加快公共财政建设的九大任务，本文主要内容关键词为：九大论文,公共财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1998来以来，随着我国明确提出建立公共财政框架，经过近10年的努力，公共财政理念已成为普遍的共识，公共财政框架已基本搭建起来。不过，从构建和谐社会与完善社会主义市场经济体制的大背景看，在公共财政建设中依然有一些薄弱环节亟待加强。
从公共财政的角度看，虽然政府职能转变取得了明显成效，但政府职能转变仍然不彻底，还存在“越位”、“错位”和“缺位”现象；在经济社会生活的一些领域，如收入分配、公共卫生、社会保障等，公共财政干预应加大力度；大量的政府收支游离于预算之外，收支管理多头并存；较完备的财政法律体系还没有形成，财政收支尚未完全反映社会成员的偏好，也缺乏必要的民主监督；现行的分税制财政管理体制需进一步理顺；社会成员在享受基本公共服务方面的差异呈逐渐扩大的趋势，如不及时采取有力措施加以扭转，必然影响到社会成员对改革成果的分享；市场机制无法实现环境的保护和资源的适度开发；随着经济全球化的加深，如何以国际化视野来加强公共财政建设成为一个新的课题。
因此，加快公共财政建设，更好地满足社会公共需要，为构建和谐社会与完善社会主义市场经济体制“铺路搭桥”，依然是今后一段时期的客观需要与重要任务。
一、转变政府职能：公共财政建设的关键
“越位”、“错位”和“缺位”的存在，导致政府职能的转变滞后于不断变化着的经济社会形势，也造成公共财政在充当政府干预手段时，不能很好地发挥应有的作用。
如果说公共财政体系初建时，解决“越位”和“错位”成为提高经济运行效率的重中之重，那么随着市场经济的深入发展，当前如何利用财政手段弥补“缺位”，解决经济社会发展中的公平问题，满足社会成员基本的社会公共需要，则更显得突出和紧迫。“缺位”尤其表现在政府提供的公共物品不能满足社会公共需要上，如：社会贫富差距不断扩大，教育、卫生、住房、环境、社会保障等关系到民生方面的投入严重不足；在财政支出上重工业、轻农业，重城市、轻农村等。
构建公共服务型政府可以较好地解决政府职能中的“越位”、“错位”、和“缺位”问题。简单地讲，公共服务型政府就是政府要提供私人或社会不愿意提供或没有能力提供的公共物品和服务。涉及民生的上述领域，因其具有公共物品的性质，依靠市场机制是无法实现其有效供给的。所以，在这些领域，政府必须加大干预力度，通过从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转变，调整政府职能的侧重点，使公共服务供给既有量的增长，更有质的提高。
在切实转变政府职能的同时，必须加快以公共性为取向的公共财政建设。公共财政作为政府干预的重要手段，其活动领域应仅限于社会公共需要领域，而不是实现私人需要。原则上，依靠市场机制能解决好的事项，公共财政就不应介入；依靠市场机制解决不好或无法解决的事项，公共财政就应介入。也就是说，以市场满足私人需要，以公共财政满足社会公共需要。
公共财政建设的出发点和落脚点是满足社会公共需要，一般不能直接从事市场活动，不以营利为目的，不与民争利。公共财政的收入，是为了满足社会公共需要而筹集资金；公共财政的支出，是以满足社会公共需要为宗旨。此外，公共财政建设必须强调法治性。一方面，公共财政活动应做到有法可依，接受法律法规的约束规范，实现依法理财；另一方面，社会成员应依法享有对公共财政活动的知情权、参与权、决策权和监督权，以确保公共财政活动符合公众的公共利益。
二、追求非营利化：公共财政的重要特征之一
从计划经济的实践看，政府或财政过多地介入经济活动，并没有起到消除市场失灵的作用，反而造成经济效率的低下。从市场经济的实践看，在营利性方面，市场要比政府或公共财政更具效率。当然，非营利化是一个渐近的动态过程，不能不考虑我国目前国有经济的存在问题。保持国有经济的控制力，关系到我国公有制经济的主体地位，关系到国民经济的可持续发展，也关系到广大人民生活水平的不断改善。因此，从这个角度上讲，它们便属于社会公共需要的内容而必须加以满足，从而也就是公共财政须有所为的作用点。在增强国有经济的控制力的同时，需要逐步使国有经济从与满足社会公共需要无关或可以交由市场解决的一般竞争性领域退出。
