美国土地制度中的军功授地，本文主要内容关键词为：军功论文,美国论文,土地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K712.0 文献标识码：A 文章编号：1001-4667(2002)02-0091-09
一、军功授地之渊源
所谓军功授地(military bounty land)，乃是指为了奖励或补偿军队官兵为国家提供 军事服务而无偿授予的土地。军功授地是美国土地制度中的一项重要制度。在这个制度 存在的某些年份里，依据它所处理掉的国家土地数额，远远超过正常出售的土地。作为 一种奖励军队官兵的制度，它可能是一种很不成功的制度。因为作为主要奖励对象的士 兵并未从这项制度中得到多少实惠。正如美国土地问题专家、前联邦土地管理总局局长 托马斯·唐纳尔逊早在1881年的一篇文章中所说那样，军功授地的受益者十有八九不是 军人[1](p.206)。特别是建国初期，军人领取军功土地的手续极为繁琐，且时间漫长， 独立战争的退伍军人八年后才开始领取他们的军功授地，有时甚至十几年后才能领取。 有些穷困的退伍军人被迫将手中的军功授地券以每英亩一、二美分的价格出售[2](pp.2 9～30)。军人们没有得到他们应得的奖赏，国家也未能实现其开发土地的政策目标。而 且在某种程度上，由于大片军功授地落入投机者之手，待价而沽，不但不能加快对土地 的开发，反而在短期内影响或阻止了正常的开发进程。若从社会稳定的角度来看，军功 授地也未起到它本应起到的作用。战争结束，大批军人退役，这是令任何政府都很头痛 的大事，军功授地本要为这么一大批人提供一种生计，一个可靠的家，稳定军心，安定 民心，以此来缓解大批军人退伍所带来的冲击。1786年的谢斯起义，也从另一个侧面证 明军功授地政策的失败。但作为一种处理国家土地的制度，作为化公有土地为私有土地 的一种制度，它可能又是很成功的一种制度。因为在建国后短短几十年时间内，依照慷 慨的军功授地法案，将近7000万英亩公共土地很快被处理掉了[3](p.260)。而在1862年 《宅地农场法》颁布以前，通过大张旗鼓的正规出售制度处理的国家土地，才只有1567 26893英亩，仅比以军功授地法案处理的土地多一倍多一点[4](p.103，p.106)。由此可 见军功授地规模之巨大，影响之深远。
军功授地本是一种十分古老的制度，很多国家在古代都曾有过类似的制度。古罗马在 中欧新征服的地区，授予士兵土地，以巩固对该地区的征服并进行开发。在中世纪的欧 洲，军功授地构成了封建制度的基础[5](p.131)。中世纪英国的军役领制度(military service)[6](pp.128～129)也是一种典型的军功授地，它不仅仅是对过去军功的一种奖 励，而且也是将来为国王提供军事服务的条件和基础。其实，我们最熟悉的中国西周时 的分封制也是一种军功授地，它是以诸侯军功大小而定爵分封的，不过它主要针对上层 贵族和将领，不仅授土，而且还要授民，是更高层次上的军功授地。
在前工业社会，土地不仅为人们提供了生活的物质基础，而且在很大程度上决定了人 们的社会地位，土地是财富和地位的象征。军功授地作为一种无偿的土地赠予，具有相 当大的吸引力，因此能够成为天子或国王驱使臣属效忠和服务的一个重要砝码。但用现 代经济观点来看，军功授地实际上是一种落后的制度，它是商品经济不发达的表现。国 王之所以用土地来封赏臣属，是因为国王缺少金银等贵重金属，缺乏货币支付手段。军 功授地同时还是一种野蛮的制度，它与战争、掠夺和杀戮紧密相连。军功授地多选择在 边疆地区，在这种地区授予将士以土地，其目的就是要鼓励将士们开疆拓土，镇压或抵 制异族的反抗和入侵。
这种古老的制度在英国殖民北美的过程中再度被应用，而且在美国建国后得到更为广 泛和大规模地应用。这种制度之所以在北美重新复活，乃是因为那里的情形与古代实行 军功授地时的环境十分相似。
