重大群体性事件隐患专案管理——衢州实践及其制度分析，本文主要内容关键词为：衢州论文,专案论文,隐患论文,制度论文,群体性事件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、重大群体性事件隐患专案管理：浙江衢州的实践
衢州市地处浙闽赣皖四省边际，下辖一市二区三县，即江山市、柯城区、衢江区、龙游县、常山县、开化县，常住人口245万。近几年来，和全国许多地区一样，衢州也进入了发展的黄金期和矛盾的凸显期。2003～2005年，全市生产总值和财政收入增幅均在13%以上，城镇居民和农村居民人均可支配收入增幅均超过10%。经济的快速发展也给社会的稳定带来前所未有的冲击，同一时期，全市共发生群体性事件199起，参与人员达15181名。面对异常严峻的形势，2005年下半年以来，衢州市积极探索建立由情报信息主导的重大群体性事件隐患专案管理机制。通过一年多的实践，该机制在维护社会稳定和服务经济建设中发挥了重要作用。
一是建立排查机制。在全市建立由市局—县局（分局）治安（巡特）大队—派出所—农村社区单位各层面信息员组成的四级紧密型情报信息网络，实行重大情况随时报告制度。每季组织一次群体性事件隐患排查，排查内容为涉及十人以上可能引发群体性治安事件的社会矛盾纠纷，重点是土地征用、旧城改造、拆迁安置、环境污染等权属纠纷和村务公开、村民选举、安全保障、特殊利益群体及其他容易引发群体性事件的不稳定因素。排查后统一填写《不安定因素基本情况统计表》，分别于每季规定时间报市局备案，同时报同级党委、政府和维稳办，并有选择地抄报有关职能单位。2006年，全市公安机关坚持定期排查与不定期排查相结合，在每个季度的最后一个月25日前，把排查情况形成书面报告，报送市公安局和当地党委政府等，市局及时将排查情况编发成《群体性事件动态报告》，报送市委市政府和相关职能部门。
二是建立研判机制。对排查出来的各类隐患，按照专案管理工作机制的要求，分析其对象规模、诉求性质、激烈程度、发展趋势等情况，综合权衡后确定是否列为专案管理范围。同时，分门别类报党委政府和有关部门，提出疏导化解工作建议，及时采取化解措施。2006年，仅市公安局定期报送群体性事件信息43期，不定期动态报告168期，市领导批示4期。目前全市通过对78起群体性事件隐患分析研判，已列入专案管理的59起。
三是建立重点工程建设项目社会稳定风险评估机制。针对许多群体性事件由工程建设项目引发的特点，专门建立重点工程建设项目社会稳定风险评估机制。重点工程项目完成审批、选址基本确定后，由重点工程建设项目的主管部门报送维稳办，提出社会稳定风险评估要求。维稳办牵头召开协调会议，听取责任单位和业主单位的情况汇报，部署风险评估。各责任单位根据需要可到项目现场勘察，并通过深入基层、深入群众，认真细致调查研究，详细了解掌握所评估对象的基本情况。评估内容和责任单位包括十个方面：资金（含专项资金）的组织筹措、使用和管理情况，由财政局负责评估；征地补偿情况，由国土资源局负责评估；失地农民就业及生活保障情况，由劳动人事部门和社保局负责评估；移（农）民搬迁安置及其生产、生活情况，由民政局负责评估；房屋拆迁情况，由建设局负责评估；周边社会治安情况，由公安局负责评估；生态环境影响情况，由环保局负责评估；工程管理情况，由建设局、招投标市场监督管理部门负责评估；所涉村级组织建设、村风民风、历史遗留问题等地域因素，由重点工程建设项目所在乡镇（街道）负责评估；工程项目建设可能出现的其他不稳定因素，由相关部门负责评估。风险评估过关后才能开工建设。
