精简地方机构与行政区划改革，本文主要内容关键词为：行政区划论文,机构论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
九届人大一次会议以后，我国又开始了新一轮的机构改革。行政区划体制作为国家政治体制的重要组成部分，与地方机构改革密切相关，必须从战略上进行认真研究。从宏观上看，我国行政区划体制改革总的要求是调整幅度、减少层次、增强活力，具体措施是立法改制、缩省扩县、设市废地，最终实现省直接管县、县直接管乡的体制。这是我国行政区划体制改革和发展的长远规划，有些工作难度很大，目前条件还不很充分，如缩小省区问题，取消地州管理层、改四级制为三级制的问题，风险较大，应从长计议。但有些工作比较具体、单一，应与地方机构改革紧密结合起来，尽早提上议事日程，统筹规划，周密部署和安排。
一、要加快修订完善行政区划法规
党的十五大提出了依法治国，把我国建设成社会主义法治国家的战略任务。行政区划作为国家行政体制的重要组成部分，是地方政府依法进行行政管理的前提和基础，它应该首先进入法制化、规范化的轨道。但实际上，我国行政区划法制体系还不健全、不完善，有些行政区划法规不适应新形势，需要修订；有的专项行政区划法规是空白，需要制定。
行政区划体制的根本法律依据是宪法。根据宪法第三十条规定，我国行政区划体制为三级制和四级制并存，在设有自治州和较大市（俗称地级市）的地方为四级制，即省（自治区）、州（地级市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）；不设州和地级市的地方为三级制，即省（自治区、直辖市）、县（自治县、市、区）、乡（民族乡、镇）。70年代以前，我国行政区划体制以虚四级（地区为省、自治区的派出机构）、实三级制为主，80年代普遍推行市管县体制以来，已有70%以上的县级建置由州和市领导，因而四级制占主体。三级制与四级制相比，更符合精简效率的原则，所以近年来要求撤销地级管理层的呼声时有所闻。因此，有必要根据宪法的规定，研究制定具体的行政区划管理法，推动并指导行政区划体制改革，规范行政区划建置。
另一方面，现行行政区划体制还出现一些宪法规定之外的新情况。如市管市的问题，市和市辖区管乡镇的问题。根据宪法规定，市分三种，即直辖市、设区的市（较大的市）、不设区的市。市与市之间没有行政隶属关系，简而言之，就是市不能管市。但现实情况是，重庆直辖市和大多数设区的市都领导不设区的市。就法律地位而言，直辖市为一级政区，法律地位与省相同；设区的市和不设区的市都是二级政区，法律地位相同，但行政级别不同，设区的市相当于自治州，通常称为地级市，不设区的市相当于县，通常称为县级市。所以，市管市在行政领导上是可以运行的。但地级市管县级市增加了管理层，在客观上存在束缚县级市活力的弊病。至于不设区的市和市辖区管辖乡镇的问题，改革开放以前比较少，绝大多数不设区的市和市辖区下设街道办事处而不设乡镇。80年代初期开始，随着撤县设市和撤县设区数量增多，市和市辖区下辖乡镇的情况也越来越普遍，但这种体制在宪法中也是没有规定的，而在实际上又普遍推行。所以，从建设社会主义法治国家的要求出发，应研究修订某些有关行政区划的法律法规，依法改革完善行政区划体制。
行政区划法制建设的当务之急则是研究制定、修订具有操作性的专项法规，如研究制定设区设县设市标准，修订设市设镇标准等。随着经济的发展和城市化进程的推进，城市型行政区划调整和设置问题将是我国行政区划工作的重点，主要有设市、设区和设镇三项工作。由于城市化的发展，城镇人口逐年有所增加，城镇型社区逐步增多，必然要求增设一些新的市镇。同时，随着城市人口的增长，城市规模也自然有所扩大，大中城市的数量也相应增多，新设市辖区在一定程度上是城市规模扩大的客观要求。事实上，80年代初期以来，市辖区是县级以上行政区划建制中数量增加最多的行政单元。1980 年全国有市辖区511 个， 到1997年增加到730个，增加了219个，其中有的是县改区，有的则是原市辖区划小分设而成。