二、殖民地时期的军功授地
通过军功授地奖励从军将士在英属北美殖民地有着悠久的历史。北美殖民地地广人稀 ，沃野千里，土地远远多于金钱，故用土地作为奖赏的手段是再自然不过的事了[7](p.65)。早在1646年，弗吉尼亚当局就授予某些设防拓殖区的指挥官100英亩土地①(注：1 英亩约等于中国的6.07市亩。当我们谈到美国的土地时，我们应该注意到，它与我们中 国的土地的概念是不同的。中国土地制度中土地是耕地，美国土地制度中的土地，尤其 是俄亥俄河西北及其以南的土地，实际上是非常稠密的原始森林。美国早期的拓荒活动 主要是砍伐树木，毁林烧荒。)作为奖赏。在英格尔叛乱和“佩克特战争”(Pequot war )后，巴尔的摩勋爵和康涅狄格殖民当局也开始实行军功授地。
在殖民地时期，军功授地由最初单纯地奖励和补偿服役军人发展到以免费土地引诱和 鼓励强悍尚武之人到边疆定居，通过扩大在边疆的密集拓殖区来阻挡印第安人的侵袭和 增加内地的安全系数。在这一方面，亦是弗吉尼亚首倡其先。1679年，弗吉尼亚议会通 过决议，授予劳伦斯·史密斯少校和威廉·伯德上校一大片土地，其前提是他们负责招 徕250人在这块土地上定居，其中50人须武装良好，时刻处于戒备状态。这种优惠条件 适于所有的人，并且一直持续到1701年。凡愿意在边疆集体定居的团体均可获得1万到3 万英亩的土地，条件是按每500英亩土地提供一名全副武装好战的基督徒。
康涅狄格为了在有争议的边疆地区夺占土地，授予该州菲力普王战争中的军官和士兵 及其后裔9个村镇的土地以供他们定居。同时，战争中的受害者——伤残士兵，士兵的 妻子和孩子，以及那些曾经被俘的平民，都可以得到土地奖赏。马萨诸塞在1727年划出 7个村镇的土地奖赏该州参加菲力普王战争的官兵[8](p.21)。1755年，为了加强边疆防 御和扩充军力，宾夕法尼亚宣布向每一个愿意参加对法远征的人免费提供边疆的土地[4 ](pp.116～117)。
在英国同法国争夺北美的战争中，英国人常常慷慨的使用军功授地以引诱或奖赏士兵 为国家服役。最重要的当属1763年颁布的皇家敕令。该敕令授权各殖民地总督，在有资 格申领土地者亲自申请时，免费向七年战争中在北美战场上服役的殖民地将士授予如下 数额的土地，并且免收十年代役租。陆军校级军官：5000英亩；上尉：3000英亩；中尉 或参谋军官：2000英亩；军士：200英亩；士兵：50英亩[9](pp.115～116)。敕令要求 北美殖民当局按照同等的条件和以同等数额的土地授予在北美战争中服役的海军官兵。 根据这项敕令，在纽约、弗吉尼亚、南北卡罗来纳和西弗罗里达等皇家殖民地划出大片 土地以供军功授地之用[9](pp.230～231)，但并没有留出特定的保留地以供军功授地集 中使用。值得注意地是，这个军功授地敕令是在战争结束之后颁布的，而且土地授予地 点不是在西部边疆，而是在阿帕拉契亚山脉以东皇家殖民地内任何未被占用的空地。17 63年的皇家敕令的核心是限制殖民地人民在西部边疆定居，但同时又企图通过慷慨的军 功授地来安抚殖民地居民，特别是那些参战的将士，尤其是殖民地上层军官。我们从不 同人士从军功授地中得到授地面积大小的差别中可以看出其意图。根据这一敕令，一位 校级军官得到的军功授地是一位普通士兵的100倍，就连一个小小的尉级军官得到的土 地也是普通士兵的60倍。从另一方面讲，英国政府虽然颁布了这一敕令，但并没有采取 实际措施予以实施。敕令中的受益对象究竟仅指正规军官兵，还是包括殖民地民兵部队 的官兵，敕令并未说明。迟至1775年3月，北卡罗来纳总督对此政策仍疑虑重重，不得 不请求英国殖民事务大臣予以澄清[10](p.74)。无论这一敕令是否起到安抚殖民地的作 用，它却成为美国独立战争期间大陆会议(诸州联盟)颁布军功授地法令的直接先例。
三、独立战争时期的军功授地
