公用征收中的公共利益标准——美国判例的发展演变，本文主要内容关键词为：判例论文,公共利益论文,美国论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据《中华人民共和国宪法》第13条第3款的规定，只有为了公共利益的需要，才可以对公民的私有财产进行征收或征用。但是，如何来判断公共利益却是中国在城市化建设中面临的难题。美国在其历史发展中也在力求找出公共利益的判断标准，其宪法第五修正案规定：“没有公平的补偿，即使为了公共使用也不得征收私有财产。”① 该条款通过“公共使用”这个术语将公共利益具体化。
然而，在美国不同时期② 的判例中，法官们对第五修正案公共使用条款的理解不同，从而影响了对公共利益的判断。在初期，私有财产神圣不可侵犯的观念深入人心，法院的主流判决是严格限定公共利益的判断标准，绝不允许政府将私人财产转给另一个私人。但随着工业革命的开展，经济发展的需要迫切要求扩大对公共利益的理解，而20世纪30年代发生的经济危机更是推动了对公共利益的扩大解释。在2005年6月联邦最高法院关于征收的最新案例（Kelo v.City of New London,Conn）③ 中，法院仍然采取宽泛的标准来理解公共利益，支持征收活动。④
本文主要介绍并概要分析美国公用征收案件中关于公共利益判断标准主流判决⑤ 的历史演变，从而将对公共利益的判断放在特定国家的特定历史时期进行考察，以供参考。
一 对政府征收权力的严格限制阶段
（一）公共使用条款的立法原义
美国宪法的制定者们深受自然法财产权利观点的影响，尤其是成为严格限制政府权力保护私人财产的重要理论基础的洛克的思想。洛克指出：任何人的财产非经其同意都不得被任意剥夺，如果不能确定这一点就等于人民并不拥有私人财产。⑥ 因而，虽然征收权被视为政府固有的权力，但任何超越宪法规定行使权力都是无效的。⑦ 宪法制定者们通过运用“公共”一词，否定了为私人用途进行征收的合法性。在18世纪美国各字典中对“公共”的定义是“属于一个州或一个国家的，不是私人的……是普遍的……不考虑私人利益，而考虑整个区域的利益”。⑧ “使用”一词的运用同样也预示着对征收的限制。用这个词来代替“目的”、“利益”、“合理”、“福祉”或其他类似的词语（这些词语都意味着只要政府能证明征收的最终结果是好的就可以进行征收），就是为了确定更加狭义、更加客观的标准来判断征收的合法性。⑨ 因此，完全可以合理地得出这样的推论：宪法制定者们想用“公共使用”一词对政府征收财产的行为做出严格的限制。⑩ 对于公共使用条款只能严格地按照其字面意思进行理解。(11)
（二）法院严格遵守的原则
在美国建国之初，私有财产神圣不可侵犯，排除政府对私人领域干预的原则深入人心，绝对不允许政府征收公民个人财产再转给其他个人(12) 的原则在1798年考德尔诉布尔案（Calder v.Bull）中，联邦最高法院切斯（Chase）法官做了以下阐述：
联邦或州的立法都不能超越权限。我们是自由的共和国政府，一些确定的重大原则决定着立法权的界限，防止立法权被明显、公然地滥用……法律制裁无罪的公民……破坏、干扰公民合法的私人契约……或者征收一个公民的财产转给另一个公民，都是毫无道理和违背公正的，这不是人民赋予立法机关的权力。(13)
自然法财产权利观点在得到普遍接受的情况下，被用来检验征收是否为了公共的利益，是否为公共利益所必须或者是否对公众有用。各法院更倾向于依靠自然法来作出判断。(14) 因而，在18世纪末和19世纪初， 基于公共使用条款的立法原义和得到普遍遵循的自然法原则，各个法院对政府征收权的运用都是严格限制的。
二 工业革命兴起后宽严两种标准的出现
（一）工业革命背景下扩大解释公共使用条款的开始(15)
工业革命的兴起逐渐侵蚀私有财产权利保护的绝对性。(16) 为了促进经济的发展，鼓励私人进行资源开发，立法机关和法院都一致认为建造铁路、水坝等“促进商业发展的工具”可以作为公共使用要求的例外。(17) 在1832年的一个案件中， 新泽西州法院支持了私人公司利用政府的征收权在特拉华河沿岸建造工业设施的行为，(18) 法院驳回了这是为私人使用征收财产的争辩，而认为整个地区一般都会从经济发展中受益。(19)
在这一阶段，征收权被视为推动经济发展的工具，很多的州法院对公共使用条款采用了宽泛的解释，认为兴建工厂、铁路等事业是为了“公共福祉”。(20) 即使在此财产征收过程中，经常有私人团体明显得到好处的情形，法院认为，由于征收而建立起来的这些设施使众多的人都能享受到其所产生的经济收益，因此为建设这些设施而征收财产并不违反为公共使用进行征收的限制。因此，私人公司进行的征收能够获得法院认可是建立在其将来所产生的收益是一般公众都能享受到的基础上。在南北内战时期，很多州法院都支持了大量立法机关授权的征收活动。(21)
（二）对扩大理解公共使用条款的质疑
