我国乡村治理的模式变迁与演化逻辑
——基于国家与社会关系的视角*
李学舒
(云南师范大学 华文学院，云南 昆明 650500)
[摘 要] 随着乡村秩序在国家与社会互动中的变化，新中国成立以来我国乡村治理经历了国家权力全能治理、村民自治的初步探索、资源提取与资源输入、精准扶贫和乡村振兴四个阶段的变迁模式，其演化的逻辑轨迹为国家权力对乡村社会全能与主导的角色变化，国家与社会分权促成乡政与村治的分工协作，国家对乡村资源发生提取与输入的根本逆转，国家对乡村的管控呈现乡村管控与多元主体共同治理的实质转变。结合历史经验，在新的历史时期，要充分利用精准扶贫和乡村振兴等机遇环境，融合城乡土地发展，明晰治理主体间的权力边界，发挥好自上而下组织制度的动员优势和自下而上社会基础的建设作用，实现乡村社会公共利益的最大化。
[关键词] 国家与社会；乡村治理；模式变迁；演化逻辑
一、研究综述与问题的提出
(一)乡村治理中国家与社会关系的视角
自从国家产生以来，人类就开始了对国家与社会的探究，在西方，国家与社会关系的研究多以市民社会问题为突破口。亚里士多德认为，市民社会是与家庭、村落等共同体形式相对的，霍布斯、洛克认为，市民社会作为人类契约的产物是与自然状态相对的。从古典主义政治学时期政治理想看，市民社会是作为国家与社会的同一承载者。现代市民社会的研究始于十七八世纪，主要指“在当时封建社会的政治经济关系之外萌发的资本主义经济生活，它意味着一种经济的、私人的社会生活领域，在内涵上与政治的、公共的社会领域相对。”(1) 文史哲编辑部.国家与社会：构建怎样的公域秩序？[M].北京：商务印书馆，2010:461. 鉴于此时代背景，西方市民社会研究的是“私人领域”“经济领域”和“社会生活领域”，与“政治领域”严格区分开。国家与社会关系理论是以西方发达市场经济为研究背景的，将这一概念引入我国时，就有一个西方理论与本土现实结合的过程。在我国乡村治理分析中，国家是指“作为政府组织层面的国家”，“各级政权组织及其正式制度组成的政府系统”，(2) 郑卫东.“国家与社会”框架下的中国乡村研究综述[J].中国农村观察，2005，(2). 包括政府及政府的职能部门，人大、政协、司法以及党的系统。在乡村地域内，从实际运行情况看，村“三委”是国家延伸到村庄的一部分。除此之外，则是社会的领域。
另外，超声微泡造影剂携RPM组细胞用MTT法测定的T24细胞增长水平明显低于RPM组，以及凋亡情况明显高于RPM(P<0.05)；相对于RPM组，其PCNA的mRNA及蛋白的表达情况也明显较低(P<0.05)，可见，超声微泡造影剂能够增强RPM对于膀胱肿瘤细胞的抑制效果，分析其主要原因在于超声微泡造影剂在一定能量的超声波辐照下，微泡可以通过机械机制、空化机制、热机制而发生“快速膨胀—收缩—破裂”一系列的变化，增加细胞膜通透性，从而使造影剂进入细胞内的RPM更加广泛、快速而准确的发挥作用，从而抑制膀胱癌T24细胞的增殖情况[15-16]。
研究乡村变迁的理论框架主要有两种，一种是“国家政权建设”范式，一种是“国家与社会”范式。“国家政权建设”范式强调的是国家政权自上而下向乡村渗透给乡村秩序带来的影响；“国家与社会”范式旨在探讨国家与社会的相互影响和形塑，注重阐释国家与乡村社会的边界，关注国家与乡村社会互动中形成的乡村秩序。新时代的国家治理，要求推动社会治理重心向基层下移，保持与人民群众的血肉联系，贴近群众、服务群众，实现国家治理体系和治理能力的现代化，这不但要求夯实乡村的社会治理基础，还需考虑国家权力与社会力量的良性互动和有机融合，实现基层的有效治理、乡村社会公共利益的最大化。治理的基本要义在于承认国家与社会、国家与市场相分离的基础上，实现多元主体互动共治并实现善治的目标。基于此，本文以国家与社会关系的视角，从政府与公民对公共生活的合作程度，观察新中国成立以来至乡村振兴战略实施的当下，乡村治理模式发生了怎样的变迁路径，呈现出怎样的演化逻辑，关注乡村社会是如何自下而上地去接应那些自上而下的制度的过程及其中发生的困境，以及这样的变迁模式和演化逻辑能为当前农村的精准脱贫、探索乡村振兴带来的理论思考。
(二)乡村治理的理论研究动态
20世纪90年代以来，随着“治理”概念在世界范围内政治领域、社会领域中的广泛使用，“乡村治理”成了中国乡村政治学中的一个新概念。乡村治理是指对村域社会进行组织管理和调控的过程，它是以乡镇政府、社会组织和其他权威机构、其他民间力量等多种主体，通过良性互动和共同作用，影响和调控乡村社会公共事务，从而实现乡村社会有序发展的过程。“在乡村治理活动中，治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系，构成了乡村治理机制。”(3) 党国英.我国乡村治理改革回顾与展望[J].社会科学战线，2008，(12). 乡村治理研究是以理解乡村秩序如何维系、乡村社会如何发展为主要任务的问题导向的多学科综合研究。从发展历程来，新中国成立以来，伴随着乡村社会的变迁，乡村治理经历了多维转变：治理主体从国家单一权威主体向社会多元治理主体转变(4) 韩小凤.从一元到多元:建国以来我国村级治理模式的变迁研究[J].中国行政管理,2014，(3). ，治理体系和内容从最初单纯的民主选举向民主选举、民主决策、民主管理和民主监督综合并重转变(5) 胡永保,杨弘.试论我国乡村协商治理的发展与推进[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2013,(4). ；治理目标由行政管制向提供公共服务转变(6) 于建嵘.社会变迁进程中乡村社会治理的转变[J].人民论坛,2015,(14). 。