独立战争爆发后，首先运用军功授地瓦解对方的不是大陆会议，而是英国议会。英国 议会为了瓦解大陆军部队，颁布法令，许诺向大陆军逃兵给予土地奖励。这一法令使大 陆会议成员认识到军功授地的重要性，针对这一法令，大陆会议提出自己的反措施，在 1776年8月14日通过了第一个军功授地决议。这个决议不是把土地授给美国大陆军中的 士兵，而是授予那些可能脱离英国部队的黑森雇佣军。决议指出：“由于英国议会最近 颁布法令引诱我们部队中的士兵开小差，并且在海上强抓我们的人民为其服役。因此特 决议，各州将欢迎美国战场上英国军队中的外国人，欢迎他们成为美国任何一州的公民 ，大陆会议将在这些州为他们每人提供50英亩的土地，作为他们及其继承人的绝对私有 财产。”[11](Vol.5,pp.654～655)由于这一决议主要针对德意志黑森雇佣军，所以特 决定将此决议译成德文，并印刷到卷烟纸上，以便此决议能够悄悄地落入他们手中。
这一决议作出不久，由于考虑到没有区分开普通士兵与军官的待遇，因此在13天之后 的8月27日再次作出决议，详细区分各级官兵所得土地数额。一位上校可得1000英亩土 地，中校800英亩，少校600英亩，上尉400英亩，中尉300英亩，少尉200英亩，每位军 士100英亩。携带士兵投诚者有额外土地奖赏[11](Vol.5,pp.707～708)。在1778年4月 ，大陆会议进一步作出详细规定，把面积为2到3万英亩的数个村镇划分成100英亩的农 场，按投诚官兵职位大小分配，并提供数额不等的耕牛、奶牛、猪等牲畜和农具[11](V ol.10,pp.406～407)。大陆会议当时实际上是在空口许诺，大陆会议本身并不拥有土地 。幸亏当时并没有大批黑森官兵投诚，否则将使大陆会议处于十分尴尬的境地。直到17 92年，仅有一人依据此项决议得到100英亩的土地授予[3](p.232)。
在1776年9月，大陆会议为了招募88营士兵而第一次许诺向即将参加大陆军的官兵提供 军功授地。并明确规定，无论以何种代价，此项土地将由联合诸州提供，其费用由各州 按比例分担。根据此项决议，一位上校可得500英亩土地，中校得450英亩，少校得400 英亩，上尉得300英亩，中尉得200英亩，少尉得150英亩，军士和士兵得100英亩[11](V ol.5，pp.763～764)。决议规定，在此决议颁布前参加大陆军的官兵，同样有权享受此 决议所授予之权利；两年之后，大陆会议将军功授地扩大到将级军官。少将可得到1100 英亩的土地，准将可得到850英亩的土地[3](pp.233～234)。最后，军队医疗部门的人 员也有资格得到军功授地。医院院长按准将级别待遇享受军功授地，主治医师按上校级 别待遇，其余以此类推[11](Vol.16,pp.887～888)。
给大陆军官兵提供军功授地并未得到各州一致赞同。土地州和无地州①(注：土地州是 指那些在西部边疆拥有土地的州，或那些声称自己的边界一直向西延伸到大海的各州。 无地州是指那些同西部边疆不直接接壤的各州。)，围绕此问题发生了激烈的冲突。大 陆会议本身并不拥有土地。如果土地州占有西部土地的要求得逞的话，那么将来的军功 授地必将从这些土地州认领，土地州的荒地不仅得到开发，而且还可以为自己的荒地从 无地州得到金钱方面的补偿。因此，马里兰等无地州提议用10美元的奖赏来代替100英 亩的授地。华盛顿认为，10美元的奖赏未必能象100英亩土地那样起到吸引人们参军的 作用。土地奖赏对招募士兵可能起到相当大的影响[4](p.117)。大陆会议也激烈反对马 里兰的这一提议。因为大陆会议担心，这一提议可能导致所有其他士兵马上要求10美元 的奖赏。对大陆会议来说，在战争结束之后为参战士兵提供100英亩的军功授地要比马 上为他们每人提供10美元的现金容易得多。最后决定，军功授地由大陆会议、而不是由 土地州来提供[3](p.234)。