随着工业革命的开展，政府的征收活动在增多，这就意味着越来越多的私人财产权利要做出牺牲。因而到19世纪中后期，一些法院反对政府日益扩张的征收权力，他们担心征收权的增长会偏向于一些超越了公共利益的特定利益。(22) 这些法院希望恢复私人财产权利的神圣性，因而对公共使用要求采取了狭义的理解。(23)
例如，密歇根州最高法院首席法官托马斯·库雷（Thomas Cooley ）在“宪法限制”一文中指出，只有在“当政府自己履行义务需要提供相应的物资或涉及公共必需而为市民提供一些设施、便利或福利设施”时才能符合公共使用标准。(24) 1877年在雷耶森诉布朗案（Reyerson v.Brown）中，库雷就指出，密歇根州1873年米尔达姆（Milldam ）法令允许私人公司为建设水力工厂而征收土地是不合宪的，并指出仅在“有极大必需”的时候，才能给予私人公司征收的权利。(25) 在19世纪末和20世纪初，其他很多州的最高法院同样在适当使用征收权力的问题上持谨慎态度。(26)
20世纪初，在很多州，特别是东北部和中西部(27) 的法院，公共使用的原则受到限制。纽约和俄亥俄州上诉法院仍坚持对该条款进行狭义解释，并对州立法机构授予私人团体征收的权力持怀疑态度。(28) 这些法院坚持认为，决定哪些构成公共使用是司法的判断，他们通过限定对公共使用的理解，反对对其扩大解释。
（三）联邦最高法院的判例
联邦最高法院一开始对公共使用采取了狭义的理解。(29) 在1896 年密苏里太平洋铁路公司诉内布拉斯加州案(30) 中，法院认为，州法案要求密苏里太平洋铁路公司让农民们在其财产上建造机器设备，违反了第14条修正案的正当程序条款，虽然这些农民获得利益，但一般公众并不都能实际享受到该利益，法院因此认为这项计划是违宪的：“这实质上就是为了另一个私人目的来剥夺私有财产”(31)。在19世纪末20世纪初，该案是为数不多的最高法院质疑征收的案件之一。该法院在大多数情况下允许政府运用征收权力来支持经济发展。(32)
在密苏里太平洋铁路公司案后20年，最高法院在另一个案件当中对公共使用条款采用了宽泛的解释。(33) 最高法院指出，在对公共使用的判定进行审查时，它会给予州法院极大的尊重。(34) 3年后，最高法院在林杰公司诉洛杉矶县政府案（Rindge Co.v.Los Angeles County）中重申尊重对其州法院的决定，并指出：
并非只有在整个地区甚至也不是任何人数众多的区域直接享受到其利益或参与其中，才能构成公共使用……在决定征收财产是否为公共使用所必须时不仅仅应该看到当前公众的需要，也要考虑在将来可以预期的需要。(35)
（四）小结
伴随着新时期对公共使用条款宽严的不同理解，19世纪和20世纪之交出现了两种标准。一种是狭义理解：把公共使用定义为公众能够现实有效地使用被征收的财产。即对“公共使用”只做字面上的理解：“由公众来使用”。(36) 根据这种观点，如果某些活动会间接带来整个地区的繁荣和发展，但直接获利的只有少数几个人，就不能为这种行为行使征收权力，法院只有在公众于征收后有权使用该财产的情况下才支持征收。(37)
与此相对应的是一种宽泛的理解。这种理解是适应19世纪工业飞速发展的需求(38) 和公共福祉、公共目的联系在一起，包括推动就业，促进工业发展以及提高自然资源的利用率等等都能满足公共使用的要求，(39) 从而将一般公众对征收财产现实地占有使用转为了一种最终目的效果的考量。在这种架构下，把征收的财产转移给私人就是合理的，只要这有利于公共福利或区域的经济增长。(40) 更为重要的是，这种观点后来发展成为州的警察权力，(41) 而与“公共安全，健康和道德”同义。(42)
三 城市更新计划的实施对公共使用条款的重新认识
20世纪30年代经济危机带来的恐慌促使人们在萧条结束后把恢复经济发展、改变城市的衰败局面作为一项重要任务。40年代后美国实行大规模的城市更新计划。(43) 城市更新，简单地说就是对城市衰败地区进行重新规划，通过保护、修缮、拆迁或重建改变城市中产业和人口的地域分布，并使城市的物质环境现代化，从而满足经济和社会发展的要求。它是一个国家城市化发展到特定阶段的产物。(44) 其主要关注点是城市地区的物理损害，而主要目标就是消灭贫民窟和复兴中心商业区。(45) 在城市更新的初期以清理贫民窟为主，到了后来就发展为以商业性大规模开发为主，(46) 因而法官的判断就主要围绕着为清理贫民窟和商业性开发进行征收是否符合公共利益标准而展开。
（一）贫民窟的清理
在美国的城市发展中，中上层社会人口和企业的郊区化导致中心城市地位受到周边城镇和郊区的挑战，越来越多的贫困人口蜗居在市中心区，(47) 从而导致市中心区出现了很多贫民窟。主张清除贫民窟的组织由规划师开始，逐渐使用了新的关于城市衰落的术语：枯萎。他们把“生态研究方法”运用到社会学领域，“枯萎”最早用于描述植物呈现病态，这是运用了引申的方法来理解社会问题。(48) 杜鲁门总统当选后，把城市住宅作为“公平施政”计划的一个重心，1949年住房法案通过清理贫民窟和“枯萎”地区推动了消灭低标准、不合格房屋的进程。(49)