近年来，“乡村治理”已成为学界研究的热点和焦点问题，大家从不同视角开展乡村治理的模式研究。刘金海基于以村民委员会为主导的原乡村治理格局、新兴社会组织参与乡村治理、乡村治理的区域突破了建制村治理区域范围3个阶段，将乡村治理分为“一般模式”“发展模式”和“创新模式”。(7) 刘金海.乡村治理模式的发展与创新[J].中国农村观察，2016，(6). 冯石岗、祁勇等基于特定的社会历史条件，认为新中国成立以后，乡村治理模式经历了计划经济时期的“人民公社”、改革开放的“乡政村治”和“和谐新农村”等3次变迁。(8) 冯石岗等.新中国成立以来我国乡村治理模式的变迁及发展趋势[J].行政论坛，2014,(2)；祁勇等.中国乡村治理模式研究[M].山东：山东人民出版社，2014:37. 蔺雪春按实际运行中的村治与乡政的合流与冲突关系，将乡村治理模式分为两类，一类是肯定乡镇政权性质、支持村民自治的，为“理想村民自治”模式，另一类是对村民自治实践和理论进行批判，为“批判村民自治”模式。(9) 蔺雪春.当代中国村民自治以来的乡村治理模式研究述评[J].中国农村观察，2006,(1). 彭智勇等按区域对乡村治理模式进行了比较研究，划分了3种治理模式类型：高度自治型、政府高度介入型、政府辅助型。(10) 彭智勇，王文龙.新农村建设中的乡村治理机制探析[J].理论探讨，2006,(4). 从国家与社会关系的角度亦有研究，朱余斌将乡村治理体制基于国家社会管理背景下展开分析，认为改革开放前社会管理是典型的国家控制社会模式，改革开放后是国家社会合作模式。(11) 朱余斌.建国以来乡村治理体制的演变与发展研究[D].上海社会科学院博士学位论文，2017，(3). 刘涛、王震认为我国的乡村治理模式变化经历了政社合一的全能主义模式和乡政村治的放权型模式，其间国家与社会的关系呈现“国退民进”的过程。(12) 刘涛，王震.中国乡村治理中“国家-社会”的研究路径——新时期国家介入乡村治理的必要性分析[J].中国农村观察，2007，(5). 甘信奎根据国家政权对乡村社会控制强度与特点，将乡村治理模式从古至今划分为县政乡治模式、人民公社体制、乡政村治格局3种类型。(13) 甘信奎.改革开放三十年中国乡村治理模式变迁回顾与展望[J].前沿,2008，(10). 从整体看，改革开放前，乡村治理研究的焦点集中在公共权力问题上。改革开放后，乡村治理研究的焦点开始转移到国家权力与社会权力对乡村社会发生作用的影响上。关于乡村治理模式的研究，虽然研究视角不同，观点不尽一致，但也达成了一些共识。总体来说，学界对乡村治理时间阶段的划分大致为新中国建立初期、人民公社化时期、改革开放后、进入21世纪以来几个时间段。但进入21世纪以来，特别是税费改革以来的研究较为薄弱，这段时期国家经济发展、社会转型、治理结构又发生了巨大变化，因此，有必要在时间的纵轴上深化总结并归纳分析。此外，学界普遍关注乡村治理不同阶段的变迁模式，但对阶段模式的困境及其变迁之后的演化逻辑缺乏深入的思考。
党的十八大以来，以习近平总书记2013年11月首次提出精准扶贫为标志，我国扶贫开发进入精准扶贫精准脱贫新阶段，乡村治理也呈现显著变化。习近平精准扶贫思想要求，要“从扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”等方面，做到“六个精准”。2013年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，要求把健全驻村工作队制度，确保每个贫困村都有驻村工作队，每个贫困户都有帮扶责任人。(27) 中央政府.关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2014-01/25/content_2640104.htm,2018-9-17. 2015年4月，中央组织部、中央农办、国务院扶贫办印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求选派政治素质好、工作能力强的优秀干部到贫困村和基层组织任职。从2013年底至2017年底，全国共选派了77.5万名干部驻村帮扶、19.5万名优秀干部到村担任第一书记。(28) 陆汉文，黄承伟.中国精准扶贫发展报告(2017)[M].北京：社会科学文献出版社，2017:17. 从选派驻村工作队员、帮扶干部到选派党支部第一书记，乡村治理的主体队伍得到了极大充实，如此大规模地派优秀干部队伍到农村是空前的。随着“六个精准”的综合发力，精准扶贫和乡村治理取得了明显成效，“全国农村贫困人口由2012年的9899万人减少至2018年的1660万人，累计减少8000多万人”。(29) 国家统计局.2018年全国农村贫困人口减少1386万人[N].人民日报,2019-3-8(7). 扶贫工作队伍在农村基层不仅对扶贫开发工作作出了巨大努力，在农村各类利益冲突、社会矛盾化解方面也发挥了重要作用。精准扶贫是在全面建成小康社会的目标下，在我国进入经济增长新常态后提出的，精准扶贫工作的推动对于促进共同发展、彰显执政为民理念，将社会负能量转化为社会治理建设性力量具有重大意义。实施乡村振兴战略在党的十九大报告上明确提出，“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”(30) 新华社.习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.2018-9-26. 乡村振兴战略强调必须在城乡互动关系的基础上来认识、思考并实施振兴战略，将乡村置于和城市平等的地位，确立了全新的城乡关系，是三农政策从城乡统筹到城乡融合的升级，对促进农民就业、增收，实现乡村善治，推动农业农村发展乃至现代化进程、实现“两个一百年”伟大目标将写下划时代的一笔。
