基础教育放权后必须加强宏观调控，本文主要内容关键词为：基础教育论文,宏观调控论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、基础教育放权后取得的进展
上海从1986年起探索市、区县两级管理体制，1993年市教育工作会议后，加大了放权的力度，提出“地方负责，分级管理”和政事分开，责、权、利相统一的原则，区县政府管理中小学的积极性大大增强，推动了全市基础教育质量的提高。具体表现在：
1.区县政府对教育的投入有所增加
各区政府每年的教育投入一般占区财政支出的35—40%左右，个别区达到50%左右。各县政府的投入多数在30—35%左右。总体上看，区县政府教育投入比放权之前的投入有明显增加。
2.区县政府加强了对中小学校的领导与管理
如：根据本地区的城市功能改造，对设点布局进行重新规划；对校舍、场地、设备添置和修缮，新建、扩建和改建了一些中小学；制定了本地区解决中小学入学高峰的对策；对社区教育作了有益探索；调整了学校领导班子，加强了教师队伍建设，特别对改变困难中小学面貌采取了一系列倾斜政策；全市基础教育质量有了较大幅度的提高。
3.区县的中小学体制有所变化，学校活力有所增强
全市民办中小学（包括公立改制学校）自 1992年至今，已发展到 100 多所。它对于打破国家一统办学的体制，在公办学校与民办学校之间，引进健康与有益的竞争，无疑起着积极的作用。
区县政府向本地区中小学不同程度地下放了权力。与前些年相比，学校校长的人事权、财权、教学指挥权得到加强，特别是一批富有教育思想、开拓创新的中小学校长，他们努力打破计划体制下依附政府办学的旧格局，不断探索适应市场体制的新的办学路子。
二、新形势下加强宏观调控的重要性
1.放权后出现的一些矛盾与问题
现代管理需要一定的权力分散。提出市、区县两级分工，其前提是整合基础上的分散，这就需要市的宏观调控与区县的中观调控之间很好地衔接。而目前恰恰是市、区县各自的责、权、利还不是很清楚，造成了一些矛盾与问题。
（1） 一方面市里依然包揽了许多应属于区县或学校的权限，导致区县放权不够和学校部分权力没有到位；另一方面是，当放权过程中出现某些无序和不规范行为，或者区县无法调控的一些问题，诸如全市性的教育结构和布局调整、教育质量的监督、维护社会公正的监督和调节，市里缺乏强有力的手段予以及时调控。
（2）区县往往把自己看成是地方利益的维护者， 而没有把自己看作是市政府在地方的代表。当市与区县的某些利益发生冲突时，往往只站在区县利益上而没有从全市大局着想。
（3）区县与学校的职责也不清。 区县对相当一批中小学校长的管理能力不放心，怕出乱子，放权不够。闵行区教育局把应该是校长的权力全部下放给校长，一下子就使许多办学问题迎刃而解。
（4）市与区县的责权利不清， 原因是两级政府的行政职能没有根本转换。
2.经济发展后人民群众对基础教育的需求变化
近几年上海人民群众的生活水平与质量提高较快。温饱解决后，人民群众把教育作为新的消费“热点”，对基础教育有了新的需求，迫切需要从宏观上加强调控。这些新的需求是：
（1）要求教育的普及程度提高。 人民群众已不满足初中教育的普及，更希望把自己的孩子培养成具有高中文化程度以上的专门人才。即使在郊县，前几年还有“读中专、技校跳出农门”的观念，近一、二年这种观念淡薄，农家子弟也希望进高中、读大学。
（2）普遍希望对学校进行选择。 人民群众中要求子女接受更多更好教育的愿望强烈，但上海现有中小学校仍然存在着校与校之间教育质量相当悬殊的现象。人民群众要求选择学校和现有中小学校中好的学校无法满足人民群众的选择，构成了上海基础教育十分突出的矛盾。上海初中招生中“议价生”现象比较突出，表面看它反映教育市场刚出现时的某种无序和不规范行为，本质上却反映了人民群众对学校选择的强烈需求。
（3）人民群众越来越多地接受教育成本补偿观念。 许多家长从自身经历中朴实地认识到：今天对子女教育的投资，实质上是对今后收益的补偿，自己的子女受到教育越多，今后教育的回报率就越高，选择职业的机会也越多。因此，上海人民群众对非义务教育阶段的收费，几乎没有人反对；即便对于义务教育阶段超标准的特色学校提高学杂费标准，认为只要学校教育质量高，把费用交给学校划得来。