国资委最近明确提出，军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运七大行业由国有经济控制，同时国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强控制力，包括装备制造、汽车电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计科技等行业。①除以上需由国有经济控制的行业外，其他行业可以认为属于一般竞争性领域，也就是公共财政应逐步退出的领域。
公共财政作为履行政府职能的重要手段，在一些重要行业和关键领域必须有所作为。具体来讲，公共财政在不违背市场规律和公平竞争的前提下，通过收入政策(如增值税由生产型转变为消费型，实行以产业技术导向为主的、多样化的税收优惠政策等)和支出政策(如增加资本金投入、财政贴息等)，逐步壮大这部分国有经济的实力。此外，建立国有资本经营预算、对国有企业利润实行分红也是促进上述国有经济良性发展的重要措施。
为使公共财政逐步从一般竞争性领域退出，一些必要的退出成本应该由公共财政来承担。尤其重要的是，公共财政必须大力促进社会保障体系建设，对失业、医疗、城镇就业等增加投入，加大城镇扶贫力度等等，为国有经济从一般竞争性领域的退出创造一个良好的外部环境。
三、政府收支集中管理：财政公共化的核心要求
改革初期以行政性分权为基本特征的改革模式，在一定程度上导致了政府收支权力的分散和混乱。大量的收支游离于预算之外，收支管理多头并存，既有预算内收入，也有预算外收入，还有制度外收入等各种形式的收入，支出也同样存在这些问题。财力的分散和混乱，不利于政府集中财力满足社会公共需要，与公共财政理念背道而驰。
以公共利益最大化为目标是财政公共化的核心要求，这要求约束政府部门的权力，禁止利用政治权力为部门和个人谋求利益。要做到这一点，需要将全部政府收支纳入预算管理，所有政府收支都要完全归口于财政税务部门管理。
加强政府收支集中管理，实行税费分流归位是一种现实的选择。所谓税费分流归位，就是把那些具有税收性质或名为“费”实为“税”的行政性收费项目，纳入税收的轨道；对那些本来属于收费范畴和名与实均为“费”的行政性收费项目，按照行政收费的办法加以规范；中介服务收费、事业单位经营性收费等由市场调节，政府部门不能介入相应的收费活动，但要对某些经营性收费做必要的价格限制(如公用事业收费)；坚决取缔那些缺少依据、难以规范的乱收费。
同时，要完善非税收入管理，大力推进“收支两条线”改革。“收支两条线”改革主要通过“收缴分离”来实现，一是以“单位开票、银行代收、财政统管”为主要内容的“银行代收制”；二是财政部门成立专门机构，集中收取政策性强、数额较大的行政事业性收费；三是对零星分散、不便于集中收取的行政事业性收费实行委托代收制。
另外，创造条件，在完善公共财政体制过程中，逐步先将非预算的非税收入纳入预算外，通过实行部门预算、综合预算，实现预算内外资金统筹安排；长期来看，从预算的完整性原则出发，所有政府收入都应分步纳入政府预算中，真正实现由财政税务部门统揽一切政府收支活动。
在非税收入管理的法制建设方面，中央政府应积极推动有关政府非税收入管理法制化的建设工作，加快相关法律法规出台的步伐，实施依法征管；地方政府应在国家有关政府非税收入管理政策指导下，积极研究制定和完善地方性的政府非税收入管理法律、规章和制度，加快地方政府非税收入法制化建设进程。
四、财政法治化：公共财政建设的重要内容
立足于社会主义市场经济下的公共财政建设，必定是法治化的公共财政建设。法治既为公共财政建设提供了法律保障，同时又规范着公共财政建设，使之合法有序、公正合理。