二、乡村治理模式的变迁
(一)“延伸”与“支配”：国家权力全能治理模式(1949～1978)
新中国成立之初，面对地主阶级、国民党残余势力和西方敌对势力，共产党的首要任务是稳固政权，在全国范围进行土地改革以实现社会稳定。任何深刻的社会变革，都离不开强有力的组织或政权机构。美国著名政治学家亨廷顿曾指出，“像中国这样的国家要进行土地改革，在政府和农民之间有两种组织体系是必不可少的。其一是政府必须建立一个新的、经费充裕的行政组织。其二是农民自身的组织。”(14) 塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，等译.北京：生活·读书·新知三联书店出版社，1989:364～365. 在将封建半封建的土地所有制改变为国有的土地所有制的同时，新的基层政权建设在乡村开始了。“1950年政务院颁布的《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》规定：乡级政权与行政村作为农村基导行政区划同时存在，其规模由一村或数村构成，户数在一百到五百户之间不等，人口在五百到三千人之间。”(15) 侯万峰.新中国成立以来我国乡村治理模式的历史回顾、现实难题与治理机制优化[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2009，(5). 在这一时期，乡、行政村为同一级基层政权，县以下大多置区，区为政权实体或为县的派出机构，由它们领导乡、行政村政府工作。这种乡(村)政体制有助于政府集中管理和对乡村社会的政治控制。1954年颁布的《宪法》规定，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，乡为最基层的政权。(16) 世界知识年鉴编辑委员会.中华人民共和国宪法(1954)[M].北京：世界知识出版社，1989:5～6. 乡政权以下的治理单位是自然村，治理的组织包括村党支部、合作社、青年团、妇女会等。村内公共权力主要由村党支部和上级下派的工作组来行使。这种治理结构是乡、村政权“共治”结构的发展。在农会建设方面，1950年内务部谢觉哉部长在《关于人民民主建政工作报告》中指出：“我们不要把土地改革与建政打成两极，而应该是土地改革过程即是建政过程。在土地改革未完成地区，为彻底击溃封建势力，农民协会实际上应执行农村政权。”(17) 谢觉哉.关于人民民主建政工作报告[J].云南政报，1950，(5). 1950年《中华人民共和国土地改革法》第二十九条规定：乡村农民大会、农民代表会及其选出的农民协会委员会，区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机关。
这样，我国从改革农村土地关系入手，完成了乡村权力结构的重组，形成了基层政权体系。这种基层政权体系将国家权力直接延伸到村庄内部，农村的权力结构实现了新的调整，分散的农民被完全整合到国家政治体系之中。需要注意的是，此时期的乡村政权是国家政权的基层组织，不是自治机构。
改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就，党的十八大以来，“三农”工作取得显著成绩，但由于历史欠账较多，突出的问题还是城乡发展不平衡。具体来说：其一，农村人才流失极为严重。长期的城乡发展差距，导致农村人才缺乏成为精准脱贫后不返贫和乡村振兴战略持续推进的根本性障碍。其二，乡村问题矛盾突出。农民就业和增收问题突出，乡村治理不足，不同程度存在“空心化”和土地流转、征地补偿、集体分配等利益矛盾冲突。其三，乡村社会组织基础薄弱。从乡村治理的主体看，乡村社会组织是非常重要的力量，但当前乡村社会组织数量少、力量弱、独立性差，要形成有序的乡村自治机制和完善的乡村社会治理体系任重道远。最后，精准脱贫之后，如何利用好精准扶贫的成果，实施好精准扶贫与乡村振兴战略衔接的问题，如果在推动乡村社会发展的同时，维护各方利益，保持乡村稳定，这些都是要认真思考和处理的重要问题。
随着1958年人民公社体制的建立，国家权力全面介入到农村日常生活的方方面面，实现了国家权力与农村社会关系的全面重构。1958年8月中央政治局会议上通过的《关于在农村建立人民公社的问题决议》指出，“由于人民公社实现了工农商学兵的结合，超出了单一的经济组织的范畴，而成为经济、文化、政治、军事的统一体，乡一级政权当然就没有单独存在的必要，必须同公社合而为一。”(18) 孙伟宣.共和国风云四十年(1949—1989)[M].北京：中国政法大学出版社，1989:331. 人民公社体制是一种全能治理结构，集经济组织与基层政权组织于一身，管理着农村各项工作。人民公社的管理机构分人民公社、生产大队、生产队3个层级的组织，生产队为生产大队的基本组成单位，生产大队为公社的执行组织，分片管理工、农、商、学、兵。生产队组织农民统一生产、统一分配、统一思想，一度还统一消费，为社员提供集体政治活动和经济活动的基础平台。国家权力对农村的控制不仅仅是延伸到社会最底层，“而是通过支配每个农民的日常生活将其组织到集权体制之中，更重要的是开展的各种政治运动激发了农民膨胀的自我效能感，不得不依附在集体组织之中”(19) 张健.中国社会历史变迁中的乡村治理研究[M].北京：中国农业出版社，2012:167. ，形成了国家权力主导乡村社会的全权全能型体制，实现了国家权力对乡村社会全面地、直接地控制，国家组织动员和整合乡村社会的能力空前增强。
