大学章程制定主体及其相关问题探讨，本文主要内容关键词为：章程论文,及其相关论文,主体论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.20 文献标识码：A 文章编号：1673－8381（2011）06－0001－07
主持人言：大学章程作为理顺大学与外部组织关系和维持大学内部管理秩序的纲领性文件，是大学赖以生存和发展的基础，是大学“自主办学、学术自由、教授治校”的根本性依据。根据教育部法制办的调查，2007年我国共有563所大学（主要是公办大学）报送了章程，占当时全国大学的21.1％。其中教育部直属大学中有23所，占直属大学的31.5％。从已制定的大学章程文本来看，虽然具备了基本的法定内容，但结合学校自身实际对法定内容进行创设性规定的不多，章程形式与内容存在千校一面的问题。2011年3月27日，在北京大学教育法研究中心和宪法与行政法中心举办的“大学治理与大学章程理论研讨会”上，教育部政策法规司司长孙霄兵表示，教育部将出台制定“大学章程”的办法，该办法涉及“权利与职责”、“自主与自律”、“内部与外部”等关系。本专栏认为，我国应以制定大学章程为契机，推动大学“去行政化”的进程，促进大学依法实施“自主办学、学术自由、教授治校”。为此，本专栏第五期设专题“大学章程研究”，对制定大学章程的意义、内容、原则与策略进行了较为全面的探讨。本期继续设“大学章程研究”专题，选择《大学章程制定主体及其相关问题探讨》和《大学章程制定的理性思考》这两篇文章，就大学章程制定主体，大学章程制定权与大学自治权的关系，制定大学章程要平衡普适与个性、现实与理想、国际与国情之间的关系等问题，结合我国实际进行了理论探讨，希望对我国制定大学章程有指导价值。
（《高校教育管理》“专题研究：大学章程”栏目 特约主持人 刘尧）
作为大学内部之“宪法”的章程，其制定对大学自治的重要性不言而喻。而章程制定主体，在很大程度上决定了章程内容关涉的实质，决定了能否真正实现大学自治。可以说，制定主体的确定，在源头上就为章程对大学自治的保证奠定了基础。大学章程制定主体所拥有的大学章程制定权与大学自治权在本质上是何关系？域内外的实践如何？理论层面的理想状态又当如何设计？本文试图从最本质的大学自治权出发，结合实践，最后落实到应然考量，对上述问题做一简要探讨。
一、章程制定权与大学自治权
章程制定主体即为拥有章程制定权的主体，而章程制定权又是大学自治权的核心，因此，在探讨制定主体之前，有必要从更本质的层面上做一梳理。
如果将大学章程类比为大学的“宪法”，从作为表达一种意志和决断权力的角度来讲，章程制定权与“制宪权”类似。制宪权作为一种政治意志，是制宪权主体对自身政治存在的类型和形式作出具体决断的权力，而宪法即是这种政治意志被表达出的结果——一个决断，宪法法规（即我们习惯上所称的“宪法”）是这个决断的规范表现形式[1]。同样，章程这一大学内部的“宪法（法规）”，是制定权主体对大学这个统一体存在的具体形式做出的决断的规范表现形式，这一“决断”主要涉及大学的内部权力结构和相关主体的权利义务。这一“决断”，在内部的最高层面上宣示了大学自身对成员的管理权，在外部与国家关系的层面上界定了大学的自主权，可以说，对内的管理权和对外的自主权的结合构成了大学自治权的界限和范围。
而章程制定权与大学自治权的关系不仅表现在上述与制宪权的相似点上，还表现在与制宪权的不同点上。章程制定权一般由举办者或其代理人/代表① 及相关利益主体代表来行使。对于大学成立前章程制定权行使的情况与制宪权一样，是在决断确定的具有某种存在类型和形式的统一体成立之前行使的。但不同的是，由于国家的所有利益相关者即为人民，因此，由人民行使制宪权具有正当性；而大学的利益相关者则不仅局限于举办者，还包括在大学成立前就存在的利益主体——例如为设立大学已经存在的部分教师，其他资助学校的人，甚至是相关的社会公众（例如可能进入该大学的学生）或者是他们的代表，由于章程的内容在很大程度上涉及内部权力结构和内部成员权利义务，而上述举办者或其代理人/代表之外的两种利益主体无疑就是（潜在的）内部成员，因此，如果忽视这部分主体的利益而由举办者或其代理人/代表来制定章程，则谈不上以这些主体为主的大学在成立后的自治。