在大陆会议为大陆军官兵提供军功授地的同时，大多数州也为在大陆军中服役的本州 官兵提供额外的军功授地[12](p.144)。之所以如此，是因为大陆军不是由大陆会议直 接征招的，而是由大陆会议分配配额，然后由各州招募。弗吉尼亚在为自己州的军队官 兵提供军功授地方面特别慷慨。在起初，弗吉尼亚的军功授地仅授予该州的大陆军官兵 ，是作为大陆会议军功授地的额外补充而授予的，但后来把该州所有参加过战事的人员 包括进来，州民兵和大陆军官兵，陆军和海军官兵。在1779年，它许诺在战争结束时为 每个士兵提供100英亩的军功授地。并按照大陆会议规定以同等数量的土地授予它的军 官。随着独立战争时日的延长，征兵越来越困难，因而给应征官兵的奖赏也越来越高。 最后，不仅是土地，而且还包括金钱和奴隶奖赏。参加大陆军的士兵可以得到12000美 元(贬值的货币)，战争结束时还可得到一名10至30岁的健壮奴隶，或者是60英镑的金币 或银币[3](p.329)。之后给普通士兵的军功授地增加到200英亩，给军官的军功授地也 增加了十倍。根据该州1780年和1782年通过的两项决议，在伊利诺伊温森斯帮助克拉克 将军抗击印第安人和英国人的当地居民每人可得到400英亩的军功授地[4](p.117)。经 过不断加码，弗吉尼亚最后的军功授地数额如下：少将为15000英亩；准将为10000英亩 ；上校为6666英亩；中校为6000英亩；少校为5333英亩；上尉为4000英亩；中尉为2666 英亩；军士为400英亩(自始至终参加战争)或200英亩(服役3年)；士兵为300英亩(自始 至终参加战争)或100英亩(服役3年)。服役超过6年以上者，每增加1年服役，增加该等 级6分之1的奖赏[3](p.329)。
弗吉尼亚之所以给予其官兵如此慷慨的军功授地，乃是因为该州在西部拥有辽阔的空 旷土地。军功授地在这方面起到了一箭双雕的作用，既可以促进军队招募工作顺利进行 ，又可以促进西部土地开发。但是，弗吉尼亚的军功授地也为日后留下了繁重的工作。 国会为了满足弗吉尼亚的军功授地，先后颁布了34项法令[3](p.338)，并且在俄亥俄河 西北一侧专门为弗吉尼亚的军功授地保留了一大片土地。围绕弗吉尼亚军功授地的土地 认领工作，直到1852年还没有结束，这时距独立战争结束已有70年了。为了满足弗吉尼 亚的军功授地，前后一共拨付了6363000英亩土地[4](p.123)。
在原初十三州中，北卡罗来纳州的军功授地最为慷慨，从1780年开始，该州为每位愿 在大陆军中服役满三年的士兵每年提供500美元的奖金，另加200英亩的土地和一名健壮 的奴隶。到1782年，该州不得不提高奖金和军功授地的数额。普通士兵的军功授地提高 到640英亩，准将为12000英亩。上尉可以得到3850英亩。为了奖赏纳森尼尔·格林少将 为保卫该州所立下的卓越功勋，北卡罗来纳授予他25000英亩的土地，约有100平方公里 [3](p.344)。
各州的军功授地，一般都远远大于大陆会议的军功授地。而且各州一般都在本州边疆 地区特辟出一块土地以为军功授地之用。如纽约和宾夕法尼亚都是在该州西北部偏远之 处辟出军功保留地，其意在让这些军人作为该州边疆的开路先锋。但直到独立战争结束 8年后，纽约州军功保留地上的印第安人土地权利才被清除掉，未清除印第安人土地权 利的土地是无法进占的。那些为贫困所迫无法等到分配土地的退伍士兵，被迫把自己手 中的军功授地券廉价出售。每英亩只能卖一、二美分。这说明，一方面是土地投机分子 压低价格，另一方面也说明，未经开发，或者是偏远边疆的土地是不值钱的，特别是在 联邦政府成立前经济不景气的年代。退伍军人手中的军功授地券形同废纸，投机分子乘 机收购。纽约军功保留地上一个最大土地投机分子占有10万英亩的土地。另外15名最大 的土地所有者共占有或控制着37万英亩的土地。据当时到过该保留地的约翰·毛德说， 500至600英亩一份的军功授地券在1788年仅卖8美元，而在1792年就可卖到30美元，而 到1800年，则可卖到每英亩3至5美元，即一张普通退伍军人的军功授地券可赚2000多美 元。土地投机不仅影响了此地区的土地开发，而且还导致占地风潮、地权纠纷、拖欠税 款、以及最初军功授地券持有者同后来的购买者之间的冲突[13](pp.1329～1330)。
