高流动社会与属地化管理体制下的公共产品供给，本文主要内容关键词为：管理体制论文,社会论文,属地化论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号F81 文献标识码A 文章编号0439-8041(2014)2-0086-07 经验告诉我们，要满足人民群众日益增长的物质和精神文化生活的需求，不仅要通过生产力的发展、人民收入的提高、具有更高的商品购买能力来满足生活上的物质需求，同样也需要政府能够提供更多更好的公共产品。广义地说，公共服务和社会管理这种公共产品可以由政府，也可以由社会组织来提供，但任何一个国家政府都是提供公共产品的主体。 对于通过经济体制改革来提高生产力的发展，中国已经有了三十多年的实践，通过社会建设来提供覆盖全民的社会保障体制和完善政府提供的公共服务，中国也有了多年的实践，但是政府提供公共产品的能力还远远落后于人民群众的需求。提高政府提供公共产品的能力和水平，是一项长期的又非常迫切的任务。特别是随着人口的大量流动，现实生活中人民群众对于公共产品需求的变化与政府提供公共产品能力之间的矛盾突出了。与商品生产一样，要提高政府提供公共产品的能力与水平，也面临着政府提供公共产品的资源(下文简称“公共资源”)获得和如何配置的问题。有关公共资源配置和政府提供公共产品的行为，西方比较成熟的是关于公共产品理论和公共选择的理论。但它并不适用于在中国国情下目前我们所面对的问题。①在中国当下所面临的这个问题，几乎很难找到现成的理论框架来进行分析，这与中国独特的国情和体制有关。因此，对这个问题的分析，首先需要从经验层面来梳理和分析，寻找政策层面改进的可能，再探讨在理论上可能建立的框架，深入进行理论分析。本文把目标定位于提出问题，以期引起政界和理论界的重视和进一步的讨论。 一、属地化管理体制下的公共资源配置机制 为便于讨论，我们在这里对政府所提供的公共产品(下文简称“公共产品”)，主要限定在社会保障、与民生相关的教育、卫生、养老、环境、文体等方面的公共服务，和建立、维护社会秩序、公共安全等方面的社会管理的内容，把一般公共产品中所包括的国防、外交等内容暂时排除在外。 从现实生活中可以观察到，改革开放以来人民群众对公共产品的需求在不断提高，以两种形式表现出来：一种是垂直型的需求水平提高。比如，中国共产党的十七大提出以实现“五有”(学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居)为标志的全面建设小康社会的目标，要实现基本公共服务均等化的目标，这都可以看做是在目前公共产品的提供还不完善，存在巨大的地区、城乡差距的情况下，来提高政府提供公共产品的水平和能力，缩小在地区、城乡之间的差别。我们把它看做是对公共产品提供能力的垂直型提高，以响应人民群众对公共产品更高的需求。另一种是水平性的转移。20世纪90年代以来，巨大的地区与城乡差别驱使着中国人口由乡向城，由中西部向东部地区及城乡之间的大规模流动。到2012年全国流动人口总量大约达到2.6亿。这是中国自从建立户籍管理制度以来所没有出现过的高流动性社会。一方面，它使得劳动力资源在市场机制下得到更有效的配置，另一方面，流动人口对公共产品的需求也从原户籍地获得转移到在流入的非户籍居住地获得，我们把它看做是对公共产品需求水平性的移动，由此也使得人口流入地政府所提供公共产品能力也相应地要发生变化。 政府无论是要满足人民群众对公共产品需求垂直型的提高还是水平化的移动，都必然会引起所需公共资源在量和配置方式上的变化。中国实行的是属地化管理体制。在这种体制下，公共产品提供的责任主体是地方政府，农村地区一般以县级政府为主，乡镇政府为辅，城市以区政府为主，街道和镇政府为辅。在户籍制度下，地方政府所承担提供公共产品的责任对象是户籍人口，社会管理的范围也以行政管辖区域为界，这是属地化管理体制的基本特征。 