中国环境与发展的战略转型，本文主要内容关键词为：中国论文,战略论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境与发展的战略转型是一个漫长的过程。刚刚闭幕的中共十七大关于环境与发展问题提出了一系列创新性的战略思想和政策。环境与发展战略转型并非中国独有的历史现象，只是各国表现的方式不尽相同。20世纪60年代～80年代的不同时期，在日本、韩国、德国和美国洛杉矶都有类似的战略转型出现。这些国家出现战略转型时，正值技术和政策发展的早期阶段。当中国面临这一转型时，不仅国内的技术和政策环境更为成熟，而且具备了从国际经验中吸取教训的条件。
战略转型：中国背景与国际经验
目前，中国已迈开了环境与发展战略转型的征程，在发展理念、发展目标、发展道路、发展原则、战略部署、工作目标和措施等方面有了鲜明的转型特征。
1.中国环境与发展战略转型的特征
特征1：树立科学发展观和建设社会主义和谐社会目标
发展观是关于社会经济发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点。十六届三中全会（2003年）提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，即科学发展观。党的十七大报告和新修订的党章对此均作了重要论述，“科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面、协调、可持续，根本方法是统筹兼顾”。
按照科学发展观要求来发展的中国，将是一个和谐的社会。2006年十六届五中全会提出了构建社会主义和谐社会的八大目标和任务，其中“资源利用效率显著提高，生态环境明显好转，加快建设资源节约型、环境友好型社会”是重要内容之一。
科学发展观和建设社会主义和谐社会目标是标志中国进入环境与发展战略转型的最大特征，也是指导和推动转型的总纲领。
特征2：新型工业化道路和和平发展道路
针对传统的工业化模式和快速发展的工业化，2002年召开的中国共产党第十六次代表大会对以什么样的工业化模式来实现全面小康社会的目标提出了明确的要求，即从现在起，要坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条符合5项标准的新型工业化道路：科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥。
针对日趋复杂的国际政治经济新形势和全球化趋势加快的大背景，中央又提出要走和平发展道路的新战略。2007年十七大报告向世界做出了“环保上相互帮助、协力推进，共同呵护人类赖以生存的地球家园”的积极号召。
特征3：处理环境保护与经济发展关系的“三个转变”
温家宝总理在2006年召开的第六次全国环境保护大会上指出，“做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变”。“三个转变”的精髓要义就是“并重”、“同步”和“综合”。“并重”阐述的是环境保护与经济增长的辩证关系，要从重经济增长轻环境保护转变为二者并重；“同步”阐述的是要实现环境保护与经济发展同步，是对各级政府落实“并重”的工作部署和对环保工作提出的要求；“综合”阐述的是环保工作的方法，要综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。
简言之，“三个转变”从战略到战术，三者逐步深入具体，相互依赖、相辅相成，共同构成新时期环保工作的总路线。
特征4：经济发展从“又快又好”转向“又好又快”
几十年来，中国对经济发展的要求一直提倡“又快又好”。这一指导原则，在实际中往往被片面理解为“重经济增长速度，轻经济增长质量”。在切实落实科学发展观的背景下，全国人大第十届五次会议将多年提倡的“又快又好”改为“又好又快”。虽为一字之差，但对经济与社会、经济与资源环境的协调发展有着重大的不同意义。最直接的表现是，政府确定经济增长目标的原则变了，即以优化结构、提高效益和降低消耗、保护环境为前提，确定GDP增长的指导性指标。