公共住房为贫困人口提供了健康的居住环境，因而公共住房的建造推动了清理贫民窟运动的合法化。在城市更新时期，很多州法院的法官对地方机构为公共住房建造进行的征收使用了宽泛的标准。纽约州上诉法院在判决中写明：清理贫民窟是公共住房建设整体的一部分，“贫民窟地区是城市疾病的繁殖区，并不仅仅对该地居民有害，而且对整个城市和州的居民都有害。”(50) 因此，通过建造公共住房消灭贫民窟是合法的公共目的。
其他州法院支持了纽约州上诉法院的判断。马塞诸塞州最高法院认为贫民窟是“公害”。运用征收的权力对它们进行清理是合法的。(51) 由于拆迁这些不合格的住房可以消灭这些地区的不健康因素，诸多州法院认为这为征收的权力提供了公共福祉的基础。宾夕法尼亚州最高法院指出，城市的将来就依靠政府消灭贫民窟和“枯萎”地区的能力。贫民窟的清理“当然属于‘公共使用’范畴，因为清理城市再开发法中描述的不良因素是整个社区最大的利益。”(52)
由私人开发商来建造公共住房作为清理贫民窟的途径得到了各州法院的认可，这为私人开发商随后进行商业开发而运用征收权力提供了有利的条件。
（二）关于私人商业再开发问题的讨论
实现城市的复兴，清除贫民窟只是第一步，随着城市更新运动的深入，商业再开发成为必然的趋势。到1948年美国有24个州都通过了再开发法案。(53) 这些法案都要求在土地为公共建设留出来后，被清理的财产转给私人开发商。这样，争论的焦点就转向了把征收来的财产转移给私人团体是否违反了公共使用条款这一问题。
很多州法院认为：清除“枯萎”是再开发法案的目标，接下来对财产的处置没有损害清理要实现的公共福祉。例如，马萨诸塞州最高法院认为法案的目的是清除贫民窟，其他附带影响都是不明显的。宾夕法尼亚州最高法院表示赞同。认为再开发法案是“只针对清除工作，重建和复兴‘枯萎’地区。因此，显而易见它是出于公共目的。”(54) 即使私人开发商是这个计划的主要执行者，法院认为那“不是州政府把财产从一个私人转移给另一个私人的目的；这种转移，正如它会实际发生的，纯粹是完成真实的或基本的目的的附带产物。”(55) 伊利诺伊州最高法院也持同样的观点。(56) 通过两步走——清理贫民窟和再开发——法院使征收权力戏剧化的扩张显得并非异常。(57)
（三）联邦最高法院的观点
联邦法院在城市更新中的一个典型案例就是伯尔曼诉帕克尔案（Berman v.Parker）。(58) 1945年，国会通过了哥伦比亚地区再开发法案以清除该地“枯萎”区中不合标准的住房。(59) 该法案建立了哥伦比亚地区土地再开发机构并赋予其征收权。(60) 1952年，该机构建议进行大规模的清理工程，对城市的整个西南地段进行重建，改建成办公楼、商店和主要提供给中产阶级居住的住房。作为这项工程的一部分，该机构征收了由马克斯·莫里斯（Max Morris）所有的商店。双方都认为被征收的财产并不破败，所以店主认为征收不符合公共使用，但该机构认为移除这个商店对该地区的重新规划是必要的。(61) 最高法院道格拉斯（Douglas）法官认为这项征收法案是立法者合法行使警察权的结果：
公共安全和健康正好处于警察权的范围，城市更新计划就是要推动公共安全和健康……贫民窟和“枯萎”地区对城市的健康是一个威胁，是城市更新的范围。立法机关有权判定社区的美观、健康、宽敞和干净程度，做出很好的权衡并进行仔细的审查……如果哥伦比亚地区的管理者认为城市应该更美丽和更清洁，第五修正案不会妨碍这个目标的实现。公共目的已经确认……国会有权决定“最终的公共目的也可以而且可能更好地由私人企业机构来实现”。(62)
伯尔曼案表明，即使被征收的财产自身并不破败，只要征收符合该地区整体发展的需要，也就证明了征收的合法性。在征收的执行者方面，法官否定了转移征收财产给私人就排除了公共使用的观点。(63) 另外，最高法院在明显放宽公共使用条款制约因素的同时却限制了司法审查的范围。(64) 在该案之前，司法部门在审查征收活动中还是充当着重要的角色。尽管最高法院对公共机构和私人团体进行征收的态度一般都很宽容，但法官们多次表明对某些地块的征收并非是公共利益。伯尔曼案严格限制了在征收案件中的司法审查，(65) 它是导致此后对征收这一问题有欠考虑的重要原因。(66) 最高法院在伯尔曼案中的判决推动了征收权力的极大扩张，并给城市更新活动提供了司法的合法性。
四 20世纪80年代后对公共使用宽泛理解的延续
伯尔曼案的影响极为深远，在此后几十年中联邦和州法院都基本放宽了对征收案件的审查。20世纪80年代后，大规模的城市更新运动基本结束，但城市仍然面临着提高就业率、增加税收收入促进经济发展等任务，财产征收活动依旧在进行。
（一）公共使用条款名存实亡