对于大学成立后的情况，举办者在作出成立统一体的决定时并没有对其存在的具体形式一起作出决定，因此，这一决定也与制宪权的上述“决断”不同；而这一不同无论是有意还是无意为之（实际情况中大多属于后者），其实最后都通过以大学内部权力机构为代表的内部利益主体构成的大学实现对其本身的自治。
因此，可以说，章程制定权是大学自治权的核心，大学自治是依章程而治。实际上，在词源上，“自治”就是自我规定的意思，表示自己规定自己权利的权限，如果承认大学享有充分的自治，就意味着享有自己规定自己的权利；反之，如果大学有自己规定自己的权利，那么大学才能享有充分的自治。所以，在大学自治的系谱图上，章程的制定通过作为其结果的章程实体，辐射至大学的内部权力结构和相关主体的权利义务，辐射至章程之下的大学规章规则等，甚至辐射至大学与外部力量之博弈和平衡的动态结构及其结果②。
章程制定权作为大学自治权的核心，在法治原则之下来源于法律的授予。那么，法律授予的对象是谁？即谁可以行使制定权，谁是制定主体？按照“大学自治权”的表述，制定主体似乎就是大学，但仔细考量却并非如此简单。
首先，当举办者（国家，或者是组织和个人）决定设立一所大学时，按照法律的授权，大学成为一个法人的首要条件是具备章程，换言之，章程必须在大学成立之前就被制定，而此时，既然作为法人的大学还不存在，也就没有“大学制定章程”可言了。在这种情况下，一般认为，应当由举办者和大学成立前已经存在的相关利益群体——例如部分教师（1995年《教育法》规定设立学校必须具备合格的教师）、其他资助学校的人、甚至是潜在的学生，或者是他们的代理人/代表等——组成的机构来制定。其次，对于很多已经成立的大学来说，抽象的“大学法人”显然也不可能成为制定主体，由大学内部的权力机构来制定无疑是合乎常理的选择。
这里值得注意的是需要区分决策主体与影响主体。在纵向上，一般来说，广义上的制定权包括组织起草权、提案权、审议和表决通过权、核准权、公布权等，然而，在完善的制度体系和法治原则下，这些权力当中真正起决定作用的还是审议和表决通过权，即决策权，至于其他权力，在某种程度上可以认为是以审议和表决通过权为核心而展开的程序性权力，不对章程的制定具有核心影响力[2]。因此，本文认为，大学章程的真正制定主体其实就是行使审议和表决通过权的为决策主体，行使其他权力的只是影响主体。另外，在横向上，正如立法权包括制定和变动（修改、废止等）法律的权力一样，广义上的制定权包括制定新章程权和章程变动权，而本文所指的制定主体，仅指狭义上制定新章程的主体。
二、关于大学章程制定主体的实然考察
（一）域外
1.法国。巴黎大学时期教授和学生在斗争中所获取的特权还没有明确涉及制定章程的权力，直至经历了中世纪后期的坎坷和拿破仑帝国的集权管理，到二战后，1968年大学开始重新迈上争取自治的历程，章程制定权才被法律明确提出。1968年的《高等教育指导法》第十一条规定：“公立科学文化性机构及其所属教学与科研单位，依据本法及其实施法令的规定，确定各自的章程。章程方面的决定，须由理事会成员2/3多数通过。”而依据第三条的规定，大学即是“有法人资格和财政自治权的公立科学文化机构”[3]。
理事会是对大学所有重大问题作出决议的最高决策机构，从人员组成上来看，包括教师和研究人员、学生、管理及服务人员、校外人士的代表，由其选举出的校长领导。理事会具体又由大学评议会、大学学术委员会和大学学习与生活委员会联合组成，根据《高等教育指导法》规定在大学评议会中教师和研究人员占40％—50％，在大学学习与生活委员会中教师和研究人员占75％—80％[4]，大学学术委员会由教师和研究人员代表组成，其中教授占50％以上[5]。实际上，从作为行会组织的大学建立起，教授治校的传统就一直延续了下来。虽然法国大学管理模式是以行政权力为主导的典型，但这种模式下教授也发挥着重要作用，中央集权削弱的往往是大学层次的效力，而在学部和基层，教授们不受国家拘束，其活动领域比较宽泛，自由度很大[6]121。