特征5：设置节能减排等人口资源环境约束性指标
2006年，中国第一次在五年国民经济和社会发展规划（第十一个五年规划纲要，简称“十一五”规划）中明确系统地设立了人口资源环境数量目标，而且有些目标是约束性指标。规划明确要求，与2005年相比，“十一五”期末单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%。2007年4月，国家成立了以温家宝总理为组长的国务院节能减排工作领导小组，发布了节能减排工作方案，采取十大类措施45条对策，以确保节能和污染减排两项约束性指标的实现。
特征6：循环经济立法和其他政策动向
按照立法计划，全国人大将于近期审议并颁布国际上第一个以循环经济命名的法律。该法的颁布实施，无疑将对中国经济活动减少资源消耗、降低污染排放、提高经济效益发挥重大的作用。
为了加快资源节约型、环境友好型社会建设的步伐，促进节能减排指标的实现，近年来，中国在相关经济政策方面进行了大刀阔斧的改革。节能减排指标即将进入政府工作目标责任和政绩考核；资源税改革也进入快车道，预计不久发布。另外，国家在节能减排方面开始投入大量资金，用于相关的能力建设，如减排指标、减排监测和减排考核等三大体系建设。
今年的十七大报告，融合了对上述特征的系统思考，从7个方面创新、发展地强调了环境保护的重要地位。一是对过去5年工作进行回顾时，提出“经济增长的资源环境代价过大”是亟待解决的首要问题；二是将科学发展观纳入中国特色的社会主义理论体系，并成为中国环境与经济协调发展的总纲领；三是首次提出生态文明；四是把优化结构、提高效益、降低消耗和保护环境作为确定中国经济增长目标的前提条件；五是在和平发展道路中首次明确了环境保护国际合作的原则；六是在完善基本经济制度和宏观调控体系中考虑了环境保护的要求；七是把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。这一切都充分表明环境保护作为基本国策真正进入了国家经济社会生活的主干线、主战场和大舞台，中国环保事业迎来了空前难得的历史机遇。
2.国际经验
(1)日本
二战后，日本经济高速发展，但却忽视了环境问题，致使日本在20世纪50年代暴发了危及公共健康的严重环境问题，包括汞中毒（水俣病）事件、镉中毒 （痛痛病）事件和氧化硫危害（四日市哮喘）事件。这些事件引起公众的广泛关注和民众运动，在大众媒体的压力下，政府官员不得不采取行动，通过一系列措施，公共健康和城市生活质量在短期内得到极大改善。
20世纪六、七十年代，日本在经济高速发展的同时，环境也显著改善。可以清楚地看到，日本在20世纪60年代的环境与发展政策和实践中经历了一次战略转型。
(2)韩国
20世纪七八十年代，随着经济的快速发展，韩国的环境质量显著下降。而生活水平的提高以及1987年民主系统的出现，为韩国提供了重新审视环境和发展关系的机会。当时韩国民众普遍对环境状况存在不满，突出表现在公众对韩国温山(Onsan)联合体事件，1990年 Anmyon岛和Gulup岛的核电站建设项目，1991年Don-San产业集群对Nakdong河的苯酚污染等事件的反应。 1987年之后的20年，环境议题开始步入国家政策体系的中心，为之后的环境绩效改善打下了坚实基础。
与日本类似，韩国有效的环境治理的主要因素可以归纳为教育、公众环境意识和污染受害者对政治决策者的影响力。除了国内因素外，韩国也受到外部压力的影响，作为OECD成员国，国际环境要求韩国对环境的考虑必须同发达国家一致。
(3)德国
德国并非一直是环保模范。二战后，与欧洲其他国家一样，东、西德的主要目标都是推动经济发展。
德国环境法律的初步变革起初是自上而下开展的。国际上，酸雨等环境问题受到周边国家的关注。在国内，西德开始着手编制国家环境纲要。1972年，修订后的宪法赋予联邦政府制定法律解决跨区域环境问题的权力。1974年联邦环境署正式成立，污染控制最终在1986年统一由“环境、自然保护和核安全部”管理。
