试论机构编制立法，本文主要内容关键词为：试论论文,机构编制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国进行过一系列的行政改革。这些改革有一个共同的特点，就是适应当时的社会经济和文化发展状况，以调整机构、精简机构、精简机关工作人员为中心内容和主要目标。但是，由于体制不变和运行机制不变，因而出现了机构的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环怪圈。由于没有与干部人事制度改革相结合，或者说公务员制度改革力度不够，公务员进出口不畅，竞争激励和汰劣机制尚未完全形成，因而形成机关工作人员的“精简——肿胀——再精简——再肿胀”的循环怪圈。由于机构设置和调整缺乏科学决策和民主参与，所制订的方案缺乏科学规范和法律依据，照顾性机构设置和人员安置现象时常发生，攀比情况严重，因而出现“精简——恢复——再精简——再恢复”的循环怪圈。在逐步实行依法治国的今天，应着重研究如何以法律手段保证行政机关实行精兵简政的问题。法律具有严肃性、权威性和稳定性，若能实行机构编制立法，必将对推动机构编制管理的科学化、现代化、法制化产生深远的影响。
一、机构编制立法的必要性
建国以后，党和政府十分重视机构编制管理工作，各级政府相应设立了机构编制委员会，对机构和人员编制实行统一管理，并且其机构均由各级政府主要负责人担任，还建立了一系列制度、原则、标准、规范。这与当时的政治经济形势是相适应的，它对于加强和完善机构编制管理，促进社会经济和各项事业的发展起到了积极的作用。但是，十一届三中全会以来，党和政府的工作重点转向了经济建设，过去的机构编制管理传统模式被打破了，而新的管理机制又未有真正形成，在这承上启下、弃旧图新的时期，由于各种原因，使机构编制管理已陷入了十分严重的困境；机构设置普遍超限，机构升格之风蔓延，机关人员严重超编，领导干部职数超配，财政经费负担沉重等，其结果是人浮于事、行政效率低下、经费开支过多，从而滋生官僚主义和腐败的土壤。如何摆脱这些困境，扭转这种被动局面，笔者认为有以下几个方面的深层次问题必须加以解决：
一是管理观念落后。机构编制管理长期以来推崇两个观念，一个是“控制观”，另一个是“精减观”，建国以来，机构编制部门逢会必谈、逢文必讲的便是如何控制机构，控制编制，甚至不惜用“冻结编制”等词；再则就是精减，要精减多少机构、编制等等。控制和精减几乎成了机构编制管理的同义语，也是各级领导对机构编制管理工作进行考核的唯一尺度。而实际情形是，“控”而无“制”、“减”而不“精”，机制编制越来越庞大臃肿。诚然，作为机构编制管理不能不讲控制和精减，但这仅仅是手段，不能作最终目标，机构编制管理的真正目标应该是为经济建设服务，为社会发展服务，为提高管理的科学化水平和效益服务，这是机构编制管理真正的价值所在，讲服务就不能光控而不调，讲效益就不能光减而不增。事实上，许多机构编制部门正是坚持了服务观和效益观，使机构编制管理工作搞得有声有色、有张有驰。相反，一味地控制、强行精减，其结果是造成私设机构、超编配备、虚报编制、一级骗一级的风气盛行，所谓“一级损，二级补”，“行政控编事业补”“编制控制额外补”，反正事要有人干，人要有事干。这些现象和问题不仅损害了机构编制部门的权威性，而且败坏了机关风气。
二是管理体制不顺。机构编制管理体制长期以来处于一种比较分散、无序和不稳定的状态。一方面机构编制管理机关的自身地位不明确、不稳定、不统一，以各地机构编制管理机关的自身设置来看，属政府职能部门的有之，属人事部门内设机构的有之，属党委工作部门的有之，属非常设机构的也有之，这种体制上的不统一，造成机构编制管理的权限分散，呈多头管理的状态。目前，机构编制管理中有关机构和人员编制除由编委审批外，也有政出多门、滥配编制、越权审批等问题，其结果则导致了机构丛生、人员庞杂和管理混乱，如某单位要5个编制， 不给，结果领导一句话，给了8个。编委批不了，就报市府批， 报市委批，到处钻空子，使机构编制工作处于失控状态。
