化短期行为，导致为追逐政绩而侵蚀市场机制，从而加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展。如果没有有效的监管机制和体制跟上，很难保证不陷入“放放收收”的怪圈。第三，各省的省情和实施条件不同，处于不同发展阶段的市县关系不同，省市财政水平和县域经济自身发展能力各异，都影响对改革的看法和推进。[6]国家推行省直管县宗旨主要是放权强县，把县域经济发展做大做强，但在有些地方县的经济的发展，还不具备实行改革的条件。当然最根本的是思想认识上，省直管县这种改革。因为削弱了市级的管理权，它的利益受到冲击最大，抵触情绪也就最大，可能使改革的成本增大。我们国家改革实质上就是利益关系的调整，市级不愿意放权，就会在放权过程中，人为的设置一些障碍，管理成本反而提高。因此，省直管县体制的探索与实践表明这种体制有利于县域社会经济的发展，但必须处理好与中心城市的协调发展。如何平衡与协调定位地级市的功能、强化其发展等仍是值得研究的问题。
三、省直管县行政管理体制改革的前景瞻望
开始试行于浙江的“省直管县”体制改革，正在部分省市如火如荼地进行，并成为了近年行政体制改革中颇受关注的热点。然而，无论是“省直管县”还是“市管县”，在实践上是非常复杂的，而在理论上也是众说纷纭，各执一词。在推行“市管县”体制的上世纪80年代，人们普遍关心的是这一体制城乡合治、以市带县的优良功能，而数落较多的则是“省管县”的不是。这并不奇怪，“省直管县”的诸多问题，时间一长，就会不断暴露出来，人们普遍看到和体会到的是“市管县”的制度优势以及“省直管县”的毛病：而推行“市管县”体制时间一长，暴露的则是“市管县”的毛病，人们看到和感受到的是“市管县”的问题，并淡忘了“省直管县”的弊病。表面上来看，两者各有利弊，如果不能超越这两者，我们必然在两者之间摇摆和不断轮回。这就是说，“省直管县”和“市管县”都是表面问题，过去我们用“市管县”的办法来解决“省直管县”的弊病，现在相反用“省直管县”的办法来解决“市管县”的弊病，都是头痛医头、脚痛医脚的办法，非治本良策。《经济观察报》一篇文章指出：部分试点县官员将“扩权强县”形象地比喻为“一喜一愣一惊”：即看到文件一喜，到部门办事一愣，最终结果一惊。[7]
“如何管县的争论表明我们还不能较好较规范地处理好市场与政府的关系。省管县有利于相对均衡发展，有利于县域发展，而市管县有利于相对集中发展。有利于城市发展。这说明，我们的经济仍然在行政权力的主导下发展，仍然是一种行政区经济，市场还很难突破行政权力，市场推动资源流动和配置的作用受到限制。保证效率的市场运作与保证公平的行政运作还难以做到并行不悖。”[8]更有学者提醒说，改革不怕慢，就怕站，更怕折腾。“市管县体制始于上世纪80年代初，至今不过20多年的时间，又再一次成为了我们今天改革的对象。为什么当年这样一项事关重大的改革成果持续时间如此之短，以至于在今天普遍认为需要彻底推翻？”[9]尽管这一改革饱受争议，而且历来没有停止过，不过这一改革的势头在中央强有力的推动下注定要毅然前行。
当前，正在进行的省直管县改革探索主要体现在两个方面，一是全面推进省直管县财政改革，二是通过扩权强县或强县扩权来推动省直管县行政体制改革。尽管改革进度和具体措施有所不同，但改革的目标都是要减少行政层级，提高行政效能，在管理上减少市对县发展的约束，扩大县的决策自主权，增强县域发展活力。目前，省直管县改革取得的一些主要成效包括，县级财政实力提高，公共服务能力增强；县域投资环境改善，经济发展活力增强；行政效率明显提高，“市刮县”现象得到遏制；城乡统筹能力提高。省直管县（市）是加快解决“城乡分治”问题的有效途径。当然，目前进行的省直管县改革依然存在一些问题，主要表现在如下几个方面：[10]
一是相关配套改革尚不完善，社会管理权限不足。目前各地执行的基本是激励为主的经济扩权政策。但是，随着政府职能向服务转变，尤其是发达地区外来人口不断增加，公共服务需求压力增大，县级政府社会管理事务日益繁重。如县级政府没有中介机构审批、仲裁机构设立、伤残等级鉴定、医疗机构设置等社会管理权限，不利于提供服务。同时，传统习惯上，县是被当作农村地区进行管理的，但随着城镇化水平的提高，不少县、镇已经发展成为中等甚至大城市形态。沿海地区的许多县，包括乡镇，外来人口大量增加，有的已经超过当地人口，但在行政事业编制上，依旧按户籍人口设置，远不能适应经济社会发展需要。过去省管十几个地区，现在省里面有一百几十个县，管理对象大大增多，如果不扩编人员，增加机构，很难进行管理，但这又可能导致行政成本反而更高。另外，由于各部门改革力度不一，造成配套措施之间衔接短路，不能充分发挥扩权的潜力。突出表现在发展改革部门行政审批权限下放了，但其他部门的审核权依然在地市一级，导致一些项目进展依然缓慢。如何制定切合实际的政策，也是一个难题。