马萨诸塞州直到1801年方才为该州的退伍军人提供军功授地，每位服役三年的士兵和 军士授地200英亩[12](p.144)。这时独立战争已经结束将近20年。宾夕法尼亚州在1780 年许诺为该州官兵提供军功授地，并在1785年确定普通士兵的军功授地额为200英亩， 少将为2000英亩。至1810年，该州约有3000名退伍军人获得了土地。面积狭小的马里兰 在军功授地方面亦最为吝啬。根据该州1777年的一项法令，每位士兵授予50英亩的土地 ，每位军官授予200英亩的土地。有2457名士兵在该州的华盛顿县得到军功授地。佐治 亚给该州志愿服役人员的军功授地也从1776年的100英亩提高到1781年的250英亩，并且 免税10年[12](pp.144～145)。
需要顺便一提的是得克萨斯的军功授地。它先是墨西哥的一个州，后分裂成为一个独 立的国家，继而作为一个州加入美国。迟至1881年，得克萨斯仍在实行军功授地制度。 由于它本身特殊的历史背景，其军功授地不仅是为奖赏服役军人，而且更意在吸引移民 。由于它的土地极其丰富，所以它的军功授地特别慷慨。该州军功授地法令规定，凡服 役三个月者，可得土地320英亩；服役6个月者，得640英亩；服役9个月者，得960英亩 ；服役12月及其以上者得1280英亩。更为值得注意的是，在1881年，该州还规定，凡居 住在该州的美国内战中南部同盟的军人，或是牺牲的南部同盟军人的遗孀，均可得到12 80英亩军功授地[14](pp.77～78)。南部同盟军人参加的是叛乱一方的战争，但得克萨 斯仍要为他们提供军功授地，从这一小小插曲中也可以看出美国州权对联邦政府的反抗 。
各州军功授地的分配步伐虽然缓慢，但一直在持续进行，而邦联国会①(注：1781年各 州批准《联邦条例》后，大陆会议改称联邦国会。)由于迟迟未得到对西部土地的控制 权，致使它的军功授地的分配工作一直停滞不前。直到1784年杰斐逊起草《土地法令》 草案时才第一次谈到军功授地问题[11](Vol.27,p.452)。1785年正式通过的《土地法令 》对军功授地的分配程序作出了详细的规定。规定在军功授地问题解决完之前，任何测 量好供出售的国有公地，都要预留出7分之1供军功授地之用。但该法令规定要等到西部 七排村镇测量完之后，方可出售[15](pp.158～159，p.161)。而此时的土地测量工作进 展极为缓慢，并且时常由于印第安人的袭击而停止。当时联邦政府经济拮据，首要目标 是如何快速卖地获得收入，以解决联邦政府的财政危机，而把军功授地的分配问题置于 一旁。在整个联邦时期，利用军功授地券得到土地的只有俄亥俄公司和约翰·克莱伍· 西姆斯同人公司，前者得到214285英亩，后者得到106857英亩。这两家公司从国会购买 了大片土地，其中上述数目的土地是用军功授地券支付的[16](p.266～267)。其他大多 数大陆军官兵的军功授地问题一直拖到新的联邦政府成立之后，才开始着重解决。
四、建国后的军功授地
新的联邦政府成立后，于1796年颁布法令，决定在西北领地设立联邦军功保留地，测 量并划分成5英里见方的村镇，以解决大陆军官兵等的军功授地问题。法令规定了军功 授地的申请认领程序，并且申明，任何军功授地获得者在1801年1月1日前未能按规定登 记认领土地者，将永远失去认领资格[16](pp.490～491)。法令之所以有此时间限制， 无非是想促进土地申领工作的快速进行，但事实上总会有各种意外不能让军功授地券持 有者按时申领。虽然有此种规定，但国会迫于压力，不得不一再延长土地认领时间，正 如前面所言，为了解决大陆军官兵的军功授地问题，先后通过了26项法令[3](p.242)， 直到1864年方才最终解决。