三是管理方法粗放。目前机构编制管理大都采用以扩大规模、增加投入和定性审核为主的粗放型管理方法。这在实践中主要表现为机构设置和定编过程缺乏科学的论证程序和量化依据，往往只凭经验或主观意志行事，带有一定的随意性和盲目性，其结果容易产生编制标准松紧不一，难以平衡的问题；另一方则表现为要提高各类机构的服务功能，必须以大量的机构增长、编制扩大和经费投入为前提，而不是考虑如何用集约管理的方式在现有机构、编制条件下，调整结构和优化组合来达到上述目的。因此，在这种落后的管理方式下，势必会造成编制规模的不断扩大、机构林立，给财政带来沉重的负担，实际社会经济效益低下。
四是官本位制的影响。虽然，近几年干部制度改革，工资制度改革对克服官本位制的问题有了一定的作用，但是在机关事业单位，这种影响仍非常严重，甚至越来越严重，官职的大小已不仅仅局限在与工资挂钩，还体现在政治荣誉、对外交流、吃、穿、住、行等诸多方面，不少单位领导干部“为人择官”的倾向很厉害，不仅在职的要照顾，调动的要照顾，连退休时也要照顾，官多兵少或职级超限时，领导为了进一步调动大家的积极性，便只能在“机构升格”或增加职数上大做文章，有的则采取“先请菩萨，后盖庙”“菩萨多大庙多大”的方法。
二、机构编制立法的可行性
机构编制管理中存在的问题，集中反映了政治体制诸多弊端和缺陷，其症结在于机构编制管理理论上的贫乏和法制上落后，因此，解决上述问题的根本出路在于政治体制的改革和完善，在于机构编制管理的法制化。
首先，从古至今，我国历史上曾实行过机构编制立法。早在秦朝，就颁布过《置吏律》，对官吏的职位、任职时间和程序以及长官不在暂由他人代理等问题作出了规定。在这以后历代对机构编制立法问题均予以重视，如唐、明、清三代分别编纂的《唐六典》、《明会典》、《清会典》，其重要内容就包含有具有法律效力的国家机构编制法规，对各种官职的编制定员都有严格规定。在革命战争时期，我党所领导一些革命根据地的地方政权机关，也曾颁布过地方政府的组织法规和部门的组织条例。刚建国时的1949年至1950年，中央人民政府政务院曾陆续颁布过省、市、县、乡（镇）人民政府的《组织通则》。尽管那时的法规还不完善，但在那时都发挥了一定作用。
其次，全民法律意识的普遍提高，为机构编制立法奠定了广泛的社会基础。近几年来，行政法制建设正在以前所未有的速度发展着，广大人民群众特别是机关事业单位的干部越来越清楚地意识到，科学的管理必须建立在法制的基础上，过去一直被神秘化的氛围所笼罩着的机构编制管理一旦被人们所了解，其重要性一旦被科学的理论所揭示，对其必须纳入法制轨道的呼声便日益强烈，特别是当人们看到机构臃肿、人浮于事的现象久治不愈，机构的“膨胀症”和编制的“饥渴症”愈益严重的时候，这种要求加强机构编制管理法制化的愿望和呼声则更加强烈。而且，近几年来，法律普及工作的开展，机关事业单位的干部学法、懂法、守法并依法行事己成为当今社会生活中的主旋律，在这种环境中进行机构编制立法必然会得到大家的积极支持与拥护，这是机构编制立法不可忽视的社会条件。
再次，从内部动因看，机构编制管理部门的同志要求机构编制立法的呼声日益强烈，特别在机构编制管理行政手段不灵、政策管理不行、经济手段失落的情况下，大家把唯一的希望寄托在机构编制立法上，认为这是机构编制管理的根本出路。当前又正值新一轮的行政机构改革和事业单位机构改革即将开始之前，编制部门纷纷投入人力进行机构编制管理立法的讨论研究，这又为机构编制立法提供了可贵的契机和难得的气候。