2.德国。德国大学自治的主要特点便是“教授治校”，大学自治权主要由教授组织行使。大学的最高权力机构是大评议会（又称代表大会或全校大会），按照德国《高等教育法》的规定，本校教授在这一机构中拥有绝对多数席位和表决票。大评议会负责选举校长和批准学校章程[7]。例如，柏林洪堡大学章程的开篇就指出“柏林洪堡大学根据2003年2月13日版柏林高校法第3条第1款及第3款（GVBI第82页），于2005年11月22日制定通过本章程”[8]651。
3.日本。日本大学（特别是国立大学）也是采取和德国一样的以教授组织为中心的自治模式。日本的近代大学是在借鉴德国大学模式的基础上产生的，虽然二战之后在美国人的主导下实施了大规模的大学改革，但是二战之后的大学改革只是改变了日本大学的结构、学制、课程设置等，而对大学的内部管理体制则基本上没有触及。基本上与德国相同，通过讲座——学部教授会——大学评议会的体制来实施自治。《（日本学校教育法）施行规则》规定，关于学校设置的许可申请或申报，许可申请书或申报书必须分别附加记载“校章”等事项的文件[9]。
日本高等教育也是公私并存，公立高校包括国立大学和公立大学，前者由中央政府设立，是公立高等教育中的主体，后者由地方政府设立。公立大学的决策权集中在评议会；国立大学法人化改革开始后，自2003年3月18日召开的东京大学评议会制定《东京大学章程》以来，各公立大学纷纷仿效。
4.英国。《牛津大学章程》指出，在它最早的400年间，由占统治地位的教师组成的大学评议会制定、修改和废除章程。1854年《牛津大学法》任命了一个周委员会（Hebdomadal Board），在1857年1月1日（或1858年，如果必要的话）行使职权，随后周委员会被周理事会（Hebdomadal Council）取代，理事会发布的章程需要提交由占非统治地位的教师组成的教职员大会讨论，但评议会仍然是最高立法机构。到1964年，牛津大学任命了一个在奥利弗·佛兰克斯先生领导下的委员会，在佛兰克斯时代，大学评议会制定章程的权力已经下降，但还没有完全废除，只是实质已被虚置：教职员大会经由不少于2/3成员讨论通过的章程需要提交给评议会，此时，评议会的核准权已经在教职员大会的讨论通过权下成为一种程序性的要素。随后，佛兰克斯委员会提议教职员大会应当独享制定、修改、废除章程的权力，事实上也由其制定了章程。新的章程于1969年生效，大学评议会制定章程的权力最终被取消。1997年成立的由当时的副校长皮特·诺斯为主席的诺斯委员会提出对当时的章程和附属规则进行修改，新的章程由教职员大会于2001年12月11日批准[8]454－467。
随着社会、政治和经济的发展，国家赋予大学更多的社会责任，大学的管理走向世俗化，决策机构中开始吸纳校外人士参加。19世纪初，伦敦大学成立，其校外人士参与大学管理的特点给英国高等教育管理带来很大的变革，突破了牛津大学和剑桥大学传统上全由大学内部成员管理大学的模式。建校之初，理事会是伦敦大学的最高权力机构，负责制定大学章程。19世纪40年代，部分毕业生组成了校务评议会，逐渐在决定大学的发展方向发挥作用。校务评议会和理事会最终发展为共同管理伦敦大学的主要机构，由校外人士和校内代表共同组成[4]。不过制定章程的权力始终在理事会，包括修改权等，例如，1900年制定的《伯明翰大学章程》就规定：“在评议会提出修改章程的动议后，理事会以特别决议的方式作出决定”[8]546。