在中国，政府提供公共产品所需要的资源主要由三大要素组成：地方政府可支配的财力、编制管理部门给各级政府所配置的行政编制(主要是公务员编制)、地方政府可供建设公共设施的土地使用指标。从原则上来说，这三大行政资源，都是由中央政府进行总量管理，直接对省级政府确定配置原则和数量，再由省级政府负责省内各级政府间的配置。改革开放以来，中国对这三种公共行政资源的配置虽然各自都经历了许多变动，但这种基本原则并没有变化。按行政管辖区域配置公共行政资源，是划定地方政府事权，实行属地化管理的一个基本条件。 在财力方面，改革开放之初中国实行的是“地方承包责任制”，所谓的地方政府“分灶吃饭”，即完成对中央政府规定的上缴额之后，其余为地方政府的自留财力，也叫做可支配财力。1994年中国实行了分税制的改革，在中央政府和地方政府之间按照不同税种进行财力分配。同样，各省市也根据自己的情况分别确定与市、县、区、镇之间的税收及其他财政收入的分配比例。按照这种机制，基层地方政府因经济发展所带来的税收增加并不都转变为自身的可支配财力，但按照规定的分配比例可以相应地增加本级政府的可支配财力，它对于地方政府增加公共产品的供给是一种重要的保障。当改革涉及一些税收的巨大变化，如全面取消农业税的改革、对生态保护功能区的限制开发等，对农业地区、生态功能区县级政府的可支配财力会带来巨大影响。中央财政虽然也对此进行一定的转移支付，但从经验层面来看，转移支付一般有限。这方面的问题涉及财政体制，本文不在此作为主要的讨论内容。 在建设用地指标方面，中央政府在2007年明确提出保护18亿亩耕地的目标后，把需保护的耕地指标分解到各省级单位，由省级政府逐级分解下达，划定耕地保护红线。由此，中央政府也按照国土开发规划，规定了各省非农建设用地的指标，逐年下达，对于下达指标之外的非农建设用地，规定必须要实行“占补平衡”(超指标使用一亩，要新造一亩耕地来进行补偿)，而且规定进行占补平衡不能跨省。耕地保护政策对于以前在城镇化、工业化中对土地的粗放、低效使用形成了有效的遏制，但同时也对经济发达地区、大中城市的建设用地使用造成很强的约束，不仅限制了经济开发用地，同样也限制了公共设施建设的用地指标。 在编制方面，中央政府同样通过省级政府来实行对公务员的编制管理。中国对编制的管理一直是按照1993年的编制核定办法，即中央编制委员会根据各省级单位的户籍人口、行政区划、面积、国民收入、国民生产总值和财政收入，按照一定的权重提出基数，再根据各地具体情况，结合民族、语言、风俗、习惯等特殊情况考虑调整系数，来核定编制限额规模，由中央编制办公室对各地编制限额进行总额管理，打包给省一级政府，由地方执行。②20世纪90年代后期以来，中国所进行的行政体制改革，其原则都是按照严格控制财政供养人员的方针，对行政编制一直实行从紧控制。 大体可以看出，在属地化管理体制下，中国政府提供公共产品的资源配置上存在两个基本特点：一是无论在财力、土地使用指标还是在行政编制管理上，行政区划和户籍人口都是配置的主要依据之一，而户籍人口也是政府公共产品提供的对象，行政区划决定了提供公共产品的距离半径和难易程度，由此建立地方政府的事权责任与公共资源配置之间的相关联系。另一个特点是，属地化管理体制以实行户籍制度为条件，适应于一个人口流动相对静态的社会。进入高流动性社会，在人口大量流动的条件下，这种体制必然对人口流入地政府提供公共产品的能力带来挑战。 二、高流动社会对属地化管理体制带来的挑战 随着人口的大规模流动，人们对公共产品需求在水平方向上发生了巨大的变化。由于人口一般从不发达地区向发达地区流动，他们不仅对教育、医疗、文体等公共服务，也对包括社会管理在内的公共产品提出了更大的需求。这种对公共产品需求的改变不仅是水平性的移动，而且也带有垂直型的提高(由于人口从相对不发达地区向发达地区流动，其公共产品的标准往往比流出地的水平要高)。