联邦政府建立后第一次颁布新的军功授地法令是在1811年12月24日。当时战争阴云密 布，国会为了扩军备战，颁布军功授地法令，以吸引和鼓励公民参军入伍。根据这一法 令，授权总统划出600万英亩适于耕种的土地以供军功授地之用。法令规定，普通士兵 可获得160英亩的土地[17](Vol.2,p.669)，并且在领取地契后的三年里可以免税，这是 相当优惠的条件。但出售后，该土地则要缴税。值得注意的是，该法令未给予联邦军队 军官任何军功授地，也未给予年龄在18岁以下和45岁以上的士兵军功授地。法令还规定 ，有资格申领土地者在5年内不申请即失去资格。正是这种纯技术性的规定在以后引起 了许多麻烦。1816年首次对该法令作了修正[17](Vol.3,p.332)，以后又通过了十多条 法令以解决限期问题[3](pp.248～249)。
综观1812年战争期间颁布的军功授地法令，可以发现决策者完全缺乏对军功授地意图 和作用的正确理解。首先，军功授地只限于普通士兵，而军官不得享受。理由是军官待 遇比士兵好得多，不应再得到这种奖赏。可实际上，有些普通士兵因功勋卓著，在战争 结束时被提升为军官，这样，这些在整个战争期间享受士兵待遇的人却享受不到军功授 地。此外，确实有些士兵年龄小于18岁，也有一些大于45岁，而这样一些爱国士兵却得 不到军功授地。事有凑巧，阿比盖尔·奥芙琳的丈夫参军时已超过45岁，他得不到军功 授地；她的最小的儿子参军服役，但他不到18岁，也得不到军功授地；她的另外两个在 战争中牺牲的儿子，一个被提升为中尉，一个被提升为少尉。这么爱国的一个家庭，却 得不到一英亩的军功授地。奥芙琳直接向国会请愿，国会作出决议，对该条款作了修正 ，授予她和她丈夫480英亩土地，并按每个牺牲的儿子的半薪发给她5年薪水。同时授予 她的小儿子160英亩的土地[3](pp.252～253)。美国国会就土地问题作出5000多个法案 ，其中此类法案占了相当大的比重。此类法案一般通称“私人法案”(Private Act)， 通常由当事人所在选区的国会议员代为提出。我们由此可窥测美国民主政治之一斑。这 些实际上还只是枝节问题，对于多数退伍军人来说，关键问题是对军功授地地点的限制 。军功地申请者要在国家特别划定的军功保留地内按抽签方式认领自己的土地，士兵们 毫无选择的余地，他们得到的土地常常是劣等土地，而且交通不便。这种远离稠密定居 区的土地的经济价值是很低的，它对普通士兵几乎没有什么吸引力。设立专门的军功保 留地原本为在边疆建立抵御印第安人的屏障，这从理论上是讲得通的，而在实际中却是 行不通的。在蛮荒边疆生活之艰苦是可以想象的。参加1812年反英战争的士兵并不都是 农民，起码有20%以上的人不是农民[18](p.248)，即使是农民也不都愿意到边疆去拓荒 。虽然美国西部的拓荒进展很快，但实际上每年去西部边疆拓荒的人只占极少数。根据 马里兰州乔治王子县人口外迁数字来看，每年迁出的人口平均不超过5%[19](p.581)， 而真正去西部边疆的不超过1%。日后的材料证明，利用军功券得到土地的士兵不到500 分之1。士兵们只不过把军功授地当做一种额外的经济补偿，他们并不想真的去西部拓 荒[4](pp.127～128)。这一事实可为军功授地法令的成功与否提供一个评判标准。一方 面是大多数士兵不愿到军功保留地上去拓荒，另一方面法令又规定，军功授地券不能转 让，所认领的土地在得到国家颁发的地契之前不得出售、抵押，也不得因该土地持有人 或其继承人在领取该地契之前所欠债务或抵押等而被拍卖[19](pp.248～249)。法令中 的不可转让条款意在引诱士兵在军功保留地上定居，保护士兵获得并保有自己的土地， 促进军功保留地的开发。可事实与决策者的愿望相反，只有极少数退伍军人愿意这么做 。许多人通过(律师)代理权将自己的军功授地廉价处理掉了，致使大片军功地落入土地 投机者之手。然而，这种远离拓殖中心的土地很少能吸引拓荒者，在1819年经济危机之 后，购买军功地的大多数投机者连土地税也交不起，或者是付不起他们购买土地的利息 ，许多土地因为欠税而被当成扣押品。在随后一代人的时间里，军功地的定居者为土地 的所有权、税赋问题、占地者或临时佃农等权利的纠纷所困扰[2](p.65)。