5.美国。源自哈佛大学的董事会制度一直延续下来，无论是公立大学还是私立大学都采用该制度。董事会主要由校外人士组成，是大学的最高决策和权力机构，拥有章程制定权。例如，2006年《耶鲁大学章程》即在开篇指出该章程由“耶鲁大学董事会通过”，其第六十一条规定：“该章程的更改、修订、废除或代之以新章程，需由出席董事会会议或特别会议的2/3成员投票通过方可进行”[8]355,367。康奈尔大学的董事会行使章程制定权，2007年章程第二十五条规定：“本章程应当由董事会会议进行修订”[8]451。
（二）域内港澳台地区
1.香港地区。《香港中文大学条例》第十三条规定：“大学校董会依据特别决议制定章程……但章程须经监督批准。”《香港城市大学条例》第二十一条规定：“校董会就大学的行政事务及本条例规定列入章程的事项制定章程。”[8]232,275
2.台湾地区。《东吴大学组织规程》第三十九条规定：“本规程经校务会议通过，送董事会审核，并报请‘教育部’核定后，由校长公布施行，修正时亦同。”《“国立”台湾大学组织规程》第四十条规定：“校务会议审议组织规程”，第六十四条规定：“本规程经校务会议通过，报‘教育部’核定后发布施行”。《“国立”政治大学组织规程》第三十五条规定：“校务会议审议组织规程。”第四十九条规定：“本规程经校务会议通过，报请‘教育部’核定后实施，修正时亦同。”校务会议一般由校长、教师代表、学生事务长和学校各部门负责人代表组成[8]323－350。
3.澳门地区。2006年第14/2006号行政命令（《澳门大学章程》附于该行政命令）第十八条规定校董会的职权包括：“听取校长及教务委员会意见后，制定《澳门大学章程》，并呈交行政长官核准。”校董会的成员包括国家机关成员、社会知名人士、校长、学院院长、教务委员会成员、学生会干事会会长等[8]300－301。
（三）域内
1.规范层面。1995年《教育法》第二十六条规定：“设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：（一）有组织机构和章程。”1995年《教育部关于实施中华人民共和国高等教育法若干问题的意见》规定：“根据《高等教育法》第二十七条和第二十八条的规定，今后申请设立高等学校者，必须向审批机关提交章程”，“《教育法》施行前依法设立的学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应依法逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准”。1998年《高等教育法》第二十七条规定：“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料：……（三）章程。”1999年《教育部关于加强教育法制建设的意见》规定：“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。”同年《教育部关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干意见》规定：“根据《高等教育法》第二十七条和第二十八条的规定，今后申请设立高等学校者，必须向审批机关提交章程。在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。”2003年《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》规定：“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据。”
法律规范并没有对章程的制定主体进行明确规定，而按照语义来理解，两部法律以及《教育部关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干意见》都将章程作为大学法人成立的前提条件，因此，可以推出至少应当由举办者或其代理人/代表来制定，至于是否还包括大学成立前已存在的相关利益主体来制定，则尚不明确。四部规范性文件则规定了对那些已经成立而还没有章程的大学来说，由大学本身制定章程，至于大学内部具体的制定主体则未进一步明确。