国家与社会的关系，从历史的角度分析，有3种表现形态：第一种是国家涵盖社会，二者融为一体，不相分离。第二种是社会与国家已出现分离，但二者地位悬殊，社会依附于国家而存在。第三种是国家与社会的关系处于均衡状态。在现实中，同一时空状态下的国家与社会的关系，会成为一种单纯的状态，但更多的时候是多重关系状态的重叠交织。目前，就我国的发展实际来看，处于第二种形态向第三种形态过度的阶段。
(二)“乡政”与“村治”：村民自治的初步探索模式(1978～2002)
众所周知，1978年十一届三中全会后，我国开启了改革开放历史新时期。与此前社会变革相同，本次社会变革起点依然始于乡村社会。不同的是，此次变革的第一步家庭联产承包责任制是普通农民自己作出的选择。农村实行承包责任制后，为解决诸如社会治安等公共事务问题，群众自发组织成立了村委会等新组织。(21) 徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京：中国社会科学出版社，2003:10. 1982年底，村民委员会正式载入宪法，并强调“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”。之后，人民公社全面解体，乡镇人民政府建立，村民委员会设立。乡镇政府作为基层政府，承担行政管理职能；村民委员会作为自治组织，依法自治。乡政村治的治理模式形成了“乡镇政权与村级自治性组织的关系实际上是国家与农村社会关系的一种组织化、具体化的特定表现形式”(22) 金太金，王运生.村民自治对国家与农村社会关系的制度化重构[J].文史哲，2002，(2). ，国家与社会分别由“乡政”和“村治”所代表，并通过其组织实体来实现二者的互动。乡镇政府与村民委员会不是行政隶属的上下级关系，而是指导关系。农民不存在强烈的组织依附性，有政治参与的自愿选择。这种新的治理模式，“重新划定国家权力与社会权力、农村基层政府与农村基层自治的权力边界”(23) 项继权.从“社队”到“社区”:我国农村基层组织与管理体制的三次变革[J].理论学刊，2007，(11). ，为乡村社会的自我组织、自我管理提供了活动空间，也为农民的经济和政治民主提供制度设计与组织框架。在这一模式下，基层政府负责必要的行政管理，村务集体事务由村民委员会负责，生产队有了自主经营权，农户作为生产经营主体的积极性得以调动，取得了显著的治理成效。
乡政村治模式，坚持国家权力的统一领导，在基层重视农民群众的自主参与和自主管理，体现了国家与社会的分权原则，基本适应了当时农村经济体制改革和基层民主发展的需要。但这种分权缺乏相应法律支持，特别是没有对乡镇政府在农村的具体职能给予明确定位，在长期运行后，出现了一些问题，问题的焦点在于，乡镇政府在上级政府下达的社会经济发展目标量化分解压力下，通过目标考核、财务监控、奖惩升迁等手段，与村民委员会之间的关系总体上保持着明显的上下级行政命令关系。这一过程强化了行政功能，弱化了自治功能。基层行政权力与村民自治处于博弈关系中，要么乡镇政府从所辖村庄获得了资源，完成了上级政府下达的目标任务，在削弱农民认同度的基础上实现了利益最大化；要么村民委员会消极应对基层政权。日益扩张的行政力量不断压缩农村自治组织的自治空间，实际执行的结果与制度设计的初衷有所偏离。
(三)“提取”与“输入”：资源提取向资源输入转变模式(2002～2013)
以2003年农村实行税费改革为转折点，国家开始从“汲取”向“给予”“服务”转变，相继取消农业税，作出加强社会主义新农村建设的决定。2013年底提出并实施精准扶贫战略，选派优秀干部驻村工作，对乡村治理和脱贫工作派出的人力和政策项目支持达到了前所未有的高度，乡村发展进入了新时代。社会主义新农村和精准扶贫战略的实施，大力推进了新型良好干群关系的形成，大力推动了农村道路、供电供水、公共活动室、环境卫生等方面公共物品的供给，着实加强了乡村公共服务体系的建设，是服务型政府建设理念的具体体现。这些举措的直接效果就是提供公共活动空间和造就公共生活需求，而公共空间的提供形成了乡村公共领域生成的直接物质前提，公共生活需求成了乡村公共领域崛起的根本性动力，公共服务体系的建设直接服务于乡村治理。
然而，随着市场经济的深入发展，农民对土地的依赖减少，出现了职业分化、利益分化和阶层分化，乡村社会分化加剧。农村青壮年劳动力大量外流，常住农村的老弱病残人员受身体、年龄和文化素质影响，没有参与乡村集体活动、实施监督管理的积极性和能力，村民自治的效果大打扣。同时，农村土地征用、房屋拆迁、环境污染等各种矛盾日渐增多，农村治安状况恶化，农村“留守群体”人身和财产安全隐患不容忽视。此外，在城乡统筹和新农村建设背景下，国家各种支农惠农项目和财政投入增多，在拆迁、征地、项目建设、农民转移性支付收入等方面，出现了村干部隐瞒信息、套取国家专项资金、侵吞补偿款、截留被贴款等腐败现象；在农村集体经济发展方面，发展非常薄弱，基层组织之间关系不顺，这些因素影响基层组织的权威，影响村民对村干部的信任，乡村治理缺乏合作与信任机制，协商治理难以形成。最后，大量的农村剩余劳动力转移城市，部分地区出现空心村等情况，实质是城市对农村的抽离，城乡差距的扩大加速了这种抽离。