1973年政府大规模建设核电厂以应对石油危机的决定引起了强烈反对，引发了公众参与环境保护和抗议核电的游行，并产生了绿色政治组织——绿党。20世纪80年代绿党在联邦选举中成功，引导西德开始向国际环境的领导地位迈进。过去的40年间，德国主要的政党都将环保纳入其纲领中。
德国的政治和经济领导人都相信，如果德国在环保、节能和清洁能源发展领域获得成功，其产业也将拥有更强的国际竞争力。德国经济在世界上占有重要地位，环境政策也有重大的国际影响。
(4)对中国的借鉴意义
上述国外经验表明，一国可以采用多种形式将环境整合到经济和社会决策的主流中去。当前，中国已经走在转型之路上，而生活水平和知情权逐步提高、技术效率提升、国际对中国的要求和出口导向型经济，以及WTO成员国的身份都加快了转型的发生。但战略转型在全国范围内变成现实，对中国而言仍然是任重而道远。从国际经验中我们可以获得一些启示：
①增长与环境
中国经历了几起严重的环境危机，但不应坐等公共健康灾难来刺激公众的行动。中国已经做出了积极的努力来改善国家的环境质量，但城市和乡村仍面临着严重的污染问题，这都要求中国采取更加令人注目的举措，包括将环境融入经济决策的主流，而不仅是作为附加。
②战略转型的构成要素
在社会经济增长和发展的同时，应努力减少城市或区域层面的环境污染；需要将公众意识和积极响应的政治管理体系有机结合起来。一个有效的环境治理体系出现需要强有力的驱动。
③一体化视野
有效环境管理的核心，是政府部门和各类机构所起的作用，而不仅是获得指定环境授权的部门。部门政策，经常在设计初期没有任何的环境目标，如果没有一体化的视野，环境与发展的战略转型将难以实现。
④再接再厉
政府不应满足于短期标准的实现，只有再接再厉、提高标准，才可获得不断的进步。成功实现环境战略转型的国家的经验表明，不断创新、标准提高和竞争力增强都可以获得源源不断的经济收益。
环境与发展战略转型的历史必然性
1.传统的环境与经济关系走到了尽头
(1)经济增长和工业化进程及其环境问题特征
在改革开放以来的29年中，中国 GDP总量扩张了58倍，跃居世界第四位，年均增速9.78%。在这一增长过程中，工业始终是主导力量。1978年后，工业生产总值基本保持了两位数的增长速度。自1991年以来，第二产业对GDP的贡献率基本上在60%以上。这种经济增长和工业化进程决定了中国环境问题的四大特征；
①环境问题的类型和恶化程度与经济增长和工业化进程密切相关
20世纪70年代出现点源污染，80年代城市河段和大气污染严重，生态环境呈现边建设边破坏、建设赶不上破坏的状态，进入20世纪90年代以后，环境污染和生态恶化呈现加剧发展的趋势，特别是1994年淮河暴发的特大污染事故和1998年长江、松花江和嫩江洪涝灾害敲响了生态环境全面恶化的警钟。20世纪90年代中期以前是“局部恶化、整体发展”，之后是“局部改善、整体恶化或恶化的势头尚未根本改变”。之前的“局部恶化”是工业化初期的产物，之后的“整体恶化”是全面工业化及其中期阶段的结果，“局部改善”则是环境保护努力的主要成就。
②压缩型工业化进程带来了复合型环境问题
发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在中国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。中国在本世纪初人均GDP1000美元时，同时遭遇产业污染、城市生活型污染（1998年城市生活污水排放量首次超过工业废水排放量）、酸雨、生态退化、全球环境问题、持久性有机污染等问题。这种复合型的环境问题又与中国的重工业结构和能源结构密切相关，呈现出明显的结构型、复合型特征。结构型、复合型和压缩型的环境问题特点决定了中国环境保护的复杂性、艰巨性和长期性。
③快速扩张的经济带来巨大的污染排放总量
从1999年进入重化工时期，中国工业废气和废水排放量以及固废产生量也进入迅速增长阶段，年均增速分别达到22%、8.5%和17%。进入上世纪90年代后，城市生活垃圾清运量也以每年9.7%的速度增长。快速扩张的经济规模产生了巨大的污染物排放总量。据测算，目前中国二氧化硫排放量和消耗臭氧层物质 (ODS)居世界第一，二氧化碳排放量居世界第二位；化学需氧量(COD)和氮氧化物排放量也居世界前列。