3.市场经济发展给教育管理带来的新情况、新问题
市场经济条件下加强宏观调控，要求教育管理变单一的行政管理为经济的、法律的、行政的多种手段相结合的综合管理。由于教育受计划经济的影响很深，目前市、区县两级政府仅能依靠行政手段加强调控，而经济的、法律的调控手段仍然比较薄弱。
（1）目前，市区县两级管理中， 教育拨款制度基本沿用了计划经济那一套。学校拨款制度没有按照市场规则操作，抑制了学校改革的积极性。目前拨款制度是按照“经常费”与“教师编制”分别下达的办法，学校招生多少与学校质量没有挂钩，一旦学校定编，教师的收入多少也就基本确定。
（2）市场经济要求基础教育管理制度化、法规化， 尚未形成制度的活动往往带有较大的随意性和偶然性。教育一旦形成法规，就对政府、学校和个人具有约束力，而目前上海基础教育法规建设存在三个问题：①整个法规体系不健全；②好的法规应具有严肃性、原则性，并根据变化了的形势适时地修正，具有伸缩性和灵活性。近年来上海城市变化很大，某些条例的某些条款已不适合上海的实际，但没有人着手这项工作。加之执法又不严，致使许多好的规定流于形式；③现有的基础教育条例、规章多为对教育内部的规定，缺乏同上海社会经济、政治、文化的联系。
三、加强宏观调控的总体思路
前一时期我们的整个思路是靠市一级下放行政权力来调动区县政府和学校的积极性，这种思路主要是调节市与区县的权力关系，期望依靠市、区县的合理分工，搞活学校，增强学校办学的活力。从实践结果看，这种思路还存在一些问题：一是市与区县的职、权、责尚未分清楚，区县也很难与学校的职责分清楚；二是市向区县放权比较容易，因为区县教育行政部门有相当的管理能力，而区县向学校放权，由于每个区县的近百所甚至一、二百所学校的校长素质差异很大，其难度要大得多；三是市向区县放权后，它的功能已大为萎缩，其权威也大为削弱，而基础教育的特殊性在于，为了保证全市的教育规划，结构调整，教育政策制定、投资分配、督导与评估、法规制定等切实贯彻，为了保证全市基本的质量标准和办好一些代表国内国际一流的学校，市一级的宏观调控和行政管理极为重要，许多事情区县一级是无法替代市一级的职能。显然，我们必须换一种思路：那就是在继续放权的基础上，市、区县及时进行政府职能的转变和机构的调整，研究市、区县两级政府的职责分工，把简政放权和宏观调控同步配套进行。简政放权与宏观调控是一个问题的两个方面，必须同步进行。缺乏或削弱某一方面都是不完整的，也难以使管理体制的改革顺利实施。
新的思路的难点在于：市、区县转变“政府职能”要比“下放权力”困难得多。市一级把权力下放给区县，它是区县政府所希望的；而转变“政府职能”，则要求市一级和区县一级把过去直接干预学校的权力实实在在地还给学校，它势必触动市区县的利益和权力，改革的阻力不小；至于市、区县行政机构的调整，让一部分懂业务的机关工作人员下放到学校第一线（包括区教育学院一部分），而留下来的机关干部则真正懂得宏观管理，它将触及一部分人的实际利益，其难度更大。
1.处理好放权与宏观调控的关系
政府该管什么？不该管什么？学校该管什么？不该管什么？市与区县的责、权、利如何分工，必然要求处理好放权与宏观调控的关系。
提出简政放权，两级政府两级管理是上海整个城市深化改革的重要举措，是教育适应市场经济变化的必然途径，它的最终目的是促进教育的体制、机制和投资渠道多元化，增强学校办学活力，让学校按照办学规律办出自己的特色，切实提高教育质量，以适应上海“三个中心”的城市定位，“一流城市办一流教育”的要求。提出加强宏观调控，也是适应市场经济的要求，特别是基础教育，既要强调多元化，又不能忽视相对的统一性；既要强调让学校搞活，又不能忽视教育活动的基本规范和秩序。因此，简政放权是一个有序的过程，在简政放权的同时必须同步地建立起一套新的宏观调控体系。