2005年10月，党的十六届五中全会提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。国家出台了系列惠农支农政策，2007年国家在全国普遍实行农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，2008年在全国农村普及新型农村合作医疗制度，中央财政逐年增加对“三农”的投入，切实把国家对基础设施的建设重点转向农村。这些政策的落实激发了农民参与新农村建设的热情，推动了广大农民依托村民自治机制参与村务管理和新农村建设的各个环节。2005年中央一号文件强调要“建立健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，切实维护农民的民主权利”。(24) 新华网.2005年中央一号文件(全文)[EB/OL].http://www.farmer.com.cn/ywzt/wyhwj/yl/201502/t20150205_1011767_5.htm.2018-9-26. 这是1982年以来，中央颁发的涉农一号文件中首次出现关于“村民自治”的描述。(25) 施从美.文件政治与乡村治理[M].广州：广东人民出版社，2014:348. 2007年党的十七大把村民自治制度与人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度并列为中国特色的四大政治制度。2008年10月中共十七届三中全会指出，要“加强基层政权建设，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实的民主权利”“继续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能”，要“引导高校毕业生到村任职，实施一村一名大学生计划。”(26) 民政部.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[EB/OL].http://sw.mca.gov.cn/article/yw/jczqhsqjs/xzjs/zcwj/201512/20151200878578.shtml.2018-7-8. 这一系列重要的政策和文件，反映了国家对农村治理的重视和加强村民自治制度建设的决心。乡村治理方式从以前的国家资源提取向资源输入转变，村民自治建设进一步规范，一种全新的乡村治理模式逐渐形成。
1.提高认识，统一思想，构建企业大党建工作格局。非公企业党组织是党在企业中的战斗堡垒，在企业职工群众中发挥政治核心作用，在企业发展中发挥政治引领作用。明确“两个作用”，引导社会各界认同和重视非公企业党建工作，探索建立在党委和组织部门领导下的各部门分工协作工作机制，构建企业大党建工作格局。
(四)“脱贫”与“小康”——精准扶贫乡村振兴模式(2013至今)
乡村治理在国外，特别是西方发达国家经历了几个世纪的发展历程，已经取得了较为丰富的学术成果，形成了一些成功经验和启示。日本的造村运动、韩国的新村运动、德国的村庄更新、荷兰的农地整理、瑞士的乡村建设、法国的农村改革、美国乡村小城镇建设、加拿大农村计划等均是很好的典范，这些国家经历了乡村治理漫长的历程，形成了丰富多样，各具特色的乡村治理模式。从共性上看，乡村的发展都离不开政府的帮助，但仅仅是政府单方的努力也很难可持续，国外成功的乡村治理经验都发挥了多重参与主体的功能作用和内在价值，这些主体包括政府、农民协会、乡村精英、普通村民、城市、企业、高等院校、金融机构等，体现了各个参与主体实践成功的共性规律，构建政府、市场、社会共同参与的“多元共治”模式。
毕业之后，艾金森得到了幸运的眷顾，为一家英国电视公司制作喜剧。并迅速出现在了《恶搞九点新闻》的幽默短剧中。从此，他成为英国最为知名的喜剧演员之一。从1993年开始，他主演了《黑爵士》系列，并取得成功，也参与了该剧剧本的创作。
梦想给人带来美丽,带来激情,而信念则让人感动、让人震撼。信念不仅是一份动力,一份责任,更是一种执著、一种坚持和一种使命;信念促使我们将点点滴滴的平凡和琐碎积聚成宏伟的蓝图与不朽的丰碑,信念促使我们朝着第 20卷、第 30卷,以至无限卷的前方一路前行,一路奋斗与攀登。
三、乡村治理的演化逻辑
(一)“全能”与“主导”：国家权力在乡村治理中的角色变化
新中国建立之初，通过土地改革和人民公社化运动，国家权力直接延伸到村庄内部，将农民完全整合到国家政治体系之中，形成了全能国家治理模式。其显著特征表现为：一是国家权力全面介入到农村日常生活的方方面面，实现了国家权力与农村社会关系的全面重构；二是以追求国家利益、公共利益为国家追求的终极目标，忽视村民个体的利己动机，代之以利他和集体主义假设。对任何的社会力量，要么予以抵制，要么使之成为国家机构的一部分，从而建立起强国家、弱社会的模式。(31) 孙立平，等.改革以来中国社会结构的变迁[J].中国社会科学，1994，(2). 1982年底，村民自治制度确立，国家权力与社会权力得以重新划定，村民利用自治权选举代表直接行使对本村域的管理。基于村民自治制度的探索，村民自治权力受到基层政权的挤压，自治权是相对有限的。进入新世纪后，村民自治制度有了新的发展，并作为国家基本政治制度之一写入宪法，中央提出统筹城乡建设、新农村建设、精准扶贫、乡村振兴等一系列乡村建设的目标，反映了国家应对乡村经济和社会问题新挑战的制度安排与共识，并从国家政策层面认识到乡村建设的重要性。