20世纪80年代在底特律建设通用公司工厂案是20年前最著名的征收案例之一。这项工程进行于一个种族众多、工人阶级聚居的波尔镇。(67) 密歇根州最高法院支持了再开发计划。(68) 基于伯尔曼案，法院认为不能约束州和地方政府解决城市面临的经济问题的能力。如果立法者认为政府对这种经济发展的支持是重要的，就符合了公共使用的要求。(69) “这个案例中运用征收的权力主要是为了实现减轻失业和复兴社区经济基础这一实质公共目的。其所产生的私人利益仅仅是附带性的。”(70)
1984年，联邦最高法院支持了夏威夷州征收大量私有土地并将其卖给该地租户的计划，(71) 有学者认为，该案件的判决给了公共使用这个征收限制条款以摧毁性的打击。(72) 桑德拉·德伊·欧卡诺（Sandra Day O' Connor ）法官指出公共使用要求“与警察权统治范围相连”，并进一步指出，任何征收权的运用只要“与想得到的公共目的有合理的联系，”法院都可以接受。(73) 很明显，在警察权的名义下，征收只要不是“完全没有道理”，法院都会接受立法机关对公共使用的判断决定。(74)
（二）公共使用条款不明显的复生
1998年广为人知的新泽西案是有关百万大亨唐纳德·特拉姆普（Donald Trump）要利用城市的征收权获取一个年迈的寡居妇女的房屋来扩大特拉姆普露天停车场的案件。(75) 新泽西州高级法院法官理查德·威廉姆斯（Richard Williams）打破常规的征收分析，他认为建造停车场的“主要利益是私人利益而不是公共的，所以法律不能支持。”(76)
刚开始，该案被看成是司法对征收案件审查态度转变的分水岭。(77) 然而，这个判决理由既没有提供一个清晰的分析框架，也没有为将来的征收案件开创先例。事实上，法院判定征收无效仅仅是因为财产转移的手续中缺少限制财产按照建议用途使用的契约。(78) 如果能改善一些瑕疵，法院暗示征收活动还是可以进行的。(79) 因此，该案的判决在界定公共使用的法律理念上没有多少作用，对将来征收案件的判决也没有指导意义。(80)
这一论断在2005年6月最高法院最新的判决(81) 中得到了印证。案件的大致情况是：2000年美国新伦敦市要进行一项开发计划，以改变该地区多年来经济衰退的局面，增加就业岗位，提高税收收入。一些原财产的所有人反对这项计划并提起了诉讼。
“由公众使用”的标准到现在已经基本被抛弃。最高法院在判决中指出，虽然这项开发计划实施后不是所有的土地都向一般公众开放，让所有人享用，但只要征收实施后在将来对公众有利就可以了。针对征收带来私人利益的疑问，法院认为政府追求公共目的通常会对私人个体带来利益。公共所有不是促进再开发计划要实现的公共目的的唯一途径，私人企业机构也可以甚至可以更好的达到公共的最终目的。同时，法院考虑的重点不是被征收人的财产自身是否已经衰败不堪，影响市容，而在于财产的征收是否有利于该市整体经济的发展。虽然被征收财产现在并不破败，但如果不对该地区进行重建，将来这些财产就会面临衰败的恶果。总的来说，法院对立法机关的判断仍然坚持遵从的态度，基本不干涉州和城市为促进经济发展而采取的征收措施。
五 结语
在财产征收中公共利益是私人权利不得不做出牺牲的理由，涉及公共利益的法律用语很多，公共福祉、公共福利等都可以作为公共利益的同义表述，而公共使用是美国宪法用来限定公共利益范围的法律术语。
通过美国公用征收案例中法院关于公共利益判断标准主流判决的历史演变可以发现，对公共利益的不同判断标准与时代背景密切相关。美国人民为了实现自由、平等、私产神圣等目标才创立了新的国家，在国家新建阶段，利益资源刚刚分配完毕，人们的首要任务是确定一系列规则保护既得的私有财产，不可能马上进行重新规划调整。所以在建国之初，对私有财产的保护是绝对的，宪法第五修正案的征收条款只是一个例外规定，其主要目的还是严格限制对财产的征收，防止政府对公民私有财产的侵犯，因此政府只有在非常必需的情况下才能征收所有人的财产并给予公平的补偿。法院无论从形式上还是从实质上都不能认可私人团体的征收，征收私人的财产再转移给其他私人是绝对不允许的。
工业革命在公共利益判断标准由严到宽的变化中起了非常重要的作用。工业的飞速发展必然要求建造大型公共设施和兴办大量工厂。一方面，继续对私有财产绝对保护，维持其原来的状态就阻碍了工业革命的进程；另一方面，兴建铁路、工厂等设施不再是政府单方面能够完成的，特别是工厂的建造基本上是由私人来进行的，建成后也不可能所有的公众都能对其进行占有使用。为适应经济发展需求，很多法院还是支持了这些财产征收活动。面对“不能将A个体的财产转给B个体”的质疑，法院选择了最终目的效果的检验方法，忽略私人团体在征收过程中获得的利益，而认为铁路的铺设、工厂的建造都能带来经济效益，提高城市税收，所以在将来对于一般公众也是有利的。公共使用的判断标准就演化成了公共目的的判断标准。当然，对应这种宽泛的解释，有的法院还是采取了严格的标准，即只有一般的公众能够现实有效地占有或使用征收后的财产，征收才是合法的。