当前强调加强宏观调控，与计划体制下“大一统”的管理有着本质的区别。它是整个社会向市场经济转轨过程中，教育加强教育规划，推动教育改革与发展的权力的整合。从理论上讲，必须区别旧计划体制下那种管理模式；从实践上讲，必须防止回复到老路。
2.加强两级政府职能转变
（1）市、区县两级政府必须管大事情，抓大事情， 也就是对全市基础教育改革与发展的策划，要有大思路、大手笔。涉及学校管理的事情下放给学校。政府职能又是发展变化的，不是一成不变，政府机构应具备这种适应性。
（2）政府管理职能的转变， 意味着政府管理权限的改变：从原先“无限政府”（“大一统”的管理）的功能转变为“有限政府”的功能，而政府在所管辖的有限范围内，又具有绝对的权威。
市、区县的宏观与中观管理，不意味着直接干预学校教育，只是当需要干预教育时就可以用强有力的手段进行必要干预。这就要求市、区县行政领导和学校管理实行相对分离。市、区县的主要职能是促使学校搞活，办出特色。
（3）政府职能的转变也意味着政府管理方式的转变， 除了行政手段外，还可通过教育拨款委员会（经济的手段）和制定各类法规（法律的手段），使整个管理方式转变为经济的、法律的、行政的综合管理，变微观控制为宏观调节。
当前要强调加强市政府权威。没有市政府权威，也就谈不上履行政府职能。当然加强市政府权威和强化市、区县两级职能的转换不是同一概念。强调市政府权威以保障基础教育改革的统一性，保证基本的质量标准，这是教育发展的最低要求；而市、区县职能的转换，则是促使各区县教育多样化，在体制、机制、投资方面多样化探索，保证教育改革和发展的不断深入，这是全市基础教育的更高层次要求。
（4）这就要把市一级和区县一级的“大政府”改造成“小政府、大社会、大网络、大服务”。机构设置“小型化”，这是市场经济条件下管理体制改革的基本走向。
3.当前重点要采取措施解决的问题
（1）在放权与宏观调控的关系上统一思想认识。市、 区县教育行政部门相当一部分同志认为：放权就是把权放下去，让下面管；宏观调控就是收权。把放权与宏观调控对立起来。由于认识不统一，政府职能很难转换，机构也难以调整，往往出现“上有政策，下有对策”的情况。
（2）市、区县明确责、权、利分工。放权后加强宏观调控， 作为第一步必须对市、区县的责、权、利实行明确分工。
市一级宏观调控应抓三个方面：
①强化各种调控手段，如教育规划、教育拨款、教育政策、课程改革、教育评估与督导，制定地方法律等。
②控制教育的规模和速度，用政府力量塑造学校与学校间公平竞争的场所。
③注意教育与全市经济、社会、文化、科技等其他领域的协调发展。
区县一级中观管理的职能是：
①本地区的招生、人事、机构设置、工资分配、经费筹措和经费拨款制度，教材选用、教学计划和制定学校管理制度。进一步下放权力，使学校真正成为办学的实体。
制定本地区中小学收费标准（市统一标准下的多种收费政策），并根据本地区实际制定科学合理的教育成本核算制度（市里先让各区县试验，市制定全市的下限收费标准和上限收费标准，并对各区县的执行情况进行监督）。经过多年的试验再逐渐形成全市基本统一的标准。
②各种教育体制的试验和探索，包括接受国际合作办学的申请（向市一级备案），并接受市一级教育质量的评估和监督。
③建立新的教育拨款制度，这也许是市、区县职能转换的最重要举措之一。它打破原先“经常费”和“教师工资”分别下达的办法，而把“经常费”与“教师人头费”彻底捆绑在在一起，得出新的生均经费，按这个生均经费标准乘以学生人数得出学校的总经费，然后规定总经费中用于学校日常开支与教师工资比例数。这种新的拨款制度的好处是：第一，鼓励学校想方设法多收学生，多增加学校的经费（初、高中的生均经费也不一）；第二，鼓励学校减少教师人数，提高师均收入，逐步走高工资——高工作量——高效益路子；第三，鼓励学校办好，谁办好谁多招生，学校的经费越多。用市场规律，激励学校参与竞争，办出特色，使学校走上良性循环。为此，市、区县应当建立教育拨款委员会和教育投资仲裁委员会。
④加强地方法规的制定和教育执法监督工作。这两项工作的加强，对于市的宏观调控也许比过去任何一个时期都显得紧迫。