在这一过程中，国家权力对乡村社会松绑，不再对乡村社会活动进行完全控制，但在国家与农村社会关系的制度框架下，国家并未从乡村社会活动中退出，而且是一直在主导着乡村社会的发展。这种主导，体现在政策导向、制度设计、组织领导、资金保障等方方面面。党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系与治理能力的现代化，虽然创新社会治理体制的改革主体还是国家，但是社会治理的地位在提升。国家治理在其中扮演的是改革者与守门人的角色，这说明中国正在调整国家治理与社会治理的关系，国家治理虽然没有改变其主导地位，但却为社会治理赋予了更多的权限。
(二)“乡政”与“村治”：国家与社会在乡村治理中分工协作
国家权力直接延伸到村庄内部，通过土地改革与乡村基层政权的互动，塑造了新型国家与农民的关系。到国家权力全能治理阶段的人民公社化时期，有效动员和提取了乡村资源，加速了国家工业化进程，在农田水利工程、农村基础教育、基本医疗和基本社会保障制度建设等方面也取得较大成绩。此外，尽管出现了一些政治运动、饥荒，甚至是社会混乱，但整个乡村社会仍呈稳定，乡村社会并没有出现威胁政权的事件。但是，国家权力对乡村社会的高度渗透和控制，使千百万被组织起来的农民丧失了个人责任感，治理的边际绩效日益降低，乡村经济增长缓慢，人民生活水平止步不前。十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》指出，“1978年全国平均每人占有的粮食大体上还只相当于1957年，全国农业人口平均每人全年的收入只有70多元，有近四分之一的生产队社员收入在50元以下，平均每个生产大队的集体积累不到一万元，有的地方甚至不能维持简单再生产。”(20) 中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编(上)[M].北京：人民出版社，1982:178.
从村民委员会形成的历史看，包产到户后，农民个人生产积极性高涨，人民公社组织的凝聚力弱化，社会治安问题突出；农民迫切需要一个安定的社会秩序，于是村民委员会出现了。此后，乡镇政府承担行政管理职能，村民委员会依法开展自治，“乡政”“村治”的模式出现了。这一过程的主要特点是，国家向乡村社会和农民让渡和下放了部分治权，为解决让渡和下放过程中出现的紧迫性公共问题而出现了对治理体系的变革。因此，“乡政”与“村治”，是在国家与社会分离过程中产生的。1998年10月十五届三中全会确定了村民自治是党领导亿万农民建设中国特色社会主义民主政治的伟大创造，此后，村民自治制度进入快速发展阶段，特别是党的十七大以来，中央层面文件一以贯之强调“要扩大农村基层民主，完善村务公开、政务公开和民主管理，建立健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，切实维护农民的民主权利”(32) 施从美.文件政治与乡村治理[M].广州：广东省出版集团(广东人民出版社)，2014:348. 。村民自治制范围得到不断扩大，农民享有的民主权利不断得到保障，国家与社会在乡村治理中分工协作。
(三)“提取”与“输入”：国家从汲取向给予和服务转变
在全能主义国家治理阶段，国家调动和支配了一切农村资源，致力于集体经济和工业化发展。家庭联产承包责任制的成功，极大地推动了农业生产的发展，农民收入显著增长；但同时，“农民负担变重，1988至1992年，全国农民人均纯收入按当年价计算年均增长9.5%，同期人均负担(仅农业税、三提五统费)却增长了16.7%”；(33) 朱守银.农业税费制度改革试验研究报告[J].管理世界，1998，(2). 农民、乡村社会及基层政府是农村公共产品供给的主体，农村公共产品供给体制游离于国家体系之外。陈锡文在2002年发表的文中论述到：“我国现有的农业水利工程设施大多是20世纪五六十年代修建的，其中大部分已年久失修，功能老化，农业保障功能大大下降。”(34) 陈锡文.当前我国农村经济与农村政策[J].民革，2002，(4). 在人力资源输出方面，随着农村富余劳动力的增多和城市预期收益的影响，大量农村劳动力涌入城市，“民工潮”一浪高过一浪，加速城市化、工业化发展的同时，城乡之间差距愈来愈大，城乡之间的差距加速了对农村人力资源的抽离，甚至出现农村“空心化”现象。
进入21世纪，乡村治理进入了一个崭新的阶段。税费改革、统筹城乡发展和新农村建设是中央推行的减轻农民负担、发展农业生产、稳定农村社会的重要举措。2002年中共十六大提出了统筹城乡经济社会发展的战略部署。2003年国家开始在全国农村实行税费改革，并最终在2006年彻底取消农业税。取消农业税的政策终结了延续数千年农业税历史，为减轻8亿农民负担迈出了关键一步，乡村社会因税费过重引发的矛盾得到缓解。
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(四)“乡村管控”与“乡村治理”：多元主体的协同融合