当前公共财政法治建设的薄弱环节主要表现在：财政法律体系不完备，尚没有制定财政基本法、税法通则等，为财政执法带来一定的困难；财政立法的层次低，经全国人大及其常委会制定通过的财税法律只有8部，剩下的大多是国务院的行政法规和财税部门制定的规章和规范性文件，不可避免地缺乏法律的严肃性。
因此，要按照“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，适应社会主义市场经济发展的要求，以公共财政建设为主线，遵循法治原则，既反映现实需求，又做到适度超前，讲究科学性和系统性，既借鉴国外财政立法的先进做法，更立足于我国国情，构建起由财政基本法律制度、财政收入法律制度、财政支出法律制度、财政管理法律制度和财政监督法律制度构成的比较完备的财政法律体系。
根据目前的客观情况，在条件允许的情况下，考虑逐步扩大国家立法的“比重”，减少行政授权立法的“比重”，进一步建立、健全行政授权立法监督制度，进而建立以国家立法为主、行政授权立法为辅的财政立法体系，以扭转目前财政行政立法权过大，国家立法权过小的状态，逐步解决财政机关立法权和执法权重叠的问题。
加强财政法治建设，社会成员的合法权益还须在立法、执法和司法方面得到依法保障。财税立法应保障社会成员有充分的诉求表达权；各级财税机关在执法时应依法行政，防止超越职权或滥用职权；财税司法方面既要保证政府财政收入依法应收尽收，又应切实维护纳税人的合法权益。
五、财政民主化：公共财政建设的本质要求
财政民主化既是社会主义民主政治建设的重要组成部分，与我国的民主政治建设进程息息相关，也是影响民主政治建设进程的重要因素，两者形成双向的互动。财政民主化的目的是形成这样一个良性的循环：社会成员依法自觉纳税——其合理的偏好得到表达并参与公共财政收支活动的决策——政府依法使用公共资金并提供公共物品和服务——社会成员的公共需要得到满足。
社会主义市场经济下的公共财政，以满足社会公共需要为己任。原则上，社会成员的偏好，决定了财政收支活动的规模和方向。以此来衡量我国的现实财政收支活动，不难看出：财政收支活动未全面反映社会成员的偏好，社会成员无法全面地参与到政府预算活动的全过程，大量的预算外、制度外收支活动脱离人大和社会公众的视野，也就更谈不上这些收支活动如何满足社会成员的偏好了。
人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，在新的历史条件下，必须健全这种制度，充分发挥其作为民意代表机构的重要作用。政府的一切收支活动都应纳入各级人民代表大会的审查范围，接受人民代表的监督，让公共财政成为“阳光财政”。只有这样，才能确保各级政府充分履行自己的职责，为社会提供更多有质有量的公共物品和服务。
此外，社会成员偏好的表达机制应得到进一步完善。为此，需要逐步扩大社会成员的知情权，使之对公共财政收支情况有比较全面的了解；社会成员应在各级政府的公共财政决策中，以适当的参与形式，如听证制度、问责制度等，将自己的意愿反映给政府相关部门；通过各级人民代表，将自己的意愿集合成集体意愿，参与公共财政有关事项的决策；社会成员的监督权须得到尊重，要对政府的公共财政行为起到有力的约束作用。
六、财政分权：实现政府间财政关系的进一步规范
1994年实行的“分税制”改革所形成的分税制财政管理体制，初步规范了中央与地方的财政关系，结束了改革前多种制度并存的财政体制。它一举扭转了国家财政收入和中央财政收入比重低的局面，国家财政收入比重持续提高。但时至今日，这种体制也暴露了一些问题和缺陷：各级政府事权划分不明、支出职责不清，地方税体系构建缓慢、有名无实，转移支付制度不够科学规范，基层财政因上述原因而困难重重。
进一步完善我国的政府间财政关系，应与社会主义市场经济体制的完善相适应，与构建社会主义和谐社会的目标相吻合，符合公平与效率的原则，既要保证中央进行宏观调控的财力需要，也要着眼于调动地方的积极性，满足地方经济社会发展的资金需要。