此外，我国第一部机构编制管理行政法规即《国务院行政机构设置编制管理条例》于1997年诞生了，这充分表明机构编制法制建设从无到有，取得了历史性的突破，迈出了立法工作的第一步，这些靠的是各种积极因素的综合作用：
第一，领导重视是关键，党的十三大把机构编制立法作为一项重要任务提出，是机构编制立法工作走上正轨的最初动力。李鹏总理兼任国家编委、中编委主任，多次指示加快立法进程，其他编委领导也反复强调立法的迫切性并给予具体指示，为立法工作的开展提供了最有力的支持。
第二，现实需要是基础。一部法律、法规的诞生离不开客观条件，《条例》的发布再一次印证了这条真理。机构编制管理领域的许多积弊使人们共识，没有法律规范，不把机构编制管理纳入法制管理的轨道，就无法巩固机构改革成果，机构编制立法具有重要的现实意义。同时，机构编制管理工作由微观管理走向宏观管理所建立的新的运行机制为开展这项工作创造了必要的条件。
第三，社会支持是动力。每年的人大、政协会议，要求制定编制法的提案、建议都占有一席之地，其中包含许多建设性的意见。学术界著书立说，编制法走上讲堂、写入教材，研究成果不断涌现。新闻媒介也加入到宣传的行列，形成了强大的舆论支持。
据此，笔者认为，尽管机构编制立法的困难和阻力不少，但立法的条件已基本成熟，势在必行。
三、机构编制立法的客观必然性
当前，机构编制管理的理论研究和实践探索均提出了机构编制管理必须实行法制化的要求。其原因何在呢？本人不妨从机构编制管理的理论和实践的依据来分析其立法的客观必然性。
一是机构编制立法的经理论依据。首先，从行政法学理论看，行政管理包括对行政机关的管理和行政机关对社会的管理两部分。前者是一种特殊的行政管理，它是机构编制管理的重要组成部分，因此同其它行政管理一样，按照行政法原理必须实行法制化。其次，从行政组织理论看，行政组织的产生必须依据法律规定或依据法定程序，其基本事项应包括职权划分、隶属关系、内设机构和人员编制等内容。因此，作为承担行政组织职能为主的机构编制管理不仅包含上述四个方面的基本内容，而且必须实行法制管理。再次，从机构编制管理理论看，机构编制管理是一种特殊形式的行政管理，是政权建设在中观和微观层次上的职能体现，它不仅包含了对行政的期望、规范和限制，而且承担了对其它行政机关的内部机构和人员编制的管理职能，这种超然于行政体系之外的特性决定了它必须依靠法制的力量进行管理，必须确立机构编制管理机关应具有的相对独立于行政的法律地位。
二是机构编制立法的实践依据。首先，从机构编制管理部门的自身建设看，只有加强其自身建设，使其具有稳定的地位、较强的权威，才能保证机构编制工作的有效性。因此，机构编制立法必须对机构编制管理部门的法律地位给予明确的规定，使其成为真正的执法主体。其次，从机构编制管理体制的改革看，不同的管理体制将会产生不同的管理效果。机构编制立法需认真吸取其成功的经验和失败的教训，用法的形式明确划定管理中纵向和横向权力的分配，规定其隶属关系，以防止外部权力的干预和相互扯皮。再次，从机构编制管理的科学化程度看，近几年来，机构编制管理科学化程度有较大的提高，管理方式、管理手段都有新的发展，其成功的经验和行之有效的方法都将为制定机构编制法律规范的重要依据。
综上所述，机构编制管理的法制化是其客观要求所决定，具有客观必然性。同时，长期以来由于单一行政手段所产生的机构编制不断失控及片面地依靠政策管理，导致政出多门、各自为政的局面。因此，尽快地实施机构编制立法，以理顺机构编制管理体制，完善机构编制管理手段，提高机构编制管理效力，加强行政组织执法，巩固机构改革成果，实现机构编制管理的科学化、现代化和法制化。