列宁曾指出“几乎目前所有各种政治争论分歧和意见，都是围绕着国家这一概念的。”(35) 列宁.列宁选集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1972:53. 在政治意义上，国家始终是社会政治体系运转的轴心。在现代政治生活中，国家的阶级统治职能逐渐在弱化，以阶级统治和压迫为特征的政治管制也不断削弱，随之而起的是以公共服务为核心的社会治理，国家与社会的关系正悄然发生着实质的转变，由对立冲突转向互动合作，并且互动关系正变得密切而协调。乡村管控对应的是这样一种管理模式：政府在乡村管理中居绝对主导地位，以行政手段为主，以处理社会治安、解决矛盾纠纷、处理群体性事件为主要内容，重在行政控制，盲目片面追求社会稳定与社会秩序，维稳成本高。乡村治理对应的管理模式为：政府发挥宏观引导作用，形成村治自治组织、社会组织、其他社会团体多方参与乡村治理的格局，以推动乡村自治秩序的构建为主要内容，重在沟通、协调，各方主体积极主动，治理成效高。从乡村治理不同发展模式的考察，不难发现，“乡村管控”正逐渐向“乡村治理”转变。近年来，国家不断简政放权激发社会组织发展活力，党的十六届六中全会提出“要健全社会组织，增强服务社会的功能”；十八届三中全会提出，要激发社会组织活动，重点培育和优先发展包括城乡社会服务类在内的社会组织。这不仅反映国家逐渐从社会自身的发展逻辑审视社会建设问题，也暗含了国家与社会在互动中走向乡村多元主体共同参与治理理念和治理模式。
党的十八大提出 “把立德树人作为教育的根本任务”，党的十九大更进一步要求落实立德树人根本任务。专业课教师和思想政治教育工作者应把“立德树人”作为共同的教育目标协同育人。所以一方面要增强专业课教师传德育人意识，充分挖掘专业课程中的思想政治教育资源，在侧重专业知识的传授过程中，重视对学生进行德育的渗透，并把专业教师对学生进行德育的工作方法和效果纳入专业教师的考核体系并适当提高比重。另一方面要求思想政治教育工作者要围绕专业特点、默契专业需求更合理地设计和开展思想教育及第二课堂活动，有效提升育人的效果。总之，所有教师都应该共同努力、共同配合，才能做到全员育人、全方位育人、全过程育人。
从学术界的研究看，多元主体协同融合，共同参考乡村治理和社会建设已达成共识。在新发展阶段，进一步完善政府对社会组织的支持体系、监管体系，推动社会组织参与乡村治理，不断提升社会组织的自主性，形成多元主体共治乡村成了乡村治理的历史选择和发展趋势。
1996年，为了加强五棵松学区教学管理工作，五棵松学区准备从基层选调一位干部。经过多方考虑，学区领导一致认为我是最佳人选。得知消息，我并没有像他人想象中的那般兴奋，甚至有点失落，因为我热爱自己现在的这份工作。所以，当时学区的王书记几次找我谈话，我都婉言谢绝，最后五棵松学区给太平路小学下了“死命令”，我才最终接受了组织的安排。
四、思考与展望
从以上乡村治理的模式变迁来看，农村的改革都是围绕土地进行的，第一次是在中华人民共和国成立之初全国范围进行的土地改革，第二次是改革开放后在农村实行的家庭联产承包责任制，第三次是进入新世纪以后全面取消农业税。“在取消农业税之后，政府可以做的似乎不多了，我国农村的发展资源处于竭尽状态。”(36) 郑永年.农村的集体组织还存在吗?[EB/OL].http://www.ipp.org.cn/index.php/home/blog/single/id/263.html，华南理工大学公共政策研究院，2018-8-12. 目前，农民向往城市生活的城市化趋势不可避免，最近20年来大量农村人口流向城市，形成的农村空心化以及由此产生的相关问题，加剧了乡村治理的紧迫性和治理难度，流向城市的“农二代”是否还具有父辈的乡土情怀，往返于城市与农村还是值得怀疑的问题。如果光是农村人口的流出，必然会造成农村的“单向流出性衰败”。在大力进行精准扶贫，实施乡村振兴的今天，能否从变革土地制度入手，在坚持土地集体所有和家庭承包的基础上，逐步向社会放权，盘活农村土地资源；进而融合城乡土地发展，鼓励城市人口倒流农村，实现城乡之间的双向流动，将成为学术界和公共政策制定者必须深入分析研究的重大课题。
从乡村治理发展的不同阶段情况不难发现，国家权力与社会权力的有效衔接、优化整合与乡村治理的冲突有着千丝万缕的联系。权力的运用、关系的处理协调、利益的表达实现与权力的行使密切相关。在新时代的乡村治理中，必须明晰治理主体间各自行使的权力边界，优化权力明晰机制。具体来说：一是应明晰乡镇政府的权力，明晰政务与村务的界限；二是应明晰村干部的权力，处理好村委会与村党组织之间的权力关系，处理好村干部与基层政府之间的关系；三是应明晰乡村社会组织的权力关系，明确社会组织参与治理的领域和路径；四是明晰村民权力的实现和权利的保障。“有效的国家治理，是通过合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互配合与合作来实现的。”(37) 林尚立.社区:中国政治建设的战略性空间[J].毛泽东邓小平理论研究，2002，(2). 在各自明晰的权力边界下，充分发挥各方优势和积极性，共同打造共建共治共享的乡村社会治理格局。
