在不同地方保留高考招生指标：解决不同地方高考的利益冲突_异地高考论文

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       中图分类号：G424.74 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2014)05-0018-03

       近年来，随着人口的大量迁移，流动人口随迁子女受教育尤其是升学的问题日益凸显，其中，异地高考就成为一个客观的、不能回避的现实问题。在教育部的强力推动下，全国各地纷纷推出异地高考新政，然而任何教育改革势必要打破旧的利益格局，建立新的利益分配格局。由于异地高考生在政策制定上处于弱势地位，异地高考的制度设计需要一种新的思路。

       一、异地高考新政带来的问题

       2012年9月1日，国务院办公厅发出文件，要求各地在2012年12月31日前出台异地高考具体办法，随后各省陆续公布了各自的异地高考方案。高考户籍制度是引发异地高考问题的一个重要因素，在现有户籍制度下，改革方案的提出必须考虑到人口输出地与人口输入地的差异。从人口输入地与人口输出地异地高考方案(见表1)可以看出，人口输出地的条件限制主要是以在读学籍为主，只要在本地区就读且学籍达到相应年限就能在当地参加高考。然而，人口输入较大的“北上广”等地区的条件限制就相对较高，除了相应的在读学籍外，还需要有稳定住所，父母要有稳定工作并缴纳相应的社保等。达到这些条件的学生还不能直接参加高考，只能参加职业学校的考试或在当地借考回原籍录取。

      

       人口输入地与人口输出地的特殊情况使得异地高考方案不能一概而论，但是就改革方案本身而言，人口输入较大地区的方案丝毫没有触及到实质的利益关系。避高考不谈而言职考、借考，这无疑是对随迁子女高考问题的一种推诿。设置高门槛实则是维护“北上广”等地区的原有利益，并以政策的制定限制了随迁子女的高考权力诉求，使异地高考陷入原有的框架中。不及格、零分，这是北京大学法学院教授张千帆分别给沪、京两地异地高考方案的评分。针对北京的方案，更有评论说道：“如今的北京方案可以说是一个京籍人士完胜非京籍人士的异地高考方案。”[1]黑龙江省的异地高考方案规定，具有该省高中学籍且高中阶段在该省连续就读3年以上的异地考生就能在当地报考。这一方案看似为异地考生带来了极大的福音，但实际上，黑龙江省各个学校执行的还是以前的学籍政策：户口不在本地，高中便不建学籍。这样一来，异地高考方案便又落空了。在刚刚过去的2013年高考中，全国10省仅约4500人参加了异地高考，万众期待下的异地方案其实是打了折扣的方案。

       二、高考新政背后的利益冲突

       教育改革是由教育内部与外部多种因素相互作用而推动的。“异地高考”问题的本质是教育资源的再分配问题。由于我国教育资源仍属稀缺资源，在教育资源分配过程中就形成了利益集团。面对异地高考利益冲突，中央政府选择把异地高考方案的制定权下放到地方，由地方政府各自制定当地的改革方案。这样，当地政府必定会更多地考虑本地考生的利益，维护原有利益格局，如此一来就将异地考生置于相对弱势地位。本地考生与异地考生具有各自的利益诉求，在利益纠葛问题上必定会引发难以磨合的冲突。

       以北京市为例，非京籍随迁子女必须返回户籍所在地参加高考。由于各地使用教材不统一，这些随迁子女回到家乡后很难适应当地的教育环境，这对异地高考生而言无疑是不公平的。2011年10月29日，非京籍随迁子女家长起草的《随迁子女输入地高考方案》公布，表达了非京籍人士的利益诉求。该方案建议，不再把户籍作为高考报名的限制条件，高考报名资格依据学籍和父母经常居住地的标准认定。该方案也表示，考虑到历史形成的教育水平和高考录取率差异，为避免短期内人口输入地教育资源不足等问题，可以考虑在一定时期内设置一定限制条件，逐步允许城市新移民子女在父母经常居住地上学和参加高考[2]。

       实际上，北京等地的现实情况也不容忽视，异地高考的开放给北京等地带来的利益损失也是巨大的。2010年第六次人口普查结果显示，全国流动人口2.6亿人。在这2.6亿流动人口背后，有5800万留守儿童和2700万随迁子女。在北京，就读小学、初中的随迁子女近48万人，相当于北京市户籍同龄学生的半数，这个数字还在以每年数万人的速度增长[3]。按照小学初中九个年级来推算，每年参加高考的异地考生为5.3万，如此巨大的数字对北京本地学生来说也是一个巨大的冲击。若彻底放开异地高考，可能会导致大量的考生涌入京沪等地区，出现大规模的“高考移民”；与此同时大量涌入的人口会给城市带来超负荷的压力，严重影响城市的正常运行与居民的正常生活。

       异地高考要开放，其中牵扯到利益的博弈，以及城市承载力等实际问题。正如全国政协委员、教育部副部长杜玉波所言，解决异地高考的问题，“既想到要解决随迁子女的考试问题，又不能影响北京、上海当地考生的权益”，难就难在“既有要解决的问题，又有不能碰的问题”[4]。因此，我们必须寻找出新的思路。