随着人口从农村向城镇流动，人们往往把进城农民没有享受到与城市居民同样的公共服务看做是没有能实现与市民的平等权利，而实现这种“平权”的途径是让进城农民取得城市户口，由此社会上关于农民应有进城入户权利的呼声很高。在表面上看起来这是一个社会正义或“平权”的问题，背后则是在实行属地化管理体制，地区、城乡、大中小城市之间在公共服务提供水平存在巨大差异的条件下，大量进城农民对公共产品形成的需求对流入地政府提供公共产品的能力，以及公共资源的配置机制所带来的挑战。 属地化管理体制的好处是能够确保公共产品的全覆盖和保证中央政府政策要求的落实。它按照所设置的行政机构划分事权责任，地方政府成为公共产品提供的主要责任人。人民群众对公共产品的需求有明确的诉求对象。按照事权责任，上级也很容易按照事权责任予以追究。中国是一个人口众多，幅员辽阔，各地差异极大的国家，事权的属地化管理有其必然性与合理性。中国两千多年来所实行的郡县制，就是根据“事在四方，要在中央”这个原则所决定的，这基于中国的地域广大，但又由中央政府统一领导的这样一种基本国情。随着社会建设的开展，地方政府所需负责的公共产品事权越来越多，属地化管理的特点也越来越强。中央政府所提出的任何公共产品的要求，最后都会分解为各级地方政府的事权责任，负责落实。因此也就产生出“守土有责”的口号和“守土尽责”的要求。越到地方基层政府，所承担的责任就越具体。 从属地化管理的角度来看，外来人口的大量流入对流入地政府所带来的效应是非常复杂的。一方面，流入城镇的农村人口主要是为经济目的流动，他们也为城镇的经济发展包括地方财力的增加做出了不可或缺的贡献。但另一方面，当流入地政府需要负起为流入人口提供公共产品责任时，它们所掌握的提供公共产品的资源因无法随人口规模的增加而增加，从而出现对常住人口提供公共产品上能力的不足。这种情况最明显地反映在流动人口随迁子女的学前教育、义务教育，以及对流动人口的民政系统救助、最低生活保障和住房保障、社会管理力量的不足上。 之所以如此，是因为属地化管理体制下，中央政府对地方政府提供公共产品资源配置的重要原则是以行政管辖区和户籍人口为基数，在很大程度上是刚性的。改革开放之初人口开始流动的早期，流入地政府并不明确负有对流入人口提供公共产品的责任。随着中央政府要求地方政府对流入地务工人员负起提供公共产品的责任，这个问题的矛盾就逐步显示出来，突出地表现在进城务工农民随迁子女的教育问题上。本文也以这个问题为典型例子来讨论高流动社会与属地化管理体制之间的矛盾。20世纪90年代以来，随迁子女进城后基本上都在民办的“农民工子弟学校”付费就学，有些甚至无学可上，无法享受义务教育的待遇。2001年，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”，简称“两为主”政策。2003年，国家发布《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》和《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》规定：“地方各级财政部门要将涉及农民工的治安管理、计划生育、劳动就业、子女教育等有关经费，纳入正常的财政预算支出范围。”2006年国家对1986年制定的《义务教育法》重新修订并颁布实施，进一步明确了中国义务教育的公益性、统一性和义务性。2008年，国务院出台《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》。有人认为，“随着这些政策法规的出台与逐步落实，长期得不到解决的进城务工人员随迁子女的教育经费问题终于化解”。③但实际上，这只是中央政府在“事权”上对流动人口随迁子女提供义务教育的责任进行了重新划分，明确了该事权应由流入地政府负责，但深层次的相关教育资源配置的调整问题并没有解决。 