但长期以来，设置市辖区没有明确的标准，随意性较大，造成市辖区急剧增多，大区与小区相差十分悬殊，大的市辖区人口超过150万，小的市辖区人口只有3—5万， 有的城市市区人口不足50万，却设了十几个区。增设一个市辖区就增设一套机构和人员，增加财政负担。所以，必须制定实施设立市辖区的标准，减少设区的随意性和盲目性，尽量少设市辖区，使设立市辖区的工作走上法制化的轨道。设市和设镇国家都制定过标准，但随着经济的发展，现行的设市设镇标准明显偏低，而且有些指标还不完善，应该进一步修订和完善。至于设县，历朝历代从没有具体标准。尽管今后不会再设很多的县，但也决不会从此不再设县。而且，现有县的设置还存在一些不合理的地方，制定设县标准后可以根据标准进行规范。
二、要严格控制地县区数量的增加
我国行政区划建置数量总体上是比较稳定的，特别是省级建置，40年来只增加一个省、一个直辖市和一个特别行政区。但地县一级的行政区划政区建置增长趋势很明显，尤其是80年代以来，地县级行政区划数量增加比较多。1980年全国有地级行政单位350个（含地区），1997 年增加到384个，增加34个；有县级行政单位2727个，1997 年增加到2810个，增加83个。17年间总计新增地市县区117个，接近2个省的地市县建置。从目前的机构编制和实有人员情况看，平均一个地级单位（自治州、地级市、直辖市的区及地区）的行政编制大约在2000名左右，一个县级单位（自治县、县级市、地级市的区）的行政编制大约在1000名左右。增加117个地、县级行政区划建制，就增加了近20万行政编制。另外， 在增加行政编制的同时还增加了一些事业编制，而且事业编制一般是行政编制的3—4倍。同时，各地超编问题普遍存在，各类名目的自收自支的事业单位都不少。这样，新增117个地市县， 总计就增加了上百万的吃“皇粮”（包括向老百姓法外摊派的负担）人员。
如上所述，由于经济社会的发展，特别是人口的增多，新设一些地市县区有一定的客观要求。比如随着城市化的发展，有的城市人口增长很快，区的人口规模也相应扩大了，一个区管辖一百五六十万人口，管理任务过重，不得不分设新区。但有些新成立的地市增设的县区就不一定非设不可，而是可设可不设，设的主要目的是为了安排干部。
从新增加的117个地市县区的具体情况分析， 有的地市县区设立的理由并不很充分。如就新增的地区或地级市而言，有的是县级市升格为地级市，有的是将原地级市或地区一分为二，设立两个地级市或一市一地。从我国行政区划体制改革的要求出发，地级管理层应该逐步弱化，地级行政区划建置应逐步减少而不是增多。而且，八届人大一次会议就已提出，地区和地级市同驻一地的原则要求地市合并。其目的就是为了精减机构，减少矛盾，提高效率。所以无论是县级市升格还是地区或地级市一分为二，都是与行政区划体制改革和国家机构改革的方向不一致的。
就新增的县或区而言，多数是在设立地级市或地级市区划调整时将市政府所在地的县级政区一分为二，有的甚至一分为三，或分设两区，或设一县一区，或设一县两区。这种区划调整有的是因为原地区所在地的县级市面积大、农村人口多，恐怕整市改区后削弱了农业。应该说，这种动机是好的，从理论上讲也有一定的合理性。但实际效果不一定好。一般而言，无论是一个县级市还是一个地级市，经济比较发达的地区是在城区。将城区分割出去后再设一县，这个县所辖区域必然是相对比较落后的农村地区，财政能力大大削弱，主观上想加强农业，客观上未必有多少资金投入，而且，农村地区与城区分割后科技兴农也会受到影响。
所以，无论从理论上还是从实际上看，都应该严格控制地市县区数量的增加。要做到这一点，关键在于各级政府转变职能，科学分权，真正实现政企、政事分开，该由下级政府管的就下放给下级政府管，上级政府不要包揽；该是企事业单位的职能就下放给企事业单位，政府不要事无巨细地大包大揽。这样，政府的事务性工作就会减少，就不会因为辖区人口增多而管不了，也就没有必要在一个政区里分设新的政区。