       三、预留异地高考招生指标淡化利益冲突

       “异地高考”政策的实施原则被概括为三句话，一是“有利于保障进城务工人员随迁子女公平受教育权利和升学机会”；二是“有利于促进人口合理有序流动”；三是“统筹考虑进城务工人员随迁子女升学考试需求和人口流入地教育资源承载能力”[5]。因此异地高考方案既要促进教育公平，又要考虑到城市教育资源的承载力，并且兼顾协调产业转型、引导人才合理流动。解决异地高考问题必须要考虑到这三条实施原则，进而提出相应的对策。

       高考新政的出台并未很好地解决异地高考的难题，异地高考仍旧在本地生与异地生的利益博弈之中困在僵局。因此，必须换一种思路，从问题的根本入手，打破原有利益格局，适度预留异地高考专项指标。预留异地高考招生指标方案考虑到输入地户籍考生和随迁子女考生在异地高考问题上各自的利益诉求，一方面，积极保障异地考生的教育权益；另一方面，适度维护本地考生的既得利益。预留指标既在本地考生可接受范围内，又保障了异地考生的利益；既在城市的教育、生活资源的承载力内，也无损于人口的合理流动。

       (一)预留异地高考招生专项指标方案设计

       高考指标分为两类：一是国家部委直属高校的录取指标；二是地方所属高校的录取指标[4]。异地高考的实现在短期内是不大现实的，要兼顾到北京、上海等地区考生的利益，又要照顾到随迁子女的公平问题，因此只能逐步调整，实行预留异地高考招生专项指标方案。

       预留异地高考招生专项指标方案的基本设想是通过预留指标让异地高考生录取率达到全国平均线。预留指标从全国高考名额中直接预留，取本地区异地生人数与全国平均录取率的乘积。以上文北京地区的数据为例，假设北京地区异地生的人数为5.3万，全国平均录取率为75％，那么，北京地区的异地考生在全国录取指标中占的预留指标为5.3万×75％=3.975万。假设2012年全国总的报名人数为915万，平均录取率为75％，那么，全国的录取指标为686.25万。如果全国异地高考生为225万(上文提到的全国随迁子女为2700万，按小学至高中12个年级推算，需参加高考的异地生为2700万/12)，那么，在全国的高考指标中为异地考生预留指标为225万×75％=168.75万。除去异地考生的指标后，全国还剩的高考指标为686.25万-168.75万=517.5万，全国再将这517.5万的指标按原来的分配比例下放到各个省市地区。如果2012年北京地区的录取率为84％，报考人数为72736，那么实行预留指标方案前，当地的高考录取名额为61098，北京地区录取指标占全国录取指标的比例61098∶6862500=89∶10000。那么在实行该方案后，按照89∶10000的比例(89/万)，北京当地的录取指标即为全国剩余指标乘以该比例，即517.5万×89/万=46074，那么，在实施预留指标方案后，全国高考指标分配给北京地区的本地录取指标为46074。

       首先，预留高考招生专项指标方案打破了当下的利益格局，突破了教育改革的藩篱。其次，该方案是从全国高考指标中预留，然后再按原有的指标分配比例将指标下放至省市地区。这一方面保证了异地考生的权益；另一方面，各省市地区都是按一定的比例为异地考生预留指标，这对各个省市地区都是公平的。值得一提的是，依据上述方案分析可以推算出各省市地区当地录取指标减少的比例，即为预留给异地考生的指标与实施方案前全国的高考指标之比(168.75万/686.25万=24.59％)。从这个数据上看，各地利益损失显得较大，但实际上流失的指标都分配给了异地考生，而这些异地考生也都是来自全国各省，也就相当于提前把这些异地考生在原户籍地的指标预拨出来。这样的预留方案并不能独当一面，因此必须要有配套方案来控制准入条件。

       (二)预留异地高考招生专项指标方案配套政策

       1.严格合理地控制准入条件

       预留高考招生专项指标方案还需要准入条件限制的支撑才能实现，否则在预留指标的分配上就会出现问题，并再度引发“移民高考”问题。因此要有所限制，而且要有可操作性较强的准入条件限制。异地考生必须具有四年的在读学籍，这在一定程度上防止“高考移民”，而且四年学籍年限的条件较为客观公平。另外，各地必须规范好学籍准入，莫让“异地高考”问题演变成“学籍地高考”问题。

       2.相同试卷地区实行借地高考

       在试卷相同的地区可考虑准许异地考生借地参考，在教育部发布的《2009年普通高等学校招生工作规定》中，特别对异地借考作出了新的条件限制：要在两地试卷相同的前提下，并满足其他相关条件方可申请借考。具体规定如下：“因公长期在非户籍所在省(区、市)工作的人员或其随迁子女，确需在其工作或学习地借考的，在两地试卷相同的前提下，由考生向工作或学习单位所在地及户籍所在地的省级招办提出申请并经同意后，可在考生工作或学习所在地的省(区、市)办理借考手续，参加考试。考生答卷的评阅及录取事宜由其户籍所在地省级招办处理。”[6]

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