其实，早在1815年，一些有识之士已认识到军功授地的弊病。有些报刊杂志也在撰文 抨击军功地的投机问题。在此背景下，众院军事委员会主席凯夫·约翰逊提出一个议案 ，建议把退伍军人的军功土地按每英亩1.40美元的比例折算成现金分4年发给他们。而 由政府直接将他们的军功授地予以出售，所得地款(当时国家土地的最低价格为每英亩2 美元)足以抵销该议案所需的经费。他认为这将杜绝军功土地上的所有投机活动，并使 退伍军人得到较多的实惠。这个应该说比较可行的议案仅以几票之差没有通过[7](pp.7 1～72)。当时的大多数共和党人信奉节俭和小政府的政治哲学，认为政府不应对具体事 务干预过多。在他们看来，这个议案意味着让政府替退伍军人卖地。
另一次大规模军功授地发生在美国和墨西哥战争期间。国会为加强军队，吸引人们参 军，又重新诉诸于传统的军功授地制度。过去军功授地立法经验使立法者们聪明起来。 1847年2月的军功授地法案同以往的军功授地法案有质的不同。法案规定，服役12个月 或以上的军士、乐师和士兵可以得到160英亩的土地(发给土地证，可以自由选择土地认 领地点)；服役少于12个月者可得40英亩土地。法案引进了折换原则，不要土地者可以 换取100美元年息6厘的财政部国库券(160英亩)，或25美元(40英亩)。军功保留地的做 法不再实行[17](Vol.9,p.125)。更为灵活的是，土地证可以转让。但就志愿兵来说， 只把土地证发给那些确实奔赴到战场上的人。鉴于以前的教训，国会再也不对土地的认 领划定任何期限。第二年又通过法案，为那些后来可能提升为军官的军士和士兵提供军 功授地[17](Vol.9,p.233)。墨西哥战争的军功授地达13213640英亩之巨，超出1812年 战争近两倍。随着土地免费思想的发展与深入，军功授地也越来越慷慨。
1847年以前的军功授地法令都是针对某一特定的战争的，而自此之后的军功授地法令 ，成为函盖数次战争的全面性军功授地法令。1850年的军功授地法令就是这样一类法令 ，它具有广泛的应用性。它向所有为美国服过役的军官和士兵提供军功授地，不管他们 是正规军，还是志愿军、边疆骑警(Rangers)、或是1812年战争中的民兵，或是1790年 以来参加任何对印第安人战争的人，也要向上述牺牲或已故军人的遗孀或未成年子女提 供军功授地。在部队实际服役满9个月者可得160英亩土地，实际服役4个月者可得40英 亩。过去已领取军功授地者不再授予，战争中的逃兵不得享受军功授地。法令规定，这 次授予的军功授地不能转让[17](Vol.9,pp.520～521)。依据这一法令，一下子又处理 掉1300多万英亩国家的土地[4](p.132)。
这次军功授地的特点是非常的慷慨。在此之前的军功授地，其原则是尽量限制得到军 功授地的人数。自此之后，则是让尽量多的人得到军功授地。这同当时大的历史背景有 关。美国侵略墨西哥战争结束后，从墨西哥一共夺占了3亿6千多万英亩土地，使美国的 国土面积一下子增加了近四分之一。面对如此辽阔的土地，决策者的首要目标是如何快 速地使其得到开发，以巩固侵略成果。1850年的法令规定军功授地券不能转让，其目的 则在于迫使退伍军人尽可能多的去认领自己的土地。不过这一规定实际上并不利于土地 的快速开发，因为决策者知道，大多数退伍军人并不愿意去边疆认领土地或建立家园， 因此，在1852年即通过法令，一切军功授地券皆可转让[17](Vol.10,p.3)。