四是建立化解机制。经过排查、研判、风险评估后建立的专案，由党政主要领导牵头，协同各有关职能部门进行化解。凡是人民群众的权益补偿和维护不到位的，要坚决按照有关政策补偿到位；如果由于内部矛盾和纠纷导致群体性事件隐患，积极组织矛盾的调解工作，村镇调解员每化解矛盾和纠纷一起，给予一定数额的奖金，有的县每年拨专款50万元用于奖励人民调解员；如果是少数别有用心的人秘密组织和策划群体性事件，则依法使用公秘结合的调查侦查等手段，掌握内幕性情报，收集违法犯罪活动证据材料，通过敲山震虎、适时打击等手段，瓦解其组织，同时也为处置后的善后处理工作打下基础。通过党委政府的重视，全市公安机关会同各有关部门共同努力，对排查出的628起隐患，已成功疏导化解479起。
五是建立责任分工与追究机制。凡列入“专案管理”范围的，必须向市公安局（特警支队）填报《重大群体性事件隐患专案管理工作进展表》，必须确定分管局领导、责任部门、责任部门领导、具体责任人和工作措施的“五定”责任制，使重大隐患始终在公安机关视线之内掌控之中。成立由分管局领导任组长、各有关部门负责人和各县局（分局）分管局领导为成员的组织机构和领导小组。确定日常办公部门，专门负责“专案管理”日常工作。明确信访、治安、警卫、交警等部门的相关工作职责。建立健全各项规章制度，使“专案管理”工作更具规范性、严密性和可操作性。同时，把群体性事件预防绩效列入对市局机关业务主管部门和各县、市（区）局（分局）年度考核之中，对有关“专案管理”工作的各个方面设置了具体的分值，与评优创先直接挂钩，实行一票否决。凡出现重大群体性事件隐患排查不到位、疏导化解不到位、信息报送不到位、控制处置不力等情形的，按照考核规定予以扣分。对因主观原因导致发生群体性事件及其造成严重后果的，按照有关规定，严肃追究领导责任和相关负责人责任。
专案管理工作取得了显著成效。2007年，衢州市全社会固定资产投资270亿元，其中重点工程建设项目投资达90亿元，开发建设的力度前所未有，衡量经济社会发展的8项主要指标均高于全省平均水平，其中2项指标位居全省第一，衢州进入了建市以来发展最快最好的时期，全市没有发生影响社会稳定的重大群体性事件。
二、一种值得推广的治理模式：衢州实践的制度分析
衢州通过制度创新，维护了人民群众的根本利益，化解了潜在的可能引发群体性事件和社会不稳定因素的冲突和矛盾，最大限度地降低了政府治理的成本和风险，提高了制度绩效。衢州的实践开创了群体性事件预防和治理的有效模式。这一模式的特征在于：
其一，它是一种以预防而非治疗为主的治理。奥斯本和盖布勒对政府宁可花大量精力和金钱进行“治疗”而非花少量精力和金钱“预防”进行了批判。在他们看来，官僚政治的模式使政府全神贯注于提供服务及与问题作斗争。它们发展的是狭隘的想象力。因为它们的思维定式以为政府就是靠专业人员和官僚提供服务，它们要一直等到问题变成危机，然后才对那些受到影响的人提供新的服务。在这种思维定式下，政府总是从“危机”走向“危机”。以治疗而非预防为主的治理是一种成本高、效益低的治理模式。而我们通常设置的群体性事件处置预案，表面上看带有“预防”的特征，实际上就是这样一种治理模式。如果等到群体性事件发生以后再去处理，处置的成本是巨大的：党政主要领导要花大量精力处置事件和做好善后工作，其他工作受到影响，稍有不慎还会危及领导者的政治前途；扰乱了正常的生产生活秩序，造成直接或间接的经济损失；不管最后处置成功与否，都会造成一定的社会影响，在很大程度上损害党和政府形象，也影响当地经济社会发展环境，有些地方甚至因发生重大群体性事件而使经济社会发展速度延缓；参与群体性事件的群众同样付出了沉重代价，有的因触犯了法律，受到了法律的制裁，合理诉求转变为非法后果，有的导致问题复杂化，解决难度更大；而公安机关则为了处置群体性事件，常常备勤出警，基层所队和民警负担过重，同时公安机关和参战民警还要承受着巨大的处置风险和心理压力。通过专案管理，衢州市将工作重心前移，提前排查，提前消解矛盾，变治疗为预防，变被动为主动，从而有效地防止和克服了群体性事件的发生，最大限度地降低了治理群体性事件的风险和成本。这一制度创新，达到了多方共赢的目的。