从财力、编制、用地三项公共行政资源来看，在流入的随迁子女数量还不大的情况下，对他们义务教育权利的保障主要与流入地的财力有关，教师的编制也可以归结为地方政府的财力问题。只要流入地政府的财力充沛，保障随迁子女义务教育的责任是有条件做到的。但是，如果一个城市流入的人口规模不断扩大，尽管它的可支配财力也在不断增长，但人均享有的公共财力水平仍可能下降，造成财力上的困难，不仅会影响保障随迁子女的义务教育，而且甚至也会影响本地户籍居民公共产品的享有水平。浙江瑞安市早就反映了这个问题。2005年该市年财政收入27.5亿元，是全国百强县，但从2003年起每年增加随迁子女入学5000人，到2006年已达3万人，2005年教育经费增加到4.98亿元，仍无法满足不断增加的随迁子女入学的需求。该县级市的财力因随迁子女的增加，已不堪重负，希望中央政府能对农民工随迁子女的教育进行转移支付。④这种情况在其他外来人口流入多的地区并不罕见。像广东的一些城市，至今对外来流动人口仍无法(而不是不愿意)全面开放随迁子女的义务教育。 除财力外，另一个重要的资源是建设用地指标。建学校需要用地，需要城市的公共建设用地指标。国家对城市和农村的中小学都有明确的建设标准规定。在城市建设一个24个班的小学，每班学生45人，需要运动场7630平方米、校舍用地8345平方米(人均7.73平方米)。如果建设一个24班的初级中学，需要运动场地11191平方米，校舍建设用地12600平方米(人均9.24平方米)。⑤在沿海地区，特别是大城市，城市建设用地指标已十分紧缺。要增加学校等公共设施有的几乎“无地可建”，这成为随大量人口的流入，缺少学校、医院、居委会、公园、文体设施、政府办公设施等新增建设用地的一大瓶颈。笔者在上海一个城乡接合部来沪人员与户籍人口倒挂的区了解到，该区从学前教育到小学、初中就缺100来所学校，但无用地指标可建学校。另一方面，随着城镇化的发展，人口大量向城镇流动，农村建设的荒废日益加重，农村出现许多“空心村”，许多住宅以及公共设施无法充分利用。其中，许多村小学或教学点被撤并，校舍完全荒废了。按照中国科学院专家的测算，全国因“空心村”所造成的约有1.14亿亩土地须通过综合整治重新利用。⑥ 在属地化管理的体制下，省一级政府作为中央政府对财力、城市建设用地、公务员编制指标的配置单位和事权负责单位。一般说来，如果人口在省内流动，省级政府具有在不同市、县间调节财力、城市建设用地、公务员编制指标的可能，以平衡因人口流动带来的公共产品需求的水平性转移。就建设用地指标而言，如果人口主要在省内流动，那么省级政府作为一个独立的财力、耕地指标保护和建设用地指标分配、公务员编制核定配置单位，有条件在省内对不同地区的用地指标进行调剂。比如，重庆作为直辖市，对全市范围内所属各区县的建设用地指标进行统一分配使用。即使是一个偏远县的农民进城入户，他家以前所占用的宅基地在当地进行复耕，但腾出的建设用地指标可按照全市各城镇不同的用地需要进行配置。同样，江苏因苏南经济发达，苏北人口向苏南流动，因此对苏南和苏北的建设用地指标进行调剂，在很大程度上缓解了苏南用地指标不足的问题。 跨省的人口流动所带来的问题就不同了。它意味着流入地政府要在中央政府按照原来以户籍人口为基数所给定的非农建设用建设地指标下，去承担流入人口的公共产品需求。当跨省人口流动的数量足够大时，对流入地政府公共产品需求就会造成巨大的压力。根据第六次全国人口普查数据，2010年全国流动人口2.6亿，占中国内地总人口的20％，其中0.85亿是在省际流动。跨省流入人口占常住人口比例最高五个省市分别是上海(39％)、北京(36％)、天津(23％)、广东(32％)、浙江(21％)。⑦其中上海、北京和天津作为直辖市，本身的建设用地指标的回旋余地就非常小。广东、浙江虽然作为省，但人口流入的聚集非常集中，尤其是广东，主要集中在珠江三角洲。