军功授地已 不再是单纯的对军人服役的奖赏，而更主要地是成为处理国家土地的一种手段。法令似 乎已不再关心某人是否真正为国家服了军役，而是通过这个借口把土地分发出去。1855 年的军功授地法令慷慨得几乎难以令人相信。该法令规定，自1790年以来，无论在任何 战争中，凡服役满14天者皆可获得160英亩的国家土地。以前所领取军功授地不足160英 里者可一律补足[17](Vol.10,p.701)。如按以前法令已领取40英亩者，可以再领取120 英亩。一个独立战争中的少尉已经领取了150英亩的军功授地，现在他可以再领取10英 亩。第二年对该法令又进一步予以修正。根据1855年的法令，军功授地申请者需要有档 案材料能证明其确实服役者方可申领土地，而修正后的法令规定，在无档案材料的情况 下，申请者只要有口头证词(parol)即可[17](Vol.11,p.8)。另外，该法令对服役14天 的规定又进一步打了折扣。从士兵招募地到军队驻地每走20英里按一天计算；士兵退役 ，从军队驻地再回到原来的招募地，每走20英里也按一天计算[17](Vol.11,p.9)。这就 意味着，没有参加过任何战斗，甚至没有到过部队的人，只要在路上来回走280英里， 就有资格领取160英亩军功土地。
根据1855年军功授地法令，一下子处理掉3400多万英亩的国家土地[4](p.132)，等于 以前历年军功授地的总和。自1848年到1855年的8年间，总共拨出了6000多万英亩的军 功授地，如此巨额的土地严重冲击着土地市场。军功授地券一时间成为主要的投机对象 。1857年，纽约交易市场上军功授地券最低卖到每英亩60美分，还不到国家土地最低售 价(每英亩1.25美元)的一半，最高每英亩从未超过80美分[4](pp.127～128)。军功土地 券投机者不仅要同廉价的政府土地竞争，而且还面临着廉价的铁路赠地的竞争。更为糟 糕的是，1862年免费《宅地农场法》通过后，他们还要同国家免费土地进行竞争。军功 授地券投机者此时日子之艰难是可想而知的。
五、结语
军功授地制度的发展演变，同美国整个国家政治发展演变是一致的。在建国初期，国 家政治控制权由东部沿海诸州把持，对军功授地则采取严格控制原则。随着西部的开发 ，以及东部沿海诸州又分为南部和北部，西部迅速成为国家政治舞台上一支重要力量， 而且往往发挥着比它自身力量更大的作用。西部成为南北政治斗争中的一个重要砝码。 西部站在哪一方，哪一方就会在国家政治斗争中占有优势。对待土地的态度，就是对待 西部的一个试金石。在1840年以前，南部基本上赞成慷慨的土地政策，由此获得了西部 的支持，因而在国家政治生活中一直占有优势地位。约翰·昆西·亚当斯为此曾忿忿不 平，指责南部奴隶主用土地贿赂西部[20](pp.26～27)。1840年以后，随着北部民主政 治的发展，特别是在反对奴隶制的斗争中，北部把争取免费土地的斗争作为反对奴隶制 斗争的一个重要内容，这就使北部和西部逐渐走到一起。与此同时，南部逐渐趋于保守 和顽固，南部同西部越来越疏远，1860年前的几个免费土地法案都因以南部为主的民主 党人的反对或因民主党总统的否决而未能获得通过[21](pp.235～236)。西部同工业的 东北部的结合，保证了越来越慷慨的军功授地法案的顺利通过，也保证了北部在美国南 北内战中的胜利。
1862年《宅地农场法》(Homestead Act)①(注：国内学者习惯将此法案译作《宅地法 》，而汉语中的“宅地”二字，很容易让人误认为它就是建筑房屋用的宅基地，而《宅 地法》中的“宅地”有两种含义，一是“宅”，另一是“地”，而核心是“地”，即用 于耕作的家庭农场。汉语概念中的“宅地”，“宅”是主要的，地是次要的，与《宅地 法》中的“宅地”的概念正相反。因此，笔者将此法案译作《宅地农场法》。)通过后 ，任何人只要申请，都可免费得160英亩的国家土地，军功授地作为免费得到土地的一 个手段，已经完成了它的历史使命。