其二，它是一种顾客导向型而非政府本位型的治理。对于企业而言，不重视顾客的根本需求，不及时回应顾客的需求，就会失去顾客，失去市场，最终被顾客抛弃；对于政府而言，不重视公民的根本需求并对这些需求及时做出回应，就会丧失合法性基础。因此，当代公共管理改革的重要理念之一是，政府对待公民，必须像企业对待顾客一样，视“顾客”为上帝，以回应和满足“顾客”的根本需求作为政府工作的出发点和归宿。有些地方在群体性事件预防和处置过程中，总是以政府为本位，时刻从狭隘的政府利益出发，甚至以“公共利益”、“集体利益”的名义与企业合谋，直接或间接、或明或暗地剥夺人民群众的根本利益，当然引起人民群众的对立和不满。衢州的专案管理机制，其蕴涵的基本理念是，公民是政府的“顾客”和“上帝”，必须时时处处尊重和维护“顾客”的合法合理权益，忽视他们的基本权益的存在，政府就会失去“顾客”，失去人心，最终失去存在的合法性。正是因为始终坚持顾客导向而非政府本位，衢州市发现群体性事件隐患时，首先进行换位思考，检讨和反省政府的各项政策是否落实到位，是否存在损害人民群众合法合理权益的行为，政府的思想政治工作是否深入人心，而不是以强凌弱，将人民群众看做是所谓的“刁民”，将其作为政府“整治”的对象。
其三，它是一种民主协商式而非权威压制式的治理。群体性事件预防和处置的方式主要有两种：一种是民主协商式，一种是权威压制式。利用权威压制进行处理，虽然有时可以很快平息事端，但往往治标不治本，短时期内的问题解决了，更大的冲突却在孕育和积聚，说不定会产生更为严重的群体性事件。所以，理性的选择是民主协商式治理。为此，发现群体性事件隐患以后，衢州市组织市、县、乡镇、街道（村）等各级领导以及相关职能部门负责人、社会团体负责人等深入群众，倾听群众的意见和呼声，并与所有利益相关人进行公开、平等的协商与对话，直到他（她）们认同问题解决方案。为了防止群体性事件隐患的生成，衢州市严格规定了各级领导的群众接待日制度，在接待日当天，相关领导干部所有工作都必须放下，解答群众的疑问，协商有关问题的解决。有些群众有上访意愿，当地干部没有采取打压方式，而是陪同他们去有关部门上访，帮助他们找到相关的职能部门领导，了解国家的有关政策，了解如何正确看待和处理自己面临的问题。这样，群众的利益表达渠道畅通无阻，民主权利得到尊重和保障，许多问题也就迎刃而解。在某种程度上讲，衢州的这些做法，与协商民主(Deliberative Democracy)的精神不谋而合。作为20世纪90年代以来盛行于西方的重要民主思潮，“协商民主理论的核心就是公共协商(Public Deliberation)的概念。公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程。形成这些政策的协商过程最好不要理解成政治讨价还价或契约性市场交易模式，而要将其看成公共利益责任支配的程序。公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性(Public Reason)寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策。通过寻求确定那些重视所有人需求和利益的政策，协商过程的参与者表达了他们对所有公民政治平等的信念。不存在特殊成员的利益具有超越其他任何公民利益的优先性。为所有人提供平等的表达机会、消除参与公共协商的制度性障碍、形成所有公民能够自由参与协商过程的可获得性论坛，可以保证对所有公民需求和利益的系统考虑”。正是通过民主协商的方式对利益相关人的需求和利益的“系统考虑”，消除了可能存在的不平等、不公正现象，使衢州的群体性事件隐患始终能够得到有效化解。