由于经济的发展和城市化进程的推进，确实需要采取切块模式增设一些建制市的，必须严格控制数量。而且，在机构设置、人员编制上要有别于地域型县市，真正体现精简效率原则。采取切块模式设立的建制市，不能比照现行县市模式设置机构，而应走“小政府、大社会”的路子。因切块设立的建制市辖区较小，一般没有农村地区，所需管理的事务集中在较小的地域里，而且多数形成行业规模，加上有发达、便捷的交通通讯条件，行政管理比地域型县市方便得多，没有必要设立整县改市那么多的机构。
所以，在今后的行政区划调整工作中必须严格控制分设地区、地级市、县和市辖区，防止因行政区划调整而增加机构和人员编制。
三、应适当撤并一些规模太小的县
我国现有2135个县（含县级市，80%以上为撤县设市），县均人口45万，县均面积4500平方公里。但由于自然条件和历史的原因，大县和小县相差十分悬殊，人口最多的县170多万， 与人口不足万人的县相差300多倍；面积最大的县20多万平方公里， 与面积只有一二百平方公里的县相差千倍。一般而言，东部地区的县人口多而面积小，西部地区的县面积大而人口少。无论是东部地区的人口大县，还是西部地区的面积大县，都不存在管理任务过重而必须分县的要求。因为东部地区的人口大县一般是人口多而面积并不大，多数县面积在1000—3000平方公里之间；西部地区的面积大县一般是面积大而人口少，多数县的人口在10万以下。这是自然条件使然，要求全国县的规模一般大小是不切实际的，也没有必要。所以，这种情况的大县和小县都可以暂不调整管理幅度。
东中部省份一些平原或丘陵地区，人口密度不小，交通也比较便利，但有些县的规模却很小。如，福建省共有61个县（含县级市，下同），其中30万人口以下的县（市）有25个，占40%以上；江西省共有县（市）86个，其中30万人以下的县（市）有36个，也占40%以上。特别是河北、山西两省，是中东部地区县的规模最小的两个省。河北省与江苏省人口相近，但县（市）的个数是江苏省的两倍。1997年江苏省人口为6948万，设64个县（市）；河北省人口为6508万，设138个县（市），正好是江苏省的两倍。山西省县（市）的规模更小，全省3091万人，设了101 个县（市）。1997年河北省县（市）均人口40万，山西省县（市）均人口24.7万，分别是江苏省县（市）均人口90.7万的44%和27%。河北省二十几万人口的县（市）有39个，其中只有十几万人的县有11个；山西省二十几万人的县（市）有72个，占全省县总数的70%以上，其中只有十几万人的县有20个，有11个县只有几万人。
县的规模过小带来的弊病主要有三，一是加大行政管理成本，增加财政负担；二是县的整体经济能力弱，难以集中财力物力搞大项目的经济建设；三是不利于中心城镇建设，难以形成区域经济中心。县的规模过小，平均行政管理人员就多，管理成本就高。据1997年《中国统计年鉴》统计，江苏省每158个人供养一个国家机关党政工作人员， 而河北省则是每105个人供养一个国家机关党政工作人员，山西省是每74 个人就要供养一个国家机关党政工作人员；河北省的人均负担是江苏省的一倍半，山西省的人均负担是江苏省的两倍多。与江苏省相比，山西、河北等省本来就是不发达地区，再加上负担过多的国家机关工作人员开支，很多县变成了“吃饭”财政，有的甚至连“吃饭”也保不了（指发不出工资），很难从县财政拿出钱来搞经济建设。可以说，这些地区县的规模过小是制约这里经济发展的一个重要因素。
解决东中部地区县规模过小问题的根本途径就是合并一些小县。为此，必须做好以下几方面的工作。第一，要认真研究不同自然条件下县的规模，确定县的适当管理幅度，县的规模过小固然不利于经济发展，但决不能不顾自然条件无限扩大，要根据人口、面积、地理、交通等基本条件综合考虑；第二，要因地制宜、分类指导，由各省（自治区）根据本省的实际情况制定撤并计划和方案，并组织实施；第三，要做好细致的思想工作，妥善安排被撤并县的干部，这是县的撤并工作能否搞好的关键。被撤并县的干部思想认识不到位或工作安排考虑得不周密，就会潜伏不稳定因素。同时，还应做好基层群众的思想工作，使方方面面都认识到撤并县有利于精简机构、减少人员，有利于减轻群众负担，促进地方经济发展，帮助群众转变观念、改变长期形成的县籍归属感，从而支持撤并县的工作。