2.实践层面③。可以说，自以京师大学堂为代表的近现代大学成立之时大都没有章程，尽管当时章程建设受到很大重视，但也是在大学成立后制定的。经过了20世纪中期的“历史倒退”，近年来大学章程的建设又重新受到重视，而同样，至目前为止制定了章程的大学也都是在成立后才将这一工作纳入大学建设之重要内容的。因此，在实践层面章程的制定主体都是大学成立后才存在的，即大学内部的权力机构。
如上文所述，本文所言的制定主体是指行使审议和表决通过权的主体，不过，考察我国目前存在章程的大学，特别是对于公立大学来说，不能忽视的、实际上与审议和表决通过权同样重要的还有审定/决定/批准权，因此，在我国的实践层面，制定主体是指行使审议和表决权以及审定/决定/批准权的主体。具体而言，制定主体主要有以下几种类型：一是单独规定由教职工代表大会（以下简称教代会）行使审议和表决通过权，如华东理工大学、中国政法大学、北京工业大学、华东政法大学、贵州民族学院、辽宁石油化工大学。二是在教代会之外还规定了其他机构与其“分享”审议和表决通过权，这里的其他机构一般为党委会、党代会和校务委员会/校长办公室，例如北京师范大学、温州大学规定“教代会审议，党委会通过”，吉林大学规定“校务委员会、教代会审议，党代会通过”，华东师范大学规定“党委会审议，教代会通过”，黑龙江大学规定“校长办公室和教代会审议，教代会通过”。三是在审议通过主体之外，还规定了审定/决定/批准主体，后者主要为党委会或校长办公室，例如上海交通大学、兰州大学、中南林业科技大学、广东外语外贸大学、重庆文理学院、吉林师范大学、浙江工业大学、上海工程技术大学规定“教代会审议通过，党委会审定/决定/批准”，东华大学规定“教代会审议，党委会通过和审定”，华北电力大学规定“华北电力大学校长办公室制定、审核，教代会通过，党委审批”，佳木斯大学规定“教代会审议通过，校长办公室审定”，武汉理工大学规定“教代会审议，党委会通过，校长办公会审定”。由于我国大学实行的“党委领导下的校长负责制”，校长办公室/校务委员会其实在很大程度上也体现了党的影响，因此可见，我国大多数大学的章程制定主体是教代会和党委会。
至于民办高校，则由董事会或理事会作为制定主体。例如，北京培黎职业学院、上海杉达学院、西安翻译学院规定“董事会通过”，其中，董事会的成员主要包括举办者或其代表、院长/校长、社会知名人士、教职工代表，上海衫达学院还包括党委书记；黑龙江东方学院规定“理事会（原称董事会）通过”，其成员为教育家、科学家、社会知名人士、监事会主席和在任院长。此外，中外合作办学高校，如宁波诺丁汉大学，也是规定“理事会通过”。
最后，值得关注的是即将制定的深圳《南方科技大学章程》。2009年11月7日，在香港浸会大学举办的粤港澳高等教育发展规划座谈会上，深圳市委宣传部副部长吴忠表示，“深圳将制定《南方科技大学章程》，交深圳市人大审议，避免政府直接与学校打交道会造成的行政干预，实现大学自治”④。作为近现代高等教育以来第一部在大学成立前就制定的章程，其无疑具有开创性意义，但这部名为《章程》的规则，以市人大为制定主体，笔者认为，这与本文对制定主体的观点有所区别，详见下文论述。
三、关于制定主体的理论分析
严格来说，大学成立前后的相关利益主体的具体构成是不同的，因此，章程的制定主体也应当有所区别。
（一）大学成立前
笔者认为，大学成立前的章程制定主体应当是由举办者或其代理人/代表以及其他相关利益主体代表组成的机构，其中，相关利益主体的代表一般包括大学成立前已经存在的部分教师的代表（其中校长是当然成员）、潜在的学生的代表和其他资助者代表等。
这里，需要区分清楚几个概念。