19世纪末20世纪初对公共利益的判断还存在宽严两个标准，而城市更新计划推行时期就基本放弃了严格的判断标准。法院认识到不同的州和城市有不同的社会需要，这些需要随着时间的推移和环境的变化而变化，因此，法院在司法审查的范围上进行自我限制，将征收纳入警察权的范畴，尊重地方为解决城市问题而做出的努力。由各地方根据辖区内的资源、土地能力、工业水平以及人民的习惯来判断公共需求，并为了实现公共安全和健康进行财产征收。即使征收是由私人来执行，只要能够预见征收最终能带来地区整体上的发展，法院对征收权的运用都不加控制。对于法院对立法机关公共利益判断的遵从，有学者认为立法机关是民意的代表，更能体现多数人对公共利益的判断，也许比司法判断更为适合。(82) 但这样一来，几乎使公共使用条款都失去了对征收的制约作用。从20世纪50年代至今，美国的法院基本上都是放宽了对财产征收的审查。
中国在2004年宪法修正案中将私有财产保护写入宪法的同时，又规定了公益征收的制度。面对如何协调私有财产保护和征收之间的矛盾、在实践中具体把握公共利益标准的问题，能否参考美国的历史经验，从中得到一些借鉴，将是我们应该进一步探讨的课题。
注释：
① 在19世纪的前期，除北卡罗来纳州外，各州的宪法中也都有公共使用条款。见Wendell E.Pritchett,The“Public Menace”of Blight:Urban Renewal and the Private Uses of Eminent Domain,21 Yale L.& Pol'y Rev.(2003)。
② 关于不同历史时期的划分主要参考了Stephen J.Jones,Trumping Eminent Domain Law:An Argument For Strict Scrutiny Analysis Under The Public Use Requirement of The Fifth Amendment,50 Syracuse L.Rev.(2000)和 Wendell E.Pritchett,The“Public Menace”of Blight:Urban Renewal and the Private Uses of Eminent Domain,21 Yale L.& Pol'y Rev.(2003)两篇文章。
③ Kelo v.City of New London,Conn,2005WL1469529，来源：http://www.westlaw.com。
④ 笔者将在其他文章中对该征收案件另行具体分析。
⑤ 本文主要介绍了主流判决，对其他非主流判决笔者将另行分析。
⑥ Laura Mansnerus,Public Use,Private Use,and Judicial Review in Eminent Domain,58 N.Y.U.L.Rev.,at 412 (1983)［引自The Federalist No.54,at 370 (James Madison)(Benjamin Fletcher Wright ed.,1961)］。洛克为早期的征收法律提供了思想基础，见Locke,Of Civil Government,Book Ⅱ,at 1138 (1690)。
⑦ Donald J.Kochan,“Public Use”and the Independent Judiciary:Condemnation in an Interest-Group Perspective,3 TEX,REV.L,& POL.,at 61 (1998—1999).
⑧ Donald J.Kochan,at 61 (1998—1999),［引自Johnson,A Dictionary of the English Language (1755)］。
⑨ 同上，at 61—62 (1998—1999)。
⑩ Stephen J.Jones,Trumping Eminent Domain Law:An Argument for Strict Scrutiny Analysis Under the Public Use Requirement of the Fifth Amendment,50 Syracuse L.Rev.,at 290 (2000).
(11) Laura Mansnerus,Public Use,Private Use,and Judicial Review in Eminent Domain,58 N.Y.U.L.Rev.,at 413 (1983).
(12) 同上，at 413 (1983)。
(13) 3U.S.386,388 (1798).
(14) Comment,The Public Use Limitation On Eminent Domain:an Advance Requiem,58 Yale L.J.,at 600 (1948—1949).