④经济发展的“二元结构”造成了环境问题的“二元化”趋势
中国工业化最先发端并壮大于城市和东部沿海地区，环境污染首先出现并恶化于这些区域，西部地区和农村的环境污染状况在上世纪90年代以前较轻。但由于经济实力、环境保护能力、污染产业转移和农村城镇化等因素的作用，目前许多城市环境质量得到了明显改善，但中西部地区、城郊和农村城镇的环境污染加剧，形成新的环境二元化趋势。中国生态环境二元化现象还普遍表现在资源开发地区内外之间、流域上下游之间、重要生态功能保护区内外之间的环境利益及其相关经济利益的不公平分配，并由此提出了生态补偿问题。
(2)经济增长方式及其生态效率
总体上，中国的经济仍然是粗放式增长方式，以牺牲资源环境为代价，表现出高资本投入、高资源消耗、高污染排放和低效率产出四大特征。如果继续以这样的方式发展，我国的资源和环境将难以维系。
中国科学院对2020年中国经济社会发展的资源环境影响进行了3种情景分析：以2000年为基点，即假定2000年经济社会发展的资源环境影响为1。情景一：按现有资源、能源效率和污染排放水平，2020年经济社会发展对资源环境的影响将是2000年的4～5倍；情景二：要保持2000年的环境质量，2020年资源生产率（单位资源消耗的GDP产出）或生态效率（单位污染排放或生态消耗的GDP产出）必须提高4～5倍；情景三：如果使2020年的环境质量有很大改善，使资源环境影响比2000年减少一半，则资源效率或生态效率必须提高 8～10倍。
由此可见，中国目前以牺牲资源环境为代价的经济增长方式已走到了尽头，准有上述情景二和三可供选择，也就是说经济增长必须与资源环境相协调，必须发生历史性的转型，别无他途。
2.中国环境与社会关系的演进：从“漠视和无知”到参与和维权
环境与社会关系的实质表现是，环境问题对公众生活的影响状况和公众对环境保护的关注程度，这也是判断环境与社会关系是否发生本质变化的标准。
总体上看，中国的环境与社会关系状况大致经历了3个阶段。
20世纪90年代以前，除了污染较重的局部地区和一些工业污染源附近的居民对环境问题关切外，公众总体上对环境和环境保护的知识少、意识低、参与少，脱贫致富是社会的主流意识。
进入上世纪90年代，特别是90年代中期后，有5个方面的因素使中国的环境与社会关系发生了显著变化。一是环境污染形势出现整体恶化的趋势，处理处置环境污染事故进入环境管理的重要议事日程，1994年，国家环保局成立了重大环境污染与自然生态破坏事故应急处理工作领导小组。二是从“九五”开始，中国启动了大规模的区域污染综合治理计划（“33211”工程）和污染总量控制计划，实施了声势浩大的污染源达标排放“零点行动”，给公众留下了较深刻的印象。三是随着国家对环境保护的高度重视，环境宣传教育力度明显加大。四是环境信息公开制度开始建立，如上世纪90年代后期建立的通过媒体报告和预报城市空气质量制度。五是在上世纪80年代末实现了经济发展“三步走”战略的第一步，基本解决了温饱问题，社会民主进程明显加快，公众初步具备了关注环境的能力和兴趣。
在本世纪初，人均GDP达到1000美元并开始奔向全面小康社会，中国的环境与社会的关系开始步入新的阶段并呈现出以下特点：公众的环境意识普遍提高，对环境的诉求不断提高；环保部门与社会公众之间初步形成了公开透明、良性互动的交流机制；环境事故频发，公众深受影响，积极参与维权。
总之，目前中国环境与社会的关系也明显进入转型阶段，初步具备了促进环境与经济关系转型的公众意识、能力和公众与政府合作的社会基础。
3.中国环境与政治关系的演进：不断深化和提升
环境问题是经济问题，是社会问题、文化问题，必然也是政治问题。国内外的经验表明，环境问题在一国政治议程中的战略地位，往往决定着环保工作的成败。中国环境与政治的关系主要体现在中国共产党和中国政府对环境保护问题的重视程度、对环境保护与经济社会发展规律的认识程度以及对保护环境和处理环境与经济社会发展关系的战略部署。