首先，上文已经提到，与制宪主体一样，大学成立前的章程制定主体都是在决断确定的具有某种存在类型和形式的统一体成立之前来行使制定权的，但由于成立后的大学的利益相关者不仅限于举办者，因此，就不能同样适用“举办者主权”。另一方面，我们还可以通过与公司章程制定主体的比较来考量：公司章程由全体股东（有限责任公司）制定，或发起人制定，创立大会通过（股份有限公司），即将制定权赋予了举办者；然而，大学毕竟不是单纯的公司，具有公共服务的性质（即使是民办高校也有一定的社会使命，不能完全等同于公司），所以不能完全由举办者或其代理人/代表来行使制定权。此外，大学章程本身作为“软法”⑤ 的性质也使得其制定需要民主的色彩[10]。换言之，对于大学成立前的章程制定来说，“举办者主权”必须受到高校公益性和民主原则的限制，必须实行“举办者及相关利益主体主权”。
其次，需要注意的是，要将制定主体与影响主体进行区分。之所以强调由相关利益主体的“代表”和举办者或其代理人/代表行使制定权，是因为制定主体作为最高决策机构，从效率和权威性角度考虑，规模不可能很庞大，也就不可能纳入所有的相关利益主体。实际上，举办者或者直接作为制定主体（当举办者为自然人且人数较少时），或者通过其代理人/代表行使制定权（当举办者为国家或法人，或者虽为自然人但人数众多时）；而相关利益主体主要通过两种途径被纳入章程的制定程序：一是选举代表作为制定主体中一部分，二是作为影响主体参与，提供建议、表达诉求等。
最后，对于公立大学来说，因为与大学法令/条例的制定一样，大学成立前章程的制定也涉及作为举办者的国家，所以，还需要将章程制定主体与大学法令制定主体进行区分。通过对大学自治权和章程制定权的实然考察，我们可以看到，域外很多国家或地区一般都有专门针对某所大学的法令/条例，而法令/条例作为国家法律体系的组成部分，是由国家立法机关通过立法程序制定的，授予大学以章程制定权为核心的自治权，或者直接授予章程制定权，换言之，是章程制定的依据之一。这里，需要注意的是上文提到的南方科技大学（筹）的情况，该大学在其网站上明确指出：“运用深圳特区地方立法权将《南方科技大学章程》报地方人大审议通过成为特区法律，明确界定政府、学校、行政、学术的权界，作为学校依法治校的法律保障。”与作为大学章程制定依据的法令/条例不同，该部章程从内容而言很可能就直接规定了大学内部治理的事项，与大学自身制定的章程内容一样。诚然，立法机关制定大学章程，无疑提高了其权威性，并且可能避免行政直接干预。但是，如何避免立法机关的干预却也是需要考虑的，而且，作为大学自我治理规则的章程，涉及多方利益主体，理应由这些主体共同制定，而不应由作为一方利益主体的举办者单独制定（如果将立法机关这一与大学内部利益主体相对应的国家机关视为国家的代表）。
（二）大学成立后
法律授予大学以章程制定权为核心的自治权，作为一个抽象的法人，大学当然需要其内部权力机构作为实际的制定主体来行使制定权。那么，该内部权力机构应当由什么机构来担任？或者说，包括哪些成员？
从上文的实然考察我们可以看到，域外大多数国家和地区以及域内都很重视教授/教职工作为制定主体的作用，这实际上是“学术自由”和“教授治校”理念的必然要求。除此之外，举办者或其代理人/代表也会作为制定主体。首先，举办者或其代理人/代表占有相当比例的董事会/理事会是制定主体的一种类型，而且，有些大学的董事会/理事会中也会有教师或学生代表，最典型的是英国，理事会由本校教师代表、学生代表、其他院校代表、地方政府代表以及社会各界代表组成[11]135；法国1968年《高等教育指导法》规定理事会由教师、研究人员、学生和非教学人员和校外人士组成；北京培黎职业学院和上海衫达学院的董事会中也有教职工代表，尽管比例可能不高。其次，作为我国的特色，党委（或者还包括“党委领导下的校长负责制”框架内的校长办公室/校务委员会）也是制定主体之一，这实际也是为了在一定程度上反映作为举办者的国家的意志。综上，实践中的制定主体尽管各不相同，但一般涉及以下三者：教职工代表，以举办者或其代理人/代表为主的校外人士代表以及学生代表。实际上，与探讨大学成立前制定主体的问题所遵守的宗旨一样，相关利益主体代表在这里都得到了考虑。