从乡村治理模式的变迁模式与演化逻辑可以看出，国家对乡村社会的重视程度在不断加强，国家对乡村大量的政策、人力、资金、项目的投入使乡村经济社会面貌发生了天翻地覆的变化，公共物品的大力投入与国家权力对乡村社会的让渡在不断培育乡村的治理空间。乡村治理是一个既古老又时兴的一个话题，其本身是异常复杂的，并不是一蹴而就的，国外丰富的乡村治理经验也可以给我们很多经验和启示，但无论如何，“改善乡村治理的任何努力都不可能脱离‘乡土中国’熟人社会抑或半熟人社会这一历史基础及演变”(38) 陶学荣，陶叡.走向乡村善治——乡村治理中的博弈分析[M]．北京：中国社会科学出版社，2011:60. ，都不能不重视乡村治理历经的曲折和教训。新的历史时期，要充分认识乡村治理中的困境，充分利用乡村发展的各种机遇环境，充分发挥自上而下组织制度的动员优势和自下而上社会基础的建设作用。精准扶贫和乡村振兴是新时期党和国家面对新的形势和任务，相继提出的乡村发展新战略，二者都是确保我国如期实现全面建成小康社会奋斗目标的重要战略支撑；精准脱贫是乡村振兴战略的基础，乡村振兴建立扶贫脱困长效机制的必然要求。应将乡村振兴战略的要求融入精准脱贫工作中，既要考虑短期脱贫的目标需要，也要考虑长远的乡村发展、城乡融合和乡村善治的需要，统筹脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接，强化乡村治理体系和治理能力建设。应大力加强乡村经济社会建设，调动广大农民积极性，加强社会组织建设和社会力量的培育，引导形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村社会治理体制，形成新型的国家和社会关系下乡村治理模式，实现乡村社会公共利益的最大化。
Development models and evolutionary logic of rural governance of China in the perspective of the relationship between state and society
LI Xue -shu
(Yunnan Chinese Language and Culture College ,Yunnan Normal University ，Kunming 650500,China )
Abstract : The changes of rural order incurred by the interaction between the state and the rural society since the founding of new China have led to four stages of development models:the all-round management of state power,the preliminary exploration of villagers’ autonomy,the resource extraction and resource input,targeted poverty reduction and rural revitalization.The evolution of its logical path is as follows:the change of state power from all-around to dominant in the rural society,township politics and village governance separated from the state and social control,the reverse of the extraction and input of rural resources,the shift of the state control of the rural area to the village control and the multi-agent governance.In the new historical period,it is necessary to make the most of the opportunities such as targeted poverty alleviation and rural revitalization,integrate urban and rural land resources for development,clarify the power boundaries among governance agents,give full play to the mobilization advantages of the organizational system and the role of building the social foundation,and accomplish the maximization of public interests in the rural society.
Key words : state and society;rural governance;development model;evolutionary logic
*[作者简介] 李学舒，男，云南宣威人，云南师范大学助理研究员，研究方向为乡村治理。
[基金项目] 国家社科基金“城乡一体化目标下边疆民族地区农村基层组织建设研究”(14XMZ098)。
[中图分类号] C913
[文献标识码] A
[文章编号] 1000-5110( 2019) 05-0094-09
[责任编辑: 黄龙光]
标签：国家与社会论文; 乡村治理论文; 模式变迁论文; 演化逻辑论文; 云南师范大学华文学院论文;