(15) 有学者认为这种扩大解释在19 世纪初伴随着早期经济增长的需要就已经开始了，Jonathan N.Portner,Comment,The Continued Expansion of the Public Use Requirement in Eminent Domain,17 U.BALT.L.REV.,at 543 (1988)。
(16) Philip Nichols,The Meaning of Public Use in the Law of Eminent Domain,文中对19世纪的征收历史做了介绍。20B.U.L.REV.,at 617 (1940); Laura Mansnerus,Public Use,Private Use,and Judicial Review in Eminent Domain,58 N.Y.U.L.Rev.,at 413 (1983).
(17) Laura Mansnerus,Public Use,Private Use,and Judicial Review in Eminent Domain,58 N.Y.U.L.Rev.,at 413 (1983).
(18) Elizabeth Taylor,The Dudley Neighborhood Initiative and the Power of Eminent Domain,36 B.C.L.REV.,at 1063 (1994—1995); Scudder v.Trenton Delaware Falls Co.,N.J.Eq.694 (1832).
(19) E Elizabeth Taylor,The Dudley Neighborhood Initiative and the Power of Eminent Domain,36 B.C.L.REV.,at 1063 (1994—1995),Scudder v.Trenton Delaware Falls Co.,N.J.Eq.694 (1832).
(20) 19世纪法官对征收、经济规则和征税都采取了相同的判定方式，即都审查了“公共利益”的属性。这三个领域法律的相互联系对于实质正当程序理念的发展是关键的。参见Barry Cushman,Rethinking the New Deal Court,The Structure of a Constitutional Revolution,at 6(1998); Howard Gillman,The Constitution Besieged,at 54—55(1993)。
(21) Morton J.Horwitz,The Transformation of American Law,1780—1860,at 259—261 (1977); Stanley K.Schultz,Constructing Urban Culture:American Cities and City Planning,1800—1920,at 89 (1989); Lawrence Berger,The Public Use Requirement in Eminent Domain,57 Or.L.Rev.,at 208—209 (1978); Errol E.Meidinger,The“Public Uses”of Eminent Domain:History and Policy,11 Envtl.L.,at 24 (1981).
(22) Wendell E.Pritchett,The“Public Menace”of Blight:Urban Renewal and the Private Uses of Eminent Domain,21 Yale L.& Pol'y Rev.(2003).
(23) Jonathan N.Portner,Comment,The Continued Expansion of the Public Use Requirement in Eminent Domain,17 U.BALT.L.REV.,at 543 (1988).
(24) Thomas Cooley,A Treatise on the Constitutional Limitations Which Rest upon the Legislative Power of the States of the American Union,533 (2d ed.1871).
(25) Ryerson v.Brown,35 Mich.334,339 (1877); Harry Scheiber,The Road to Munn:Eminent Domain and the Concept of Public Purpose in the State Courts,in Law in American History,at 386 (Donald Fleming & Bernard Bailyn eds.,1971).伊利诺伊州最高法院赞成这种观点，认为该州1872年Mills and Millers法案不合宪。见Gaylord v.Sanitary Dist.,68 N.E.522 (Ill.1903)。哈利·赛伯（Harry Scheiber）认为西部法院还是继续顺从对公共使用条款的宽泛理解。Harry Scheiber,Property Law,Expropriation,and Resource Allocation by Government:The United States,1789—1910,33 J.Econ.Hist.at 244—247 (1973)。
(26) 例如Minn.Canal & Power v.Koochiching,107 N.W.414 (Minn.1906); R.R.Co.v.Iron Works,8 S.E.453,467 (W.Va.1888)。
(27) 这些地区拥有最大的和最古老的城市。
(28) 例如Little Falls Fibre Co.v.Henry Ford & Son,Inc.,229 N.Y.S.445,449 (App.Div.1928)［禁止在莫霍克（Mohawk）河上建造水坝］；Pontiac Improvement Co.v.Bd.of Comm' rs.,135 N.E.635 (Ohio 1922)（禁止在公共使用不明的情况下征收土地）；William E.Nelson,The Legalist Reformation:Law,Politics and Ideology in New York,1920—1980,at 28 (2001)。
(29) Stephen J.Jones,Trumping Eminent Domain Law:An Argument For Strict Scrutiny Analysis Under The Public Use Requirement of The Fifth Amendment.50 Syracuse L.Rev.,at 292 (2000).
(30) 164 U.S.403 (1896).
(31) 164 U.S.417 (1896)。该年后， 最高法院特别指出了第五修正案公共使用条款在各州的适用。Fallbrook Irrigation Dist.v.Bradley,164 U.S.112,158 (1896); Errol E.Meidinger,The“Public Uses”of Eminent Domain:History and Policy,11 Envtl.L.at 30 (1981)。
(32) 19世纪末最高法院的观点，Howard Gillman,The Constitution Besieged,at 6—15 (1993); Michael Les Benedict,Laissez-Faire and Liberty:A Reevaluation of the Meaning and Origins of Laissez-Faire Constitutionalism,3 L.& Hist.Rev.,at 293 (1985); David Gold,Redfields,Railroads and the Roots of“Laissez-Faire Constitutionalism,”27 Am.J.Legal Hist.,at 254 (1983); Charles Mc-Curdy,Justice Field and the Jurisprudence of Government-Business Relations:Some Parameters of Laissez-Faire Constitutionalism,1863—1897,61 J.Am.Hist.,at 970 (1975).