因此，笔者认为，由于章程涉及的事务和利益主体具有多样性，大学成立后行使章程制定权的内部权力机构应当由举办者或其代理人/代表、教职工代表（其中校长是当然成员）和学生代表构成，换言之，即在这些主体之间实现制定权的分权与制衡。实际上，实践中也正有向此种模式发展的趋势。例如，美国非专业化董事模式⑥ 受到现实的挑战和学者的批评[11]146，“由于并非行家里手，大学董事会在试图理解并管理日益复杂的大学，以及在处理与日趋扩张的社会之间的关系时已经遇到了挑战”[12]。此外，对于我国具有特色的“党委会”来说，作为举办者的国家意志并不应该通过这种方式来体现，而这在本质上涉及前述《高等教育法》规定的大学内部权力结构的不合理性，更进一步，是政治领域“党的领导”在大学领域的反映。然而，即使是在政治领域，“党的领导”也是体现为“思想、组织、作风”的领导，而不直接“越位”成为具体的立法者；从《高等教育法》来看，公立高校的出资人（或者说举办者）具体而言是教育部，教育部应该享有校党委现在享有的权力[6]134－135，在制定章程时，可以由教育部派出的代表作为举办者的代理人进入上述内部权力机构。
上述利益相关者代表组成的制定主体，本文将其称为“制定代表联合大会”。当然，名称只是一种形式，形式之下所要表明的是各方利益主体的关涉，此为实质。
大学章程制定权作为大学自治权的核心，在最本质的意义上决定了大学自治的实现。域内外的实践表明，制定主体一般涉及大学各方的利益主体。区分大学成立前后的情况，大学成立前的章程制定主体应当是由举办者或其代理人/代表以及其他相关利益主体代表组成的机构，其中，相关利益主体的代表一般包括大学成立前已经存在的部分教师的代表（其中校长是当然成员）、潜在的学生的代表和其他资助者代表等；大学成立后行使章程制定权的内部权力机构应当由举办者或其代理人/代表、教职工代表（其中校长是当然成员）和学生代表构成。可以统称为“制定代表联合大会”。当然，应然层面的设计在复杂的现实面前可能需要调整与适应，但在最本质层面上对各方利益主体的关涉却不应忽视，希望本文的探讨能够为我国大学自治的真正实现提供一些思考。
收稿日期：2011－06－08
网络出版时间：2011－10－31
网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20111031.1430.001.html
DOI:CNKI:32-1774/G4.20111031.1430.001
注释：
① 对于公立大学或者举办者为法人的民办大学来说，作为举办者的国家或法人需要通过其代理人来行使章程制定权；对于举办者为自然人但人数众多的民办大学来说，也需要通过其代表来行使章程制定权。
② 此外，还需要说明的是，在规范意义上，关于章程制定权和制宪权的不同还表现在位于其上是否存在更高的规范：施密特指出，没有任何法律、甚至没有任何宪法能够颁授制宪权和规定制宪权的动用行使；而章程制定权则是以外部权威的授予（无论是特许状还是法律）为前提的。当然，这里需要区分的是下文所述的关于制定权的“原始权”说是从价值层面而言的，与这一规范层面不可相提并论。
③ 关于本文所提到的域内大学章程文本，参见湛中乐主编：《大学章程精选》，中国法制出版社，2010年版。
④ 参见：http://gaojiao.jyb.cn/gdjyxw/200911/t20091113_323336.html。
⑤ 所谓“软法”，是指不能运用国家强制力保证实施的法规范，包括四类制度安排：国家立法中的非强制性规范、国家机关依法制定的规范性文件中的那些不能运用国家强制力保证实施的非强制性规范、不能运用国家强制力保证实施的政治组织创制的自律规范以及同样不能运用国家强制力保证实施的社会共同体创制的自治规范。
⑥ 美国大学董事会是典型的“外行董事会”，虽然随着大学利益主体范围的不断扩大，校长也逐渐开始参与，20世纪中叶开始逐渐有教师参与，60年代开始吸纳学生代表，但校长和学生一般没有表决权，教师则通常已不被学校所聘用。