对一些界限模糊的事权和政府间共有事权的划分，如基础教育、公共卫生、社会保障等，可通过公共服务均等化的手段，中央政府根据各地人均财力的情况制定出公共服务的全国性的均等化标准，各级地方政府根据其财力情况承担一定的责任。达到这个标准或在与此标准之上的地区，由当地负责其支出，在这个标准之下的地区，虽由当地负责提供，但其中的一部分支出需要由中央政府通过转移支付的形式加以弥补，从而使其达到全国性的均等化标准。
在目前大部分税种都实行分享的情况下，健全地方税体系，一种可供选择的方案是在保持现有地方税税种的格局下，实行增量调整。即，大力发展和培植财产税，完善城建税，开征物业税、遗产税等，提高财产税在地方税系中的地位，使其逐步成为地方税系的主体税种。
在完善政府间转移支付制度方面，首先，转移支付应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅；其次，在我国财政收入不断增长的情况下，提高转移支付的规模，特别是扩大一般性转移支付的规模，并结合横向转移支付的实行，有助于平衡各地的财力；第三，应逐步将我国现行转移支付计算中的“基数法”改变为“因素法”，实现转移支付制度的公开、公平和公正。
七、公共服务均等化：公共财政建设中的公平要求
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。这说明，社会成员在享受基本公共服务的差异(即区域差异、城乡差异和城镇内部差异)已经引起了高度的重视。实现公共服务均等化，就需要加快公共财政建设，通过调整财政支出结构，切实满足社会成员的基本公共服务需求。
1.合理确定公共服务均等化的标准和范围。根据目前我国国力和各地经济社会发展不平衡的现实，在标准确定上暂不宜采取全国统一的形式，可有两种形式来选择：(1)每个省级单位制定自身的均等化标准；(2)分东、中、西部三个大区，对每一大区都制定本区域内的均等化标准，待各方面条件成熟时，再实行全国统一的均等化标准。
在范围选择上，可以考虑由小到大的顺序逐步推进公共服务的均等化。首先是缩小城镇内部的公共服务水平差距，其次是各地区城乡之间的公共服务均等化逐步实现，最后实现全国范围的公共服务均等化，表现为各地区之间、城乡之间、社会成员之间的公共服务基本实现均等化。
2.明确划分各级政府的均等化责任。首先应当明确各级政府在不同项目上的公共服务均等化责任，其次应由中央政府制定各地区应当实现的公共服务的最低标准。至于供应的方式，则可采用变通的方式，有些公共服务，如义务教育、基本医疗、社会保障等，可由中央政府负责供应，以便彻底摆脱地方政府自有财力的制约；而有些公共物品和服务，如地方辖区内的公共基础设施，则在中央政府制定标准，并规定其在地方财政支出安排中的排序的基础上，根据地方财力的差异，采取不同的供应办法，或由地方负责供应，或由中央与地方联合供应，或由中央专项拨款独立供应(“中国基层政府财政改革”课题组，2006)。
八、经济社会的可持续发展：公共财政建设的着力点
可持续发展就是指既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。从目前看，我国的可持续发展面临形势非常严峻。《新京报》报道，“十五”计划要求2005年末全国耕地不少于19.2亿亩，但最后只剩下18.3亿亩；“十五”计划要求到2005年主要污染物排放减少10％，然而结果为不降反升，且升幅高达27％。②再如今年入夏以来，太湖、巢湖、滇池接连出现蓝藻，环境保护不力恐怕是一个很重要的诱因。③环保部门发布的信息显示，2006年七大水系五类和劣五类水质占26％，国家重点监控的9大湖泊中整体水质为五类和劣五类水质的就达7个。④
由于“外部性”的存在，市场机制无法实现经济社会的可持续发展。也正是因为在这方面存在的市场失灵或市场缺陷，政府进行干预就成为必然。在政府干预手段中，财政政策无疑扮演了重要的角色，发挥了重要的作用。