二是权责不对称问题突出。垂直管理部门放权不足。近年来，工商、质检、药检、技监、公安等许多部门都实行了垂直管理，且有强化趋势，县级政府权责不对称问题越来越严重。在扩权中，垂直部门也是受到指责最多的，即部门以行政规章为由，拒绝放权，放权也是“放小不放大，放虚不放实”。核心问题在收费项目上，而收费对县级政府尤其是中西部地区来说，是一项重要的收入来源，用地方的话说，就是“财政保工资，收费保运转，项目保发展”。例如，公安部门的驾照考试、技监部门的年检等，都成为县里不满的对象。
我们认为，当前“市管县”体制下的诸多问题与以中央、省、市、县、乡构成的多层级制为基础的行政、人事和财政体制密切相关。在中央与省级政府以及省与省以下政府间事权界定模糊、财力与事权不匹配的情况下，作为省与县“中间层次”的市级政府是重要的利益集团和层次主体，在政府间事权、财权划分过程中，有向省级政府争取尽可能大的事权、财权和财力却将事责和支出责任下压给县级政府的倾向。这不仅加大了明晰政府间事权、支出责任、财权和财力划分的难度，也造成了市与县（市）矛盾冲突、行政效率低下、县乡财政困难和县域经济发展滞后诸多问题。实际上，要想让县域经济发展得快，就得给它快步走的条件。我们正处在一个市场经济改革比较超前、产权体制较清晰、政治文明要求越来越高的大环境下，改革最有效的办法，就是合理界定权责与有效权力下放。
一是要合理界定政府的权责以及政府层级之间的权限。行政体制改革，并非只是权力在政府间和部门间的转移，而是要合理界定政府的权责。在我国，中央与地方政府共同管理比较广泛的社会事务范围，政府间事权界限比较模糊，相对应的，我国地方政府层面的省、市和县级政府间的事权划分也缺乏明确界定。“市管县”体制下，市级政府相对县级政府在行政、人事和财政权力方面具有绝对的权威，县级政府的人事任命完全由市级政府决定，县级政府的财政资源在很大程度上也受控于市级政府，行政责任和施政业绩也直接对市级政府，所以，县级政府根本没有能力同市级政府讨价还价。市级政府不仅不能发挥辐射带动作用，甚至制约县域经济发展。财政直管和扩权强县的试点对扩大县级自主决策权、发展经济和加强服务起到了明显的激励作用。但是，由于各县的发展水平不同，受益程度也不同。工业发展快的县，受益较多，而农业大县、生态大县，受益相对较少。
二是要实现政府权力的有效下放与彼此协调。[11]政治实践中，一个比较突出的问题就是在“市管县”体制下，由于县级政府的人事权仍掌握在地市级政府手中，落实扩权政策时，扩权县与上级（地市）政府间的一些矛盾难以协调，一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力。而土地、金融、工商、税务等垂直管理的部门在扩权政策中也定位模糊，这也是当前“省直管县”改革中遇到的一个带共性的、也最棘手的难题。[12]因为，“他们本身对有些政策也拿不太准，总是希望垂直管理上级能够下个明确的文件，当上级文件没有到来的时候，他们有时表现的就是无所适从，因而扩权政策在这种既成的事实面前显得无力，没有更好的办法。”[13]因此，我们认为，在推进“省直管县”体制改革过程中，应当循着省级政府与县级政府之间的事权、财政划分和财力合理配置这一主线，建立权力下放的有效机制，建立政府间财力与事权匹配体制，渐进地实现财政直管到行政直管的过渡，并必须要以法规的形式明确省级部门，以及市、县两级政府的权限和职责，巩固和保障制度改革的成果与经验。
郡县治则天下安，县域强则国家富。国家治理的种种迹象表明，着眼于经济发展、城乡统筹和政府创新，中央决策层已经不仅仅局限于原有体制内部考虑行政管理体制改革问题，也更关注从行政架构上寻找新的突破。省直管县的行政管理体制改革的中国路径，是政府府际关系层面改革与创新的新近尝试，具有上下联动和相互影响的效应，我们期待这一创新模式的胜利成果！
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