其四，它是一种确定性而非不确定性的治理。对于社会公共事务的治理，公共管理者总是希望多一些确定性因素，少一些不确定性因素。根据确定性因素的多少，公共决策也分为确定性决策、风险性决策和不确定性决策。对于确定性因素较多的事务，管理者可以依照程式化方式进行治理，成本低，风险小，造成的心理压力也较小；对于不确定性因素较多的事务，由于无法按照程式化方式进行治理，不仅成本高，风险大，而且给管理者造成极大的心理焦虑与恐惧。调查表明，最近几年，领导干部最担心的事情就是发生群体性事件，有时甚至达到如临深渊、如履薄冰、提心吊胆、寝食难安的地步。因为在他们看来，群体性事件发生难以预料，一旦发生起来，后果不堪设想，弄不好政治前途毁于一旦。衢州的专案管理机制，化不确定性治理为确定性治理，各级领导干部对自己管辖范围内的群体性事件隐患的数量多少、严重程度、进展状态，始终能够心中有数，从而有的放矢、游刃有余地采取相应措施，其他工作不受影响，心理压力化整为零。与突如其来、变幻莫测的自然灾害不同，群体性事件的发生发展有一个渐进的过程，遵循某种可以探明的运行轨迹和运动规律，这就为我们总结其规律、减少不确定性因素、进行常态管理创造了极为有利的条件。衢州的专案管理机制，正是建立在对群体性事件发展规律的正确认识和把握的基础之上的。
其五，它是一种集约式而非粗放式治理。社会越发展，社会分工越是专业化和精密化，公共行政管理也不例外。为了顺应工业化变革带来的巨大挑战，各国建立起庞大的官僚机器，以便处理日益复杂的公共事务。同时，为了提高公共行政效率，官僚机器内部实行严格的分工负责制度和等级控制制度。但是，人们逐步发现，这台庞大而精密的机器并没有带来人们所预想的效率，相反，它的总体效率低下，官僚作风盛行。正如美国著名的政治学家、经济学家安东尼·唐斯(Anthony Downs)所言：“典型的官僚主义者常常被描述为一个笨拙的、思想狭隘的庸才，由于不能协调自身与其他部门的行为，从而造成许多可笑的失误。这种批评表明，在许多官僚组织中缺乏高效统一的协调。”过度严格的分工导致协调异常困难。由于实行部门分工负责制，不少部门之间存在权力与资源的竞争关系，争功诿过的现象在所难免。特别是对于那些跨部门、跨专业的公共事务，治理起来十分困难，很多时候只能实行粗放式治理，表面上大家都在治理，实际上大家都没有真正用心治理；表面上大家都在负责，实际上谁也没有真正承担起责任。所以，人们发现，粗放式治理的结果是问题积重难返，最终导致深重的危机或灾难。群体性事件也是涉及面广、需要多个部门协作治理的公共问题。对于社会发展产生的这样一个新的问题，谁也不会忽略其重要性，但谁都不愿意承担责任，因此，很多地方实行的是粗放式治理，产生的结果也就可想而知了。衢州专案管理机制的优势在于，它将粗放式治理转变成集约式治理：由公安部门总负责，维稳办负责协调，党政主要领导负责监督，各个职能部门各负其责；每件群体性事件隐患都指定专人负责，建立专门案卷；定期形成群体性事件隐患动态报告，主要领导和各职能部门负责人随时获取动态信息，并依此权衡所负责任和调整工作力度；群体性事件预防工作的各个方面、各个环节都有严格具体的考核指标，监督得力，奖惩分明。正是通过这种集约式治理，各项工作井然有序，工作效率和效益大幅度提升。运用专人负责、专案管理的机制，衢州市在经济高速增长的同时保持了社会的稳定与和谐，从而有效地防止和避免了区域经济发展中可能出现的“高增长、高风险”这种两难困境。