1.改革和完善现有的税收体系，建立健全有利于促进经济社会可持续发展的税收体系。(1)在增值税、消费税、所得税、资源税、关税等这些主要税种方面，通过税率、征收范围、计税依据、折旧等因素的调整，利用减税、免税、抵税和税收返还等税收优惠形式，鼓励企业和个人加强环境保护、有节制的使用资源，限制直至制止有悖于可持续发展的生产和消费行为。(2)适时开征环境税和燃油税等有利于经济社会可持续发展的新税种。环境税符合“谁污染谁付税”的要求，污染量与纳税额成正比，使环境破坏者付出的个人边际成本与社会边际成本相等；而开征燃油税可以有效地减少对能源的消耗，缓解我国的能源紧缺问题。
2.增强财政支出的支持力度。在直接的财政支出方面，以转变政府职能为前提，结合公共财政建设进程，调整财政支出结构，压缩行政管理费和其他支出，增加对节约利用资源、保护环境等方面的公共基础设施、产业和企业资金的投入，增加对地方可持续发展方面的专项转移支付，对企业从事有利于可持续发展的研发活动和人力资源培养设立专项资金，在政府采购中，实行有针对性的绿色采购等等。
在间接的财政扶持方面，灵活运用价格补贴、企业亏损补贴、税前还贷、财政贴息等方式，支持循环经济的发展，比如对发展循环经济技术的企业在获得银行贷款时实行有效的财政贴息，充分发挥财政贴息资金“四两拨千斤”的功能，鼓励银行向这类企业发放贷款。
九、国际化：公共财政建设的新领域
随着综合国力的增强，我国在地区事务乃至国际事务中的作用越来越大，日益成为国际社会不可或缺的稳定力量。为解决各国所面临的一些共同问题，世界需要我国的积极参与；同时，为我国经济发展创造和谐的外部环境，也需要我国积极参与地区性、世界性的经济事务。财政作为政府间国际交流与合作的重要组成部分，在其中的作用不容忽视。
在这种交流与合作中，必须正确处理国家权益与部分财政主权让渡之间的关系。财政主权隶属于国家主权，是指一国可独立地行使其财政权力。在国际经济交往中，为了达成某种妥协，实现更好的合作，也为了本国利益，部分财政主权的让渡是可行的，这也逐渐成为一种国际惯例。当然，这种让渡必须本着互利互惠的原则，必须以维护本国权益为根本前提。
同时，既要与国际接轨，又要立足本国国情。对于有助于提高我国财政管理水平的先进经验和做法，我国应积极予以吸收采纳，以期尽快地提高财政管理水平，如预算制度、财政管理的信息化技术、政府采购制度、会计核算制度等。另一方面，在与国际接轨的过程中，应从本国国情出发，切不可盲目照搬照抄。我国既是社会主义国家，又是发展中国家，有着自身独特的国情，这就决定了在学习国外先进经验、与国际接轨时，必须考虑国情，否则造成有名无实。
目前，需要优先进行合作的领域有：(1)全球公共物品的供给。经济全球化日益加深的趋势，越来越需要全球公共物品在诸如国际公共安全、公共卫生、环境保护、防灾救灾、扶贫等方面必须扩大供给规模。因其具有公共物品的特性，所以全球公共物品只能依靠各国政府、或通过有关的国际组织、或直接由各国政府来提供，满足相应的公共需要。随着综合国力的增强，我国在力所能及的范围里，通过国际合作，应责无旁贷地担当起提供全球公共物品的职责。(2)税收征管领域的国际合作。因各国经济的发展和科学技术的进步，各国税收制度的差异为纳税人逃避税行为提供了可能，恶性税收竞争扭曲了资源的合理配置，较高的关税壁垒和双重课税的风险阻碍了正常的国际贸易与国际投资活动等等。因此，我国需要通过多边或双边机制，在税收制度、税收管辖权、税收政策和税收征管情报交换等方面加强国际协调与合作，以维护我国正当的税收权益。
注释：
①《指导意见》和国资委的界定尚不包括金融、铁路和邮政等领域，但一般认为这几个领域不在一般竞争性领域之列。
②李静睿：《全国政协经济委员会副主任：十五数项指标未达成》，《新京报》2007年7月7日。
③新华网：《蓝藻暴发敲响湖泊生态危机警钟》，http：//news.xinhuanet.com,2007年7月7日。
④中央电视台《焦点访谈》：《“流域限批”治水污染》2007年7月3日。
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