1972年中国政府派代表团参加了斯德哥尔摩联合国人类环境会议，这也是中国重返联合国舞台之后派团参加的第一个国际多边会议。1973年，召开了第一次全国环境保护会议，启动了中国环境保护的进程。
1979年9月13日中国施行第一部《环境保护法》（试行），并于1989年正式颁布实施。在改革开放初期的上世纪80年代，国家对加强环境保护工作进行了一系列重要战略部署。1983年底召开的第二次全国环境保护会议，首次提出保护环境是一项基本国策，并制定了“三同步、三统一”的环保战略方针。同期，建立了“预防为主、防治结合、综合治理”，“谁污染、谁治理”，“强化管理”的环境保护三大基本政策。为了加强环境保护工作，在上世纪80年代发布了两个国务院的决定（1981和1984年）。
上世纪90年代，国家在环境保护方面做出了新的重大战略部署：一是从1997年开始，中央连续9年召开“中央人口资源环境工作座谈会”，具体部署环保工作，二是发布了中国第一个有明确数量目标（如总量控制目标）的环境保护五年计划，即《国家环境保护“九五”计划和 2010年远景目标》(1996)；三是从经济结构调整、实施积极的财政政策等宏观经济层面，减轻污染负荷 （如关停“十五小”企业），加大环保投资力度；四是在削减中央机构的大背景下，1998年将原国家环保局升格为国家环保总局；五是十六大将环境保护和可持续发展能力纳入未来20年建设全面小康社会的目标之中。同时，上世纪90年代还发布了两个加强环保工作的国务院决定（1990和1996）。
进入新世纪，中国政府提出了科学发展观、和谐社会、和平发展道路的重要思想。将环境保护和经济社会发展纳入到一个有机的和统一的科学体系之中，把环保摆上了更加重要的战略位置。
经过近30年，国家较好地把握了环境与经济社会的发展规律，将环境保护提升到了空前的战略高度，目前已体现出了推动环境与发展战略转型的坚定的国家意志，并在理论认识、科学战略和具体措施等方面做好了充分准备。
推进环境与发展战略转型的政策建议
1.加快改进中国现有的环境保护体系，充分利用最新的环境技术、管理理念和法律框架。
(1)强化环境保护法律、标准和制度；修订包括环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等法律；设定更为严格的环境标准，对违法行为的处罚措施更加严厉，以期彻底改变“守法成本高、违法成本低”的不利局面；
(2)整合机构职能，建立生态环境保护的大部门体制，解决部门间的环境保护协调问题，增强环境保护部门参与经济社会宏观调控和综合决策能力以及监督执法能力；
(3)在人力、资金和技术装备方面为环境保护部门配置更多的资源，使其成为推动环境与发展战略转型的中坚力量。
2.充分利用以市场机制为基础的经济政策推动环境与发展战略转型。包括环境税、资源能源税、绿色信贷、环境保险、生态补偿、排污交易等，将其纳入国家基本经济制度和财税、金融等宏观调控体系中。
3.推进公众意识和公众参与，发挥全社会在战略转型中的作用。创新居民的消费模式和工作场所的健康环境，监测当地发展，直接参与改善环境等。
4.通过依靠国内技术和方法的发展，加速核心部门的生态创新，并对创新的过程及相关建议的采纳予以特别关注。
(1)创新应该是环境友好型的，即生态创新；
(2)创新应覆盖全部的核心部门，包括环保产业、能源部门、建筑业、交通业以及其他高能耗、高污染的行业；
(3)充分利用国内科技和方法，合理引进国外的先进技术；
(4)为先进技术的推广提供更多的财政支持。
中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究课题组
中外方组长：叶汝求，国务院参事；Christopher Flavin，地球观察研究所所长
中外方专家：任勇，国家环保总局环境与经济政策研究中心副主任；潘家华，中国社科院可持续研究中心执行主任； Jeremy Warford，世界银行原高级经济学家；Tariq J.Banuri，斯德哥尔摩环境研究所主任
参加研究单位：国家环保总局环境与经济政策研究中心，中国社科院可持续研究中心。
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