(33) Mount Vernon-Woodberry Cotton Duck Co.v.Alabama Interstate Power Co.,240 U.S.30 (1916).
(34) Jonathan N.Portner,Comment,The Continued Expansion of the Public Use Requirement in Eminent Domain,17 U.BALT.L.REV.,at 543 (1988) (citing 240 U.S.32).
(35) Rindge Co.v.Los Angeles County,262 U.S.700,707 (1923).
(36) Jonathan N.Portner,Comment,The Continued Expansion of the Public Use Requirement in Eminent Domain,17 U.BALT.L.REV.,at 543 (1988).
(37) Comment,The Public Use Limitation on Eminent Domain:An Advance Requiem,58 YALE L.J.,at 603 (1948—1949).
(38) Jonathan N.Portner,Comment,The Continued Expansion of the Public Use Requirement in Eminent Domain,17 U.BALT.L.REV.,at 543 (1988).
(39) Jonathan N.Portner,at 543 (1988).
(40) Laura Mansnerus,Public Use,Private Use,and Judicial Review in Eminent Domain,58 N.Y.U.L.Rev.,at 413 (1983).
(41) 美国宪法中所规定的警察权力是指联邦和各州立法者基于公益，即为了维护公共安全、公共福祉、社会安宁、秩序及道德的目的，可以对人与事采取一切必要的限制及管理措施来限制人民财产权的广泛的权力。参见陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第436页。
(42) Stephen J.Jones,Trumping Eminent Domain Law:An Argument For Strict Scrutiny Analysis Under The Public Use Requirement of The Fifth Amendment,50 Syracuse L.Rev.,at 292 (2000).
(43) 城市中的土地清理，其实在新政时期就急剧扩展，如地方政府在公共工程管理局（Public Works Administration）和工程进展管理局（Works Progress Administration）的资助下，完成了如建造桥梁、隧道和其他由政府提供设施的工程。这些工程迁移了成千上万的居民。Joel Schwartz,The New York Approach:Robert Moses,Urban Liberals and Redevelopment of the Inner City,at 46—47 (1993)。
(44) 李艳玲：《美国城市更新运动与内城改造》，上海大学出版社2004年版，第2页。
(45) 对城市更新社区规划目标的分析，见Scott Greer,Urban Renewal and American Cities,The Dilemma of Democratic Intervention,at 180—184 (1965),转引自Quintin Johnstone,Government Control of Urban Land Use:A Compapative Major Program Analysis,39 N.Y.L.Sch.L.Rev.(1994)。
(46) 李艳玲：《美国城市更新运动与内城改造》，上海大学出版社2004年版，第2页。
(47) 王旭：《美国城市化的历史解读》，岳麓书社2003年版，第304页。
(48) Leonard Reissman,The Urban Process:Cities in Industrial Societies,at 93—121 (1964); Ernest Burgess,The Growth of the City:An Introduction to a Research Project,in The City,47 (Robert E.Park et al.eds.,1925); Roderick D.McKenzie,The Ecological Approach to the Study of the Human Community,in The City,63 (Ernest Burgess et al.eds.,1925).
(49) Mark I.Gelfand,A Nation of Cities:The Federal Government and Urban America,1933—1965,at 115 (1975); Guy Greer,Your City Tomorrow 103,at 112—115 (1947);联邦城市更新计划由1949年住房法案授权开始，参见［美］约翰·M.利维：《现代城市规划》，孙景秋等译，中国人民大学出版社2003年版，第183页。
(50) N.Y.City Housing Auth.v.Muller,1 N.E.2d 153,154 (N.Y.1936); A.Scott Henderson,Housing and the Democratic Ideal:The Life and Thought of Charles Abrams 49,at 72—75 (2000); William E.Nelson,The Legalist Reformation:Law,Politics and Ideology in New York,1920—1980,at 258—259 (2001).
(51) Allydon Realty Corp.v.Holyoke Housing Auth.,23 N.E.2d 669 (Mass.1939); Dornan v.Phila.Housing Auth.,200 A.834,841 (Penn.1934)（“清除不安全的残破的公寓是行使警察权的合法目标”）。公共住房案例in Stephen A.Reisenfeld & Warren Eastlund,对住房的公共救助和土地再开发，34 Minn.L.Rev.,at 610,634—635 (1950); Errol E.Meidinger,The“Public Uses”of Eminent Domain:History and Policy,11 Envtl.L.,at 33—34 (1981)。
(52) Belovsky v.Redevelopment Auth.,54 A.2d 277,282 (Pa.1947).