随着人口的大量跨省流动，对公共服务的需求也在地域上发生了省际的水平转移。由于建设用地指标不允许在省际进行调剂，甚至也不能进行省际实行占补平衡，因此跨省的流动人口对于流入地就造成在建设用地指标上非常大的压力，凸显出在提供公共服务方面的瓶颈。 在基本公共行政资源中，另一个重要的要素是行政编制。多年来，中央政府对公务员编制和财政供养人员实行了从严控制的方针。在公共产品中，非行政性事业编制像教师、医务人员、科研人员这类从事公共服务的人员，省级编制管理部门有权根据实际需要以及财力允许的范围进行调整，但行政系列中的公务员编制，则完全由中央政府控制，地方无权自行增加，能够做的只是在公务员编制总量控制下的内部调剂，以及以行政性的事业编制来补充公务员编制的不足。 流动人口规模的扩大，必然带来社会管理上的压力。因制造业集中、区位和级差地租所导致的房价的原因，流动人口进入大城市，主要集中在城乡接合部，在许多地方形成“城中村”。这些地方也因此成为治安事件、刑事案件、食品安全、环境卫生、消防安全等社会矛盾的突出地区，以及黑车、无证行医、贩卖黄碟、摆地摊、卖淫嫖娼等城市顽症难以根治的老大难地区。这必然对社会秩序的整治和执法管理部门提出了很高的要求。政府实行这种社会管理同样属于公共产品的范畴，提供这种公共产品的能力不仅牵涉到财力资源，而且还涉及公务员编制这个特殊的资源。由于中央政府所核定的公务员编制不足，许多地方出现了大量担任行政工作的“非编”人员，俗称“以工代干”。在一些大城市，行政岗位上的工作人员在编与非编人员之比甚至达到3∶7。即使这样进行社会管理的力量仍然不够，还需要大量的“协管员”或“辅管员”来协助进行管理。 基层警力不足是社会管理中的一个普遍问题。许多地方的警力配备与常住人口之比在万分之十以下，导致地方政府的社会管理力量薄弱。但因警力属于公务员编制，由中央编办进行总量控制，地方无权自行增加，高流动社会使基层警力不足进一步突出。类似这样编制不足的例子在社会管理的其他领域同样存在。 因此在高流动性社会中，流动人口应享有公共产品的权利必须得到保障、农民工进城应解决户口等问题的背后，还存在着在属地化管理体制下，公共行政资源如何因这种人口流动的合理分配问题，而不只是把它归结为是流入地政府的意愿问题。如果提供公共产品资源的分配方式是按照户籍人口为基数而给定的，那么人口流入一旦逾越既定公共资源的可承受界限，就必然造成公共产品的短缺，其结果不仅难以保障流动人口享受公共产品的权利，而且也会降低户籍居民享有公共产品的水平，地方政府再有政治意愿也难以为流入人口提供中央政府所规定的公共产品。“无地盖学校”、医院人满为患、警力不足只是一些显而易见的例子。实际上，人口流入地政府提供公共产品能力不足表现在多个方面，影响十分深远。 三、作为“中国问题”的公共资源配置机制改革 公共产品生产的公共资源配置无疑是一个普遍性的问题，但属地化管理体制下，在高流动社会中所遇到的问题，则具有很强的由中国国情所决定的特征，是一个“中国问题”。在这个意义上，从个体权利出发，强调“迁徙自由”和“公民权利”的原则、按照“公民社会”眼光，来看待中国因人口流动所引发的城镇常住人口在对公共产品享有权利上的不平等，显然并没有切中问题的要害，西方关于公共产品和公共选择理论也都不能很好地解释这个“中国问题”。需要研究的是在属地化管理的体制下，中国目前的公共行政资源配置体制是在什么历史条件下所形成的，具有什么样的功能，怎么去适应已形成的高流动社会，需要进行什么样的行政体制改革，以使公共资源的配置能够保障因人口流动所带来的公共产品需求水平性的转移。 对这个问题的思考实际上也有益于为解决公共产品在城乡与地区间差距提供启发，考虑到在中国的不同地区，地方政府对财力、建设用地、公务员编制这些公共资源短缺的程度不一定相同，人口的流动在某些方面可能减缓，在某些方面可能加剧某种公共资源的短缺，中央政府应建立一个对地方政府的公共资源进行动态评估和调整配置的机制，以有利于缩小地方政府在提供公共产品上的城乡与地区差别。 