(53) 纽约州于1941年第一个通过了城市更新立法，接下来是伊利诺伊州。Louis Justement,New Cities for Old:City Building in Terms of Space,Time,and Money,at 29—30 (1946); Mel Scott,American City Planning Since 1890,at 424—425 (1971); Bettman,Federal and State Urban Redevelopment Bills,at 166 （1943年未决立法的讨论）；Thomas Desmond,Blighted Areas Get a New Chance,30 Nat'l Mun.Rev.,at 629,629—632 (1941) ［纽约德士蒙—米切尔（Desmond-Mitchell）城市再开发公司法的讨论］。
(54) Belovsky,54 A.2d 282.
(55) Belovsky,54 A.2d 283.
(56) People ex rel.Tuohy v.City of Chicago,68 N.E.2d 761,766 (Ill.1946); David Jeffrey Co.v.City of Milwaukee,66 N.W.2d 362,375 (Wis.1954)（“财产可能不是一直属于城市所有的事实自身并不表明这种使用就不是公共使用，也不表明城市不能运用征收的权力获取财产”）。
(57) Wendell E.Pritchett,The“Public Menace”of Blight:Urban Renewal and the Private Uses of Eminent Domain,21 Yale L.& Pol'y Rev.
(2003).当然，也并非所有州法院都认为城市更新是一项适当的政府职能。
(58) Berman v.Parker,348 U.S.26 (1954).
(59) District of Columbia Redevelopment Act of 1945,60 Stat 790,D.C.Code 1951m§5—706(d).Jonathan N.Portner,Comment,The Continued Expansion of the Public Use Requirement in Eminent Domain,17 U.BALT.L.REV.,at 544 (1988).
(60) 348 U.S.26,29.
(61) Schneider v.D.C.Redev.Land Agency,117 F.Supp.705 (D.C.1953); Brief for the District of Columbia Redevelopment Land Agency and National Capital Planning Commission,at 13—14; Berman v.Parker,348 U.S.26 (1954) (No.476—53); Jeanne Lowe,Cities in a Race with Time,at 205 (1965).
(62) 348 U.S.26,32—34.
(63) 348 U.S.32—33.
(64) 348 U.S.32.
(65) 虽然伯尔曼案是联邦法院审理的征收案件，但它对州法院产生了极大的影响。Laura Mansnerus,Public Use,Private Use,and Judicial Review in Eminent Domain,58 N.Y.U.L.Rev.,at 409,426 (1983).
(66) Wendell E.Pritchett,The“Public Menace”of Blight:Urban Renewal and the Private Uses of Eminent Domain,21 Yale L.& Pol'y Rev.,(2003).
(67) 以下文章讨论了波尔镇工程：Thomas Sugrue,The Origins of the Urban Crisis:Race and Inequality in Postwar Detroit,at 161—166 (1996); Donald J.Kochan,“Public Use”and the Independent Judiciary:Condemnation in Interest-Group Perspective,3 Tex.Rev.L.& Pol.,at 69—72 (1998); Laura Mansnerus,Public Use,Private Use,and Judicial Review in Eminent Domain,58 N.Y.U.L.Rev.,at 418—421 (1983).
(68) Poletown Neighborhood Council v.City of Detroit,304 N.W.2d 455 (Mich.1981).
(69) 304 N.W.2d,459.
(70) 304 N.W.2d,459.
(71) Hawaii Hous.Auth.v.Midkiff,467 U.S.229 (1984).
(72) Stephen J.Jones,Trumping Eminent Domain Law:An Argument For Strict Scrutiny Analysis Under The Public Use Requirement of The Fifth Amendment,50 Syracuse L.Rev.,at 296 (2000).
(73) Hawaii Hous.Auth.v.Midkiff,467 U.S.240.241 (1984).
(74) Jonathan N.Portner,Comment,The Continued Expansion of the Public Use Requirement in Eminent Domain,17 U.BALT.L.REV.,at 548 (1988).
(75) Casino Reinvestment Dev.Auth.v.Bania,727A.2d102 (N.J.Sup.Ct.Law Div.1998); Bill Egbert & Dave Goldiner,Widow Trumps Donald,N.Y.DAILY NEWS,July 21,at 5 (1998).
(76) Banin,27A.2d 111.
(77) 正义研究所的达娜·柏林娜（Dana Berliner）惊呼：“我希望这个判决结果能代表一个新的时代的到来，即法院会更加仔细地审查政府对私人财产的征收是否公正。”Sullum,Trumping Trump,Reason Magazine Online (July 29,1998)(visited Oct.16.1998)来源：http://www.reason.com/sullum/072998.html。
(78) 727A.2d 111.
(79) 727A.2d 110.
(80) Stephen J.Jones,Trumping Eminent Domain Law:An Argument for Strict Scrutiny Analysis Under The Public Use Requirement of The Fifth Amendment,50 Syracuse L.Rev.,at 301 (2000).
(81) Kelo v.City of New London,Conn,2005WL1469529.
(82) Laura Mansnerus,Public Use,Private Use,and Judicial Review in Eminent Domain,58 N.Y.U.L.Rev.,at 432 (1983).中国有学者在分析公共利益的判断时，也有相似的论述，参见张千帆：“‘公共利益’是什么？——社会功利主义的定义及其宪法上的局限性”，《法学论坛》2005年第1期。