由此所引出的问题是：当我们进入公共产品与市场上的商品对于满足人们物质文化需要同样重要的时代，在我们强调市场对于配置资源的决定性作用的同时，同样不能忽视政府提供公共产品的公共资源配置机制的重要性。但是理论界对中国现有的公共资源配置体系与机制、历史与现状，都知之甚少，更缺乏合适的理论框架来对此进行分析。在这方面并没有现成的西方理论可以搬来解决我们所遇到的问题。按照以往的经验，对于所遇到的问题人们往往会强调改革。但是，对于与公共产品相关的公共资源配置问题的改革我们的认识还非常不足，公共资源主管部门对基层所暴露的非常突出的问题并不能作出响应，在改革上主动作为。这就需要对中国的行政体制进行更为深入的了解和分析，也需要更多的人从实际操作层面和理论层面来关注公共资源的配置问题。在中国已进入要求科学发展的年代，可以发现，科学发展所要求统筹协调的五大建设中的政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设有许多内容都属于由政府提供的公共产品范畴。公共资源配置问题如果不能很好解决，也就很难做到科学发展。这是一个中国在全面建成小康社会和实现社会主义现代化过程中所绕不过去的重大问题，也是一个典型的中国问题。它需要从中国的实际出发，来寻找解决的办法和改革的路径。只有在这个基础上，才能形成中国自己的相关理论。本文的目的在于提出问题，期待引起更多人对这个问题的关注，从理论和政策层面进一步开展研究。 注释： ①公共产品理论主要界定了公共产品与私人产品的性质，认为公共产品更适合由政府来提供，私人产品则适合由市场来提供，区分了政府与市场的职责。公共选择理论在区分两种产品的基础上，以政治过程的个人主义理论为基础，把政府提供公共产品的行为纳入到“政治市场”的范畴来分析，分析政治市场上活动的公共产品需求者选民、利益集团和供给者官员之间的关系。该理论假设政府及其公务人员也具有自身的利益目标，也是根据自己的私利及地方利益和部门利益为代表的小集团利益来提供公共产品，即使政府基本上代表了公共利益，但由于公共利益本身有不同的范围和层次划分，因此中央政府与地方政府作为不同的利益主体，在公共利益的总体目标方面也有着不同的价值取向和偏好程度上的差异。该理论用个人的行为目的来解释政府对公共产品提供的政治过程，没有为在一定的历史条件下所形成的公共资源配置机制与人口流动所造成的公共需求变动之间的关系提供理论分析框架。 ②李利平在他的《中国公务员规模研究》中详细介绍了这种管理办法，南开大学博士学位论文，2010年。 ③闫广芬、许衍琛：《拿什么保障农民工子女受教育权》，《东方早报》2013年4月3日。 ④《义务教育经费可否跟着孩子走》，http：//news.xinhuanet.com/edu/2006-03/23/content_4334837.htm。 ⑤城乡建设部、国家发改委、教育部：《城市普通中小学校建设标准》2010年6月，http：//jzsj.jsjyt.edu.cn/art/2013/4/25/art_7191_122127.html。 ⑥“农村建设用地日益空废化。人走地不动、建新不拆旧、不占白不占，导致‘空心村’问题日益突出，这也反映了农村土地制度安排的不足。中科院测算，全国‘空心村’综合整治潜力达1.14亿亩，村庄空废化仍呈加剧的态势。”《中科院研究员：曾担心总理不接受“乡村病”的提法》，《东方早报》2013年9月17日。 ⑦马红旗、陈仲常：《我国省际人口流动的特征》，《人口研究》2012年第11期。标签：公共资源论文; 公共产品论文; 社会管理论文; 城市中国论文; 中国资源论文; 社会改革论文; 社会资源论文; 人口问题论文; 社会体制论文; 社会问题论文; 用地性质论文; 流动